21.02.2009
Об общих принципах соблюдения антикоррупционного
законодательства хозяйствующими субъектами[1]
Журнал «Право и государство», КазГЮУ, №1(42), 2009 год
1. Общие положения
В настоящем работе предлагаются общие принципы соблюдения антикоррупционного законодательства хозяйствующими субъектами международных корпораций, работающих в Евразийском пространстве.
Исследование основано на общих и специальных нормах антикоррупционного законодательства Республики Казахстан, России, Азербайджана и Турции, положениях Федерального Закона США «О борьбе с коррупцией за рубежом» (далее - FCPA), а также на нормах внутренних актов ряда компаний. Приняты во внимание исследования, проведённые юридическими фирмами «Чадборн и Парк» (Россия, Казахстан), «Эквитас» (Казахстан), «Pekin & Bayer» (Турция), «MGB Law Offices» (Азербайджан).
2. Цель исследования
Обеспечение соблюдения антикоррупционного законодательства, осуществления деятельности международных компаний с наивысшими стандартами честности и порядочности, а также обеспечение законного поведения сотрудников этих компаний.
3. Использованная нормативная правовая база и иные источники информации:
1. Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции от 2003 года (ратифицирована Республикой Казахстан Законом № 31-IV от 4 мая 2008 года);
2. Гражданский кодекс Республики Казахстан от 1 июля 1999 года (далее - ГК РК);
3. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года (далее - КоАП РК);
4. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года;
5. Закон Республики Казахстан № 267-I от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией»;
6. Закон РК № 453-I от 23 июля 1999 года «О государственной службе»;
7. Закон РК № 3 от 31 мая 1996 года «Об общественных объединениях»;
8. Закон РК № 344 от 15 июля 2002 года «О политических партиях»;
9. Указ Президента Республики Казахстан № 1550 от 14 апреля 2005 года «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению государственной дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц»;
10. Указ Президента Республики Казахстан № 1567 от 3 мая 2005 года «О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан»;
11. Нормативное Постановление Верховного Суда Республики Казахстан № 18 от 13 декабря 2001 года «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией»;
12. «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 года);
13. Федерального Закона США «О борьбе с коррупцией за рубежом»;
14. Заключения юридических фирм;
15. Специальная литература.
4. Неофициальная интерпретация понятия - «коррупционное правонарушение»
Системный анализ вышеприведённых источников позволяет сделать вывод, что законы Республики Казахстан, Российской Федерации, Турции, Азербайджана и FCPA, а также положения международных правовых актов по вопросам предупреждения коррупционных правонарушений запрещают предоставление государственным служащим и лицам к ним приравненным[2] каких-либо имущественных благ и преимуществ в связи с выполнением ими государственных функций либо с целью получения от них каких-нибудь выгод.
Таким образом, для состава коррупционного правонарушения необходимо наличие двух обязательных признаков:
a) получателями имущественных благ и преимуществ должны быть - государственный служащий или лицо приравненное к нему и они получают такие блага и преимущества в связи с исполнением своих прямых функций (полномочий) и служебных (профессиональных) обязанностей; и/или
b) получатели имущественных благ и преимуществ (государственный служащий или лицо приравненное к нему) должны предоставить какие-либо ответные выгоды для лица, который явился инициатором передачи государственному служащему или лицу приравненному к нему определённых имущественных благ и преимуществ.
Всякое иное предоставление имущественных благ и преимуществ государственному органу, государственному служащему или лицу приравненному к нему не могут прямо рассматриваться как коррупционное правонарушение.
Данный вывод касательно Республики Казахстан, подтверждается положениями, закреплёнными в статье 13 Закона РК «О борьбе с коррупцией», где в частности, закреплено, что под коррупционным правонарушением понимаются следующие действия:
1. принятие за исполнение своих государственных или приравненных к нему функций любого вознаграждения в виде денег, услуг и в иных формах от организаций, в которых лицо не выполняет соответствующие функции, а также от физических лиц;
2. принятие подарков или услуг в связи с исполнением своих государственных или приравненных к ним функций либо от лиц, зависимых от них по службе, за общее покровительство или попустительство по службе;
3. принятие приглашений во внутригосударственные и в зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счёт физических и юридических лиц, как иностранных, так и Республики Казахстан.
4. использование не предусмотренных законодательством преимуществ в получении кредита, приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества.
Аналогичное либо схожее понимание коррупционного правонарушения содержится и в законодательстве России, Азербайджана и Турции, которые по своему смыслу идентично интерпретируют этот термин.
5. «Ограниченное» предоставление благ и преимуществ государственным служащим и лицам к ним приравненным
Между тем, запрет, установленный в подпункте 3 пункта 1 статьи 13 Закона РК «О борьбе с коррупцией» имеет ряд исключений, когда государственный служащий или лицо приравненное к нему могут принять приглашение осуществить поездку в следующих сучаях:
Ø по приглашению супруга (супруги), родственников за их счёт;
Ø по приглашению иных физических лиц (с согласия вышестоящего должностного лица или органа), если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной деятельности приглашаемых;
Ø если поездка осуществляется в соответствии с международными договорами Республики Казахстан или по взаимной догворённости между государственными органами Республики Казахстан и государственными органами иностранных государств за счёт средств приглашемой стороны;
Ø если поездка осуществляется с согласия вышестоящего должностного лица либо органа для участия в научных, спортивных, творческих, профессиональных, гуманитарных мероприятиях за счёт средств приглашаемой стороны.
В целом, законодательства и других стран: России, Азербайджана и Турции допускают «ограниченное» предоставление ряда благ и преимуществ государственным служащим и лицам к ним приравненным, но с соблюдением определённых требований. Например, законодательство Турции допускает - возможность приглашения государственного служащего за счёт приглашающей стороны на открытые публичные мероприятия (например, на ужин или иное общественно-значимое мероприятие); открытое преподнесение подарка или иного блага государственному органу (например, в целях общего повышения эффективности работы государственного органа) и т.д.
Законодательства России и Азербайджана также предусматривают возможность «ограниченного» предоставления благ и преимуществ государственным служащим и лицам к ним приравненным.
Однако по законодательству этих стран (Казахстан, Россия, Азербайджан и Турция) предоставление благ и преимуществ не должно быть связано с выполнением государственным органом или государственным служащим государственных функций либо совершением или несовершением каких-либо действий в интересах лица, предоставивишего такие блага и преимущества. Это общее и главное правило.
FCPA, считает нарушением, когда компания, а также их руководители, сотрудники или агенты платят, обещают или санкционируют оплату чем-либо ценным иностранному официальному лицу (следует понимать иностранному государственному органу или государственному служащему), иностранной политической партии, официальным лицам иностранных политических партий или международных организаций с целью получения или сохранения бизнеса.
Всё вышеизложенное необходимо расценивать как общие принципы соблюдения антикоррупционного законодательства в Республике Казахстан, России, Азербайджане и Турции.
Между тем, как отмечалось выше, законодательства этих стран позволяют предоставлять определённые блага и преимущества государственным служащим и лицам к ним приравненным с соблюдением определённых законодательных требований и общепринятых в этих странах норм делового и культурного общения, в частности:
Ø осуществлять разумные расходы в пределах не превышающих размеры, установленные законодательством или местной практикой делового и культурного общения и без преследования цели получения каких-либо выгод от государственного органа и/или государственного служащего (например: в Казахстане, согласно пункта 3 статьи 509 ГК РК, допускается дарение подарков, стоимость которых не превышает десяти месячных расчётных показателей; в Турции, согласно статьи 3 Закона Турецкой Республики №3628 государственные служащие должны возвращать дарителю подарки, стоимость которых в десять раз превышает размер основной ставки заработной платы; в России, согласно статьи 575 Гражданского кодекса РФ, государственный служащий может получить обычный подарок, стоимость которого не превышает 500 рублей; в Азербаджане, согласно статьи 8.2 Закона «О борьбе с коррупцией», государственный служащий вправе в течении года принимать и использовать подарки, общей стоимостью не выше 55 азербайджанских манатов как часть «общепринятых знаков внимания»);
Ø нести разумные расходы, в случаях приглашения представителей государственных органов для участия в научных, спортивных, творческих, профессиональных и гуманитарных мероприятиях (в Казахстане - статья 13 Закона РК «О борьбе с коррупцией»; в Турции - государственные служащие могут участвовать в мероприятиях научного, професионального и гуманитарного характера, целью которых является образование государственных служащих; в России - существует возможность приглашения государственного служащего на мероприятие, не связанное с его должностным положением, в Азербайджане - возможно приглашение государственного служащего на любое мероприятие, если такое благо предоставляется не в связи с исполнением должностным лицом государственых функций);
Ø нести разумные расходы (стоимость предоставленного питания, транспортных услуг и др.) в связи с участием представителей государственных органов в публичных мероприятиях, таких как - юбилейные, праздничные, профессиональные или иные мероприятия социально-культурного характера, поскольку это не связано с непосредственным исполнением государственными служащими своих служебных обязанностей, и если инициатор приглашения не преследует цели получения от каких-то выгод от участия представителей государственных органов, кроме их публичной поддержки в виде участия в таких мероприятиях;
Ø предоставлять определённые и разумные услуги в местах, где нет иных субъектов предоставляющих аналогичные услуги (услуги по предоставлению жилья, транспорта, питания и др. в отдалённых местах, где расположены производственные или иные объекты корпорации, при этом, услугодатель (компания) не должен преследовать цели получить какие-либо встречные выгоды;
Ø нести разумные расходы, связанные с приглашением представителей государственных органов на ужин/обед или иное мероприятие в рамках существующих национальных социально-культурных правил межличностного общения, не преследующих цели получения от этого каких-то выгод для компании;
Ø нести расходы, связанные с обеспечением деятельности органов управления компании, в состав которых входят государственные служащие или лица к ним приравненные, поскольку без их участия такой орган управления будет неправомочным.
Между тем, законодательства Республики Казахстан, России, Азербайджана и Турции не предусматривает возможность осуществления «стимулирующих платежей» государственным органам, государственным служащим и лицам им приравненным в целях поддержания их законной деятельности или в целях инициирования принятия ими законных решений. Предоставление «стимулирующих платежей» расценивается в этих странах как коррупционное правонарушение, влекущее за собой соответствующую ответственность.
6. Предоставление благ и преимуществ государственным органам и иным организациям, образованным государственными органами
Существует общее правило, основанное на законодательных положениях, что негосударственные организации, юридические и физические лица не должны предоставлять блага и преимущества государственным органам и иным организациям, образованным государственными органами, поскольку вся деятельность последних обеспечивается из средств государственного бюджета (например, см. Бюджетный кодекс РК № 548-II от 24 апреля 2004 года). В свою очередь, государственные органы и организации не должны принимать никаких благ и преимуществ от коммерческих структур, юридических и физических лиц. Нарушение этого правила влечёт за собой привлечение должностного лица государственного органа к административной ответственности (например, см. статью 535 КоАП РК). Аналогичные законодательные запреты имеются и в законодательстве России, Азербайджана и Турции.
Между тем текущее законодательство Казахстана, России, Азербайджана, Турции имеют определённые исключения из указанного общего правила.
Так, согласно статьи 516 ГК РК юридические и физические лица вне зависимости от формы собственности вправе делать «пожертвования» субъектам гражданского права, в том числе лечебным, воспитательным учреждениям, учреждениям социальной защиты, благотворительным, научным и учебным учреждениям, фондам, музеям и другим культурным учреждениям, общественным и религиозным объединениям, а также государству и государственным органам. При этом, под «пожертвованием» признаётся «дарение вещи или права в общеполезных целях». На принятие пожертвования перечисленными субъектами гражданских правоотношений не требуется чьего-либо разрешения или согласия.
В России, согласно параграфу 6 статьи 17(1) Закона РФ «О Государственной Службе», подарки, полученные государственными служащими в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации и должны быть переданы государственным служащим в государственный орган, в котором он занимает должность, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 500 рублей.
В Турции, в соответствии со статьей 15 «Положения о правилах и принципах этического поведения государственных служащих» возможно предоставление благ с целью развития государственного учреждения, при условии что такие «блага регистрируются в ведомости государственных учреждений и что о получении таких подарков и благ объявляется открыто».
В Азербайджане антикоррупционное законодательство не запрещает вручение подарков или оказание спонсорской помощи государственному органу. Однако такое действие компании не должно преследовать цели получения каких-либо ответных благ и преимуществ.
Вышеизложенное не является полным перечнем отдельных исключений из общего запретительного правила.
Таким образом, законодательства Казахстана, России, Азербайджана и Турции, в целом запрещая предоставление благ и преимуществ государственным органам, в то же время позволяет таковое с соблюдением определённых законодательных положений. При этом, целью предоставления благ и преимуществ государственным органам не должно быть получение ответных благ и выгод. Противном случае, это может быть расценено как антикоррупционное правонарушение либо иное нарушение требований законодательства.
7. Предоставление благ и преимуществ негосударственным учреждениям и общественным объединениям
Законодательства Казахстана, России, Азербайджана и Турции, а также FCPA не запрещает юридическим и физическим лицам предоставлять блага и преимущества негосударственным учреждениям и общественным объединениям в целях осуществления последними законной деятельности, предусмотренных их уставами.
В связи с этим, весьма важно обеспечивать и отслеживать целевое использование осуществлённых пожертвований и иной спонсорской помощи. При этом, компания, предоставляющая такие блага и преимущества, а также её сотрудники, не должны преследовать цели получения какой-либо ответной выгоды. Наличие такой цели будет свидетельствовать о наступлении конфликта интересов и нарушении положений внутренних актов компании и норм этики в этой сфере деловых отношений.
Однако следует отметить, что не допускаются пожертвования политической партии и её структурным подразделениям от: иностранных юридических лиц; от иностранцев и лиц без гражданства; юридических лиц с иностранным участием.
8. Выводы
На основе вышеизложенного можно сделать следующие обобщающие выводы по вопросу соблюдения положений антикоррупционного законодательства и внутренних актов компаний, работающих в Казахстане, России, Азербайджане и Турции:
1. Законодательства указанных стран, а также FCPA запрещает предоставление благ и преимуществ государственным служащим и лицам к ним приравненным в связи с выполнением ими государственных функции либо с целью получения от них каких-либо ответных выгод (общее правило).
2. Правовые акты этих стран не предусматривают предоставление «стимулирующих выплат» и иных благ государственным служащим и государственным органам в целях поддержания их законной деятельности или в целях инициирования принятия ими законных решений.
3. Законодательства названных стран не запрещают предоставление государственным служащим незначительных, разумных благ и преимуществ с соблюдением определённых законодательных требований, устанавливающих пределы и размеры предоставляемых благ и преимуществ, а также с соблюдением общепринятых в этих странах норм делового и социально-культурного общения. Например: преподнесение недорогих подарков (стоимость таких подарков указан в исследовательской части настоящего юридического заключения); приглашение государственного служащего для участия в публичных мероприятиях; осуществление иных разумных расходов (финансовое и техническое обеспечение деятельности органов управления компаний, в составе которых входят государственные служащие или лица к ним); приглашение государственного служащего на ужин/обед в рамках общепринятых правил гостеприимства и местных обычаев; предоставление разумных услуг (питание, проживание, транспорт) на отдалённых объектах компаний, где нет других услугодателей (ограниченные исключения из общих правил).
4. При предоставлении государственным служащим ограниченных законодательством благ и преимуществ, компании и сотрудники компаний не должны преследовать цели получения каких-либо ответных выгод для компании или сотрудника компании.
5. Компании и сотрудники компаний не должны предоставлять блага и преимущества государственным органам, за исключением случаев, прямо предусматривающих возможность предоставления незначительных благ, как правило, ограничиваемых стоимостным выражением таких благ и преимуществ.
6. Компании и сотрудники компаний могут предоставлять блага и преимущества негосударственным учреждениям и общественным объединениям в целях осуществления ими законной уставной деятельности, кроме политических партий.
9. Рекомендации
v Все хозяйствующие субъекты, а также их сотрудники должны строго соблюдать положения антикоррупционного законодательства стран, на территории которых они работают, а также требования FCPА и внутренних актов самих компаний.
v По каждому случаю предоставления государственным служащими или государственным органам «ограниченных» законодательством благ и преимуществ необходимо получать предварительное согласие от юридической группы и группы по вопросам соблюдения законодательства и политик, а также соответствующих руководителей.
[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву.
[2] «Лицом, приравненным к государственному служащему», например, по законодательству Республики Казахстан, могут быть лица, исполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организациях (предприятиях), где в уставном капитале этих организаций доля государства составляет, не менее 35% (статья 3 Закона РК «О борьбе с коррупцией»).