Что касается собственной ответственности бюджетного учреждения по долгам и обязательствам, то значительная часть имущества этого типа учреждений, поименованная как «особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимое имущество» выведены из-под взыскания кредиторов.
Гарантом для кредиторов бюджетного учреждения выступает то движимое имущество, которое закреплено за бюджетным учреждением и не относится к особо ценному и недвижимому, а также имущество, приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Как установлено в ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», «для целей настоящего Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено». Определение особо ценного имущества в данном акте дано для целей указания того имущества, которым бюджетное учреждение вправе распоряжаться с согласия собственника. Конкретизация перечня особо ценного имущества, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества», входит в компетенцию отраслевого органа федеральной власти применительно к учреждениям, чье имущество находится в федеральной собственности1; для учреждений, созданных на базе имущества субъектов Федерации и муниципальных образований, виды имущества должны определяться в порядке, установленном органами публичной власти соответствующего уровня.
Согласно названному постановлению Правительства, существуют три критерия отнесения имущества к особо ценному: балансовая стоимость; затруднительность осуществления деятельности учреждением без данного имущества; установленный объективным правом особый порядок распоряжения имуществом. Минимальная балансовая стоимость имущества как критерий его отнесения к особо ценному для федерального уровня колеблется в диапазоне от 200 до 500 тыс. руб., для уровня субъекта Федерации - от 50 до 500 тыс. руб., для муниципального уровня - от 50 до 200 тыс. руб.
___________________
1 См., например: Приказ Министерства регионального развития РФ от 28.02.2011 г. № 66 «Об определении перечней особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений, находящихся в ведении Министерства регионального развития Российской Федерации»; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 25.02.2011 г. № 152н «Об определении перечней особо ценного движимого имущества федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации».
Процедура наложения взыскания на имущество бюджетного учреждения регулируется ч. 20 ст. 30 Федерального закона № 83 и предполагает необходимость подачи заявления с указанием реквизитов банковского счета взыскателя и исполнительного документа (исполнительного листа или судебного приказа) в орган Федерального казначейства или финансовый орган субъекта Федерации. Речь идет о судебном взыскании. Орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет бюджетному учреждению-должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением заявления взыскателя. Пунктом 7 ч. 20 ст. 30 названного федерального закона установлено: «...бюджетное учреждение-должник в течение 30 рабочих дней со дня получения уведомления о поступлении исполнительного документа представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, платежный документ на перечисление средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете должника». Указание в законе на «общий остаток средств, учтенных на его лицевом счете должника» позволяет утверждать, что исполнение требований исполнительного документа происходит вне зависимости от того, по каким основаниям были выделены средства бюджетному учреждению. Наличие этих норм оставляет открытым вопрос о добровольном признании долга со стороны бюджетного учреждения.
Отличительные признаки автономного учреждения: в виде состава закрепленного за ним имущества; разновидностей счетов по учету средств бюджета и доходов, полученных от предпринимательской деятельности; обязанности приобретать товары, а также результаты работ и услуг на основании Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»; последующего контроля собственника за деятельностью учреждения; органов управления автономным учреждением; необходимости ежегодного аудита деятельности; видов отчетности, предоставляемой автономным учреждением; имущественных последствий ликвидации учреждения - установлены Федеральным законом «Об автономных учреждениях».
Общая специфика автономных учреждений, основанная на большей степени их самостоятельности, предопределяет большие их возможности участия в гражданско-правовых отношениях. В отличие от казенных и бюджетных учреждений, в отношениях учредителя и автономного учреждения не столь жесткая «вертикаль власти» в связи с наличием такого органа управления, как наблюдательный совет в качестве одного из механизмов управления автономным учреждением. Этот орган является промежуточным звеном, рекомендации и замечания которого учредитель обязан учитывать при принятии существенных решений в отношении деятельности автономного учреждения.
Основным, но не единственным источником финансового обеспечения автономного учреждения являются бюджетные субсидии. Размер субсидий определяют органы, осуществляющие функции и полномочия учредителей на основе показателей государственных (муниципальных) заданий. В заданиях автономных учреждений нет ограничений на включение платных услуг, в то время как в задания бюджетных учреждений согласно п. 4 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях» платные услуги могут включаться только в случаях, определенных федеральными законами.
Имущественная ответственность автономных учреждений по своему объему не отличается от имущественной ответственности бюджетных учреждений. Позиция законодателя, закрепленная в п. 2 ст. 120 ГК РФ, по отношению как к автономным, так и бюджетным учреждениям однозначна: нельзя налагать взыскание только на недвижимость и особо ценное имущество. Все остальное имущество тоже может быть объектом взыскания.
Субсидиарная ответственность учредителя по долгам автономных учреждений исключена.
КОМПЕНСАЦИЯ УЩЕРБА, ПРИЧИНЕННОГО ПРАВОМЕРНЫМИ
ДЕЙСТВИЯМИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
С 1 марта 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 30.12.2012 г. № 302 «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», положивший начало кардинальным изменениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в рамках Концепции развития гражданского законодательства, принятой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».
Одной из многочисленных новелл названного закона стали нормы ст. 16.1 ГК РФ о компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, согласно которой в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.
В соответствии с п. 3 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. Как отмечалось в п. 1.4 Концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации, «универсальный способ защиты гражданских прав закрепляет ст. 15 ГК РФ, посвященная возмещению убытков. При этом возмещение убытков по смыслу данной статьи обоснованно рассматривается как форма гражданско-правовой ответственности за неправомерные действия. То же можно сказать о ст. 16 ГК РФ, предусматривающей возмещение убытков лишь за неправомерные действия государственных органов. Однако в современном гражданском обороте существуют случаи, когда закон устанавливает возможность компенсации имущественных потерь, причиненных не правонарушениями, а правомерными действиями (например, изъятие имущества для государственных нужд, правомерный односторонний отказ от договора и т.п.). Для таких случаев механизм возмещения убытков, установленный ст. 15 ГК РФ, не должен применяться. В то же время общих норм, устанавливающих механизм определения размера возмещения в случаях, когда имущественные потери причинены правомерными действиями, ГК РФ не содержит». Для ликвидации названного пробела и была введена в ГК РФ комментируемая статья.
Правовая природа компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, определяется наукой не однозначно.
Так, Е.А. Суханов рассматривает отношения из причинения вреда правомерными действиями как разновидность обязательств из причинения вреда, т.е. как специальный вид деликтной ответственности.
И. Тактаев применительно к такого рода компенсации разграничивает деликтные правоотношения и публично-правовые механизмы защиты прав потерпевших. «При ответственности источником возмещения служит не специально выделенная совокупность имущества, а все имущество обязанного лица, на которое может быть обращено взыскание. Взыскание из средств бюджета не просто уменьшит имущество, а создаст неблагоприятные последствия, выражающиеся в недофинансировании других направлений деятельности публично-правового образования. В отличие от государственных выплат потерпевшим, финансирование которых осуществляется за счет средств, специально выделенных в бюджете на эти цели, взыскание в порядке ответственности производится за счет любых средств бюджета вне зависимости от их целевого назначения, более того, вопреки этому целевому назначению».
Действительно, в некоторых случаях основанием для социальных выплат (пенсии, пособия и т.п.) и компенсации за причиненный ущерб могут быть тождественные юридические факты, что не дает возможности однозначно разграничивать гражданско-правовую природу компенсации и названных выплат. Так, например, Указом Президента РФ от 05.09.1995 г. № 898 «О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике» было предусмотрено оказание единовременной материальной помощи лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, и семьям погибших в Чеченской Республике при сохранении гарантий и компенсаций, установленных законодательством Российской Федерации, а также лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье, осуществление компенсационных выплат.
В свою очередь, необходимо разграничивать компенсацию за правомерные действия государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, например в сфере борьбы с терроризмом, и ответственность государства за вред, причиненный третьими лицами, например лицами, совершившими террористический акт, и с которых, как правило, получить возмещение пострадавшим лицам не представляется возможным.
С точки зрения международного права последнее также подлежит возмещению.
Так, в Решении Европейского Суда по правам человека от 8 января 2004 г. по делу «Айдер и другие против Турции» (Ayder and Othes v. Turkey) было указано, что ответственность государства носит абсолютный характер и имеет объективную природу, основанную на территории «социального риска» (social risk). Таким образом, государство может быть привлечено к гражданской ответственности с целью компенсации вреда тем, кто пострадал от действий неустановленных лиц или террористов, когда государство признает свою неспособность поддерживать общественный порядок и безопасность или защищать жизнь людей и собственность (п. 70 Решения).
Такое разграничение проводится и Конституционным Судом РФ. Как отмечает, Л.О. Красавчикова на основании Определения Конституционного Суда РФ от 27.12.2005 г. № 523-О «По жалобе граждан Бурбан Елены Леонидовны, Жирова Олега Александровича, Миловидова Дмитрия Эдуардовича, Миловидовой Ольги Владимировны и Старковой Тамары Михайловны на нарушение их конституционных прав положениями статьи 17 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»», «учитывая характер причиненного вреда, государство принимает на себя ответственность за действия третьих лиц, выступая тем самым гарантом возмещения ущерба пострадавшим, поскольку они во многих случаях не имели бы практической возможности реализовать свое право на возмещение ущерба (так как причинителя вреда либо нет в живых, либо у него нет средств, либо он не установлен) либо такое возмещение не соответствовало бы характеру чрезвычайности, будучи отсроченным. Тем самым законодательно разрешается задача скорейшего восстановления нарушенных прав при ограниченности, отсутствии или невозможности определения в разумные сроки истинных источников возмещения вреда. Государство в данном случае берет на себя компенсацию причиненного вреда как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей, сохранения социума. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах.
Кроме того, оспариваемые законоположения в системной связи со ст. 52 и 53 Конституции РФ и конкретизирующими их нормами гражданского законодательства не исключают (в части, превышающей выплаченную государством компенсацию) возмещение имущественного и морального вреда как в рамках уголовного судопроизводства, так и путем искового производства по гражданскому делу за счет причинителя вреда; в порядке гражданского судопроизводства возможно также возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов или их должностных лиц при осуществлении мер, направленных на пресечение террористической акции и устранение ее последствий.
Не однозначно определена правовая природа компенсационных выплат и в отношении лиц, пострадавших вследствие катастрофы, произошедшей на Чернобыльской АЭС. Так, в постановлениях Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. № 7-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 1 Закона РФ от 20 мая 1993 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова и от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»» определена конституционная ответственность государства в виде возмещения ущерба, причиненного гражданам в результате техногенной катастрофы на Чернобыльской АЭС, всеобщим методом, на основе специального закона. Последний установил комплекс компенсационных выплат и льгот при реализации прав на пенсию, жилье, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду для всех лиц, находящихся на загрязненных радиацией территориях (дифференцированных по зонам), конкретные способы возмещения вреда в виде денежных и иных компенсаций, других доплат к социальным выплатам, льгот и преимуществ, в своей совокупности призванных (с учетом наличия у государства материальных средств) наиболее полно возместить ущерб (не исчисляемый в каждом конкретном случае), нанесенный здоровью, имуществу граждан. Возмещение ущерба в данном случае осуществляется, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ, на основании принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.
Исходя из термина «компенсация», который применил законодатель к рассматриваемым правоотношениям, можно сделать вывод об особой правовой природе анализируемого в комментируемой статье способа защиты гражданских прав, в основе которого лежит обязательство из причинения вреда. Термин «компенсация» достаточно широко используется законодателем применительно к разным видам гражданско-правовых отношений, в частности: «компенсация морального вреда», «компенсация за нарушение исключительных прав» (авторских, смежных прав, прав на товарные знаки), «компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок» и др.
Компенсация представляет собой меру восстановительного характера, имеющую тождественную направленность с такой мерой ответственности, как возмещение причиненных убытков.
Существуют и иные точки зрения на правовую природу компенсации. Так, изучая компенсацию как правоотношение наряду с возмещением, Н.К. Басманова, отмечает «недопустимость отождествления компенсации с отношениями юридической ответственности, характеризующимися ярко выраженной публично-правовой природой» и определяет «конституирующим признаком правоотношений возмещения и компенсации, позволяющим отличать данные правоотношения от иных гражданских правоотношений, направленных на восстановление имущественной сферы потерпевшего, то, что такие правоотношения опосредуют отношения по перенесению вреда из имущественной сферы лица, понесшего вред, в имущественную сферу лица, обязанного вред возместить (компенсировать). Следовательно, в рамках правоотношений возмещения и компенсации восстановление имущественного положения потерпевшего достигается посредством принятия вреда на себя лицом, обязанным к восстановлению имущественной сферы потерпевшего».
Представляется, что, в отличие от возмещения причиненных убытков, компенсация может иметь место и при отсутствии оснований для применения мер гражданско-правовой ответственности. Кроме того, компенсация не возвращает лицо, потерпевшее в результате правонарушения, в первоначальное положение, существовавшее до нарушения права. Компенсация состоит в максимальном восстановлении негативных последствий нарушения. Размер компенсации, в отличие от возмещения убытков, не определяется размером вреда и упущенной выгоды. Исключение должна составлять компенсация за изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 57 Земельного кодекса РФ, ст. 281 ГК РФ).
Рассматривая проблему соотношения названного вида компенсации и компенсации морального вреда, представляется, что последний не подлежит возмещению, поскольку не охватывается понятием ущерб, что ни в коей мере не ограничивает право на компенсацию морального вреда с лица, в результате неправомерных действий которого правомерными действиями государственных или муниципальных органов был причинен ущерб.
Применительно к компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, компенсация морального вреда, безусловно, носит гражданско-правовой характер, возникает из обязательственных правоотношений из причинения вреда за правомерные действия лиц, указанных в комментируемой статье, и только в случаях, предусмотренных законом, наступает при отсутствии противоправного поведения причинителя вреда и его вины. Порядок выплаты компенсации, который включает в себя и порядок определения размера, устанавливается законом. В то же время действующим законодательством устанавливаются отсылочные нормы к подзаконным актам. Так, п. 2 ст. 18 Федерального закона «О противодействии терроризму» предусматривает, что возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Такой порядок определен постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 г. № 750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий», в соответствии с которым бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, для покрытия расходов по финансовому обеспечению, в частности, гражданам, получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями вред здоровью, с учетом степени тяжести вреда здоровью из расчета степени тяжести вреда (тяжкий вред или средней тяжести вред - в размере 400 тыс. рублей на человека, легкий вред - 200 тыс. рублей на человека).
Сторонами в обязательственных отношениях по выплате компенсации являются потерпевший, в качестве которого выступает физическое или юридическое лицо. Последнее имеет право на компенсацию в случаях, предусмотренных законом и при условии причинения ущерба имуществу. Под имуществом в соответствии со ст. 128 ГК РФ понимаются вещи и имущественные права.
В качестве причинителей ущерба выступают государственные органы, органы местного самоуправления или должностные лица этих органов (аналогичный субъектный состав причинителей вреда предусмотрен ст. 1069 ГК РФ в отношении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления), а также иные лица, которым государством делегированы властные полномочия, например государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Ущерб возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
К случаям компенсации, о которых говорит ГК РФ в ст. 16.1 и которые предусмотрены законом, относятся:
- ст. 18 Федерального закона от 06.03.2006 г. № 35 «О противодействии терроризму». В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О противодействии терроризму» не только лишение жизни лица, совершающего террористический акт, а также причинение вреда здоровью или имуществу такого лица, но и причинение вреда иным охраняемым законом интересам личности, общества или государства при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешенными законодательством Российской Федерации, являются правомерными;
- ст. 78, 79 Федерального закона от 10.01.2002 № 7 «Об охране окружающей среды», п. 36 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» отмечено, что с учетом положений п. 3 ст. 1064 ГК РФ Федеральный закон «Об охране окружающей среды» допускает ответственность за вред, причиненный правомерными действиями (п. 3 ст. 1064 ГК РФ). Так, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению вреда окружающей среде (ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды»); осуществление заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, предполагает обязанность этих лиц возместить вред окружающей среде, в том числе когда на проект такой деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды»);
- п. 4 ст. 102 Федерального закона от 26.10.2002 № 127 «О несостоятельности (банкротстве)» при отказе от исполнения сделок должника. Отказ от исполнения договора, предусмотренный законом, является правомерным действием;
и др.
Наибольшее количество споров в судах, связанных с компенсацией за причинение вреда в результате правомерных действий, основано на применении законодательства об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также законодательства о противодействии терроризму.
Применительно к последнему, как уже отмечалось, необходимо разграничивать ущерб, причиненный правомерными действиями государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, а также возмещение вреда государством за действия третьих лиц. Так, согласно Европейской конвенции по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений (Страсбург, 24 ноября 1983 г.) в случаях, когда возмещение ущерба не может быть обеспечено из других источников, государство должно взять на себя эту обязанность (ст. 2), устанавливая необходимые пределы, условия и порядок его выплаты (ст. 2-9).
Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (принята 29 ноября 1985 г. Резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи ООН) предусматривает, что лица, которым в результате преступного деяния причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав, имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством (п. 4). Декларация провозгласила необходимость в случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от преступника или других источников, принятия государством мер по финансовой компенсации лицам, получившим в результате насильственных преступлений значительные телесные повреждения или существенно подорвавшим свое физическое или душевное здоровье, и семьям, в частности иждивенцам лиц, погибших или утративших физическую или психологическую дееспособность в результате такого преступления (п. 12).
Согласно Руководящим принципам в области прав человека и борьбы с терроризмом (утверждены 11 июля 2002 г. на 804-м заседании Комитета министров Совета Европы) государство должно содействовать возмещению ущерба жертвам террористических актов, совершенных на его территории, если возмещение ущерба за нанесенные увечья и причиненный вред здоровью не может быть полностью обеспечено за счет других источников, в частности путем конфискации имущества, принадлежащего исполнителям, организаторам и спонсорам таких актов.
В действующем законодательстве не всегда однозначно разграничиваются социальные выплаты, компенсация государства за ущерб, причиненный правомерными действиями государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, возмещение вреда за их неправомерные действия и компенсация государства за действия третьих лиц. На решение данной проблемы и направлена норма комментируемой статьи, вступившая в силу с 1 марта 2013 г.
ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ ЗАПИСКИ О НЕДВИЖИМОМ ИМУЩЕСТВЕ
Среди многочисленных категорий современного гражданского права, как российского, так и казахстанского, безусловно, особой привлекательностью обладает категория недвижимого имущества.
Во-первых, она еще совсем юная, ей нет и двадцати, если заглянуть в даты принятия гражданских кодексов нового поколения середины 90-х гг. ушедшего века. Во-вторых, она, пожалуй, самая богатая, если иметь в виду ценность объектов, которые скрываются за ее названием. Наконец, эта категория - самая таинственная и даже обманчивая, поскольку за именем, утверждающим неподвижность, таится то, что может перемещаться, причем с сумасшедшей скоростью.
Вот об этой юной, ценной и неразгаданной цивилистической наукой категории мы и поведем речь в данной публикации. Подчеркнем при этом, что определение гражданско-правового режима недвижимого имущества - это колоссальная ответственность законодателя. Ведь речь идет о земле, которая составляет основу жизни людей любого государства, любой нации. Этот объект невозможно изготовить заново, прикупить или сотворить. К нему можно только очень бережно относиться, в том числе посредством гражданско-правового регулирования.
Мне кажется, что именно в вопросах с недвижимостью «законодательствовать» нужно с особой оглядкой, имея в виду судьбу последующих поколений, внуков и правнуков. Не случайно на карте мира есть страны, которые отрицают право частной собственности на землю, сознательно не включая земельные участки в гражданский оборот.
Для наших стран, как России, так и Казахстана, решение принципиального вопроса с землей как объектом гражданских прав было тоже не простым. Тем не менее, объективный ход истории наших народов дал нам редакции статей ГК, определяющих понятие недвижимого имущества. В России это ст. 130 «Недвижимые и движимые вещи», в Казахстане это ст. 117 «Недвижимое и движимое имущество».
Что общего можно обнаружить в подходах к законодательному определению недвижимости?
Во-первых, к данному понятию законодатели применяют три термина-синонима. Это недвижимость, недвижимые вещи и недвижимое имущество.
Во-вторых, закон использует метод перечисления, при этом на первое место в списке помещает земельные участки.
В-третьих, перечень недвижимого имущества в обоих случаях не является закрытым.
В-четвертых, закон также предлагает применять к данной категории некий общий критерий, который выражается в следующей формуле: «объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно».
В-пятых, к недвижимости закон относит (приравнивает) подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего водного плавания, космические объекты.
При отмеченных общих характеристиках можно обнаружить и столько же отличий в законодательных подходах.
Первое отличие. Предлагаемый перечень недвижимостей не совпадает. В Республике Казахстан в общий список помимо земельных участков, зданий и сооружений включены многолетние насаждения. Кроме того, в статье ГК РК особым подпунктом упоминаются квартиры, иные жилые помещения, а также нежилые помещения, находящиеся в составе объекта кондоминиума.
Второе отличие. В числе объектов строительной деятельности ГК России упоминает объекты незавершенного строительства, рассматривая их самостоятельной разновидностью недвижимых вещей. В ГК Казахстана подобного упоминания нет. Законодатель ограничивается указанием на здания и сооружения.
Третье отличие. В России суда и космические объекты закон относит к недвижимым вещам. В Казахстане эти объекты приравниваются к недвижимости.
Четвертое отличие. В казахстанском варианте список судов дополнен судами плавания «река-море». Кроме того, к числу объектов, приравненных к недвижимым вещам, в него отнесены магистральные трубопроводы, вернее их линейная часть.
Пятое отличие. По-разному определено в законах место зданий и сооружений. В России они помещены в список прочих объектов, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. В Казахстане здания и сооружения занимают почетные второе и третье места основного перечня наряду с земельными участками и многолетними насаждениями.
Отмечая общее и особенное в гражданско-правовом регулировании недвижимости в наших странах, следует констатировать, что обе статьи действуют порядка 19 лет и претерпели за годы своего существования редакционные изменения и дополнения. Так, в России, по мере развития некоторых концептуальных уточнений, в том числе выраженных в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимых вещах, подготовленной в 2002 г.1,
а) были исключены из общего списка недвижимостей леса, многолетние насаждения, обособленные водные объекты,
б) наоборот дополнили список объекты незавершенного строительства.
__________________
1 Концепция развития гражданского законодательства о недвижимых вещах (подготовлена Рабочей группой Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (п. 4 протокола № 9 от 20 мая 2002 г.)). URL: http://www.notiss.ru/usrimg/concept_immobilier.htm
К сожалению, следует констатировать, что существующее легальное определение недвижимого имущества в ГК РФ очень далеко от совершенства. На этот факт указывала и Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная 7 октября 2009 г.1 В данном документе предлагалось, в частности, список недвижимостей сделать закрытым, убрать из него различного рода суда и космические объекты2. Справедливости ради надо сказать, что сформулированные идеи были далеко не концептуальными: предлагалось провести некоторый «косметический» ремонт конструкции, введенной в гражданское законодательство в середине 90-х гг. прошлого века. Конечно, с учетом того, что создавался в те годы ГК достаточно быстро, да и времени на размышления с тех пор было достаточно (два десятилетия), предложения по совершенствованию редакции ст. 130 могли бы быть более фундаментальными. В конечном итоге законодатель, приняв Федеральный закон от 2 июля 2013 г. «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой гражданского кодекса Российской Федерации»3, посвященный, по сути, специально объектам гражданских прав, формулировку ст. 130, предлагающей понятие недвижимого имущества, вообще обошел стороной. Хотя ряд новелл ГК в редакции ФЗ № 142 и представляют определенный интерес.
Так, в России сегодня уточнен перечень объектов гражданских прав (ст. 128 ГК). В него включены наличные деньги, безналичные денежные средства, документарные и бездокументарные ценные бумаги.
______________________
1 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 г.) // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11. С. 6-99.
2 Там же.
3 О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ // Российская газета. 2013, 5 июля.
Соответственно этому, значительное количество новых статей посвящается требованиям к этим ценным бумагам, исполнению и переходу прав, ими удостоверенных. Отдельные параграфы ГК получили названия: «Документарные ценные бумаги» и «Бездокументарные ценные бумаги». По-новому сформулированы правила, касающиеся неделимых (ст. 133 ГК) и сложных (ст. 134 ГК) вещей. Особой статьей сегодня установлен правовой режим единого недвижимого комплекса (ст. 133 ГК). Вернулось в кодифицированный закон правило, по которому плоды, продукция и доходы, полученные в результате использования вещи, независимо от того, кто использует такую вещь, принадлежат собственнику вещи (ст. 136 ГК). Предложен механизм защиты нарушенных прав правообладателей (ст. 149 ГК). Появились специальные правила, касающиеся охраны частной жизни гражданина (ст. 152 ГК). Однако весь этот массив новых норм при всей их очевидной важности не может сравниться с тем, что называется недвижимым имуществом. Недвижимость необходимо холить и лелеять, в том числе совершенствуя норму гражданского закона, специально ей посвященную.