12.05.2014
Предложения касательно оформления ссылок
в нормативных правовых актах
Нургалиева Н.А., юрист
Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 (далее - Концепция), определяет необходимость модернизации правовых систем и максимального приближения их к нуждам и потребностям людей и интересам инвесторов. Также в Концепции отмечается, что перспективы совершенствования механизмов правового регулирования во многом связаны с широким внедрением информационных технологий в правотворческий и правоприменительный процесс. Как юрист, обладающий значительным опытом практической работы, поддерживаю изложенные в Концепции направления развития правовой системы страны.
При этом, в целях выполнения указанных задач, полагаю необходимым обратить внимание на следующие проблемы:
1. Необходимо внести изменения в пункт 1 статьи 20 Закона РК «О нормативных правовых актах», которым установлено, что при необходимости в нормативных правовых актах могут быть приведены ссылки на структурные элементы нормативных правовых актов вышестоящих уровней, а также воспроизведены отдельные нормы права из нормативных правовых актов вышестоящего уровня со ссылкой на такие акты.
Полагаю, что в преамбуле нормативного правового акта (далее - НПА) ссылки на структурные элементы НПА как вышестоящих уровней, так и на структурные элементы НПА смежных сфер правоотношений должны быть обязательными. При этом ссылки должны быть исчерпывающими и точными. В структурных элементах НПА все необходимые ссылки также должны быть обязательно оформлены в полном объеме.
Данное условие необходимо для определения места соответствующего НПА в зависимости от его юридической силы в иерархии нормативных правовых актов. Ссылки на конкретные структурные элементы НПА смежных отраслей законодательства определяют их взаимосвязь между собой.
В итоге, выстраивается определенная взаимосвязь отдельного НПА и его структурных элементов со структурными элементами других НПА как по вертикали, так и по горизонтали.
Анализ данной ситуации в нормотворческой деятельности государственных органов показывает, что не все госорганы-разработчики НПА относятся с должной ответственностью к изложению точного и исчерпывающего перечня ссылок в проектах НПА. При этом, конечно же, есть госорганы, которые могут служить примером правильного отношения к оформлению ссылок. В числе таких госорганов я бы назвала Генеральную прокуратуру Республики Казахстан, Национальный Банк Республики Казахстан.
Правильно и полно оформленные ссылки в НПА, при использовании информационных технологий, позволяют пользователям быстро и непосредственно переходить к просмотру текстов взаимосвязанных актов, анализировать их содержание и правильно определять свое правоотношение к рассматриваемой правовой ситуации. К тому же, правильное указание всех требуемых ссылок в структурных элементах НПА позволяет пользователям определить волю законодателя и направление для обоснованного и единообразного толкования как отдельных частей, так и содержания текста всего НПА.
Однако возможны ситуации, когда по различным причинам невозможно перечислить все ссылки (значительное их количество, или еще не приняты, и т.п.). В таких случаях разработчик, оформляя ссылку, мог бы сделать примечание к соответствующей части НПА и изложить в форме приложения к основному тексту НПА перечень всех НПА, на которые в данном структурном элементе подразумеваются ссылки или соответствующие пояснения, если это касается неопределенного количества НПА.
В электронном формате данное приложение возможно оформить как прикрепленный файл ко всему документу или к определенной его части.
В дальнейшем, при обязательном указании в тексте каждого НПА соответствующих ссылок на другие НПА, можно выстроить графическую схему правовой системы в иерархической последовательности, во взаимосвязи разных отраслей законодательства, определить количество и виды НПА, регулирующих тот или иной вопрос.
Кроме того, исходя из полученной модели правовой системы, можно было бы внести корректировки и в Классификатор отраслей законодательства РК.
2. В соответствии с законодательством, при признании утратившим силу нормативного правового акта вышестоящего уровня подлежат признанию утратившими силу нормативные правовые акты нижестоящего уровня, принятые для его реализации.
Однако на практике данный процесс длится неопределенный период и все пользователи находятся в ожидании разрешения вопроса в отношении того или иного подзаконного акта.
В целях упорядочения данного вопроса, полагаю необходимым при опубликовании нового законодательного акта, которым признается утратившим силу ранее действовавший законодательный акт, одновременно производить опубликование и распоряжения Премьер-Министра РК о мерах по реализации данного Закона, в целях предоставления своевременной информации пользователям о дальнейшей судьбе подзаконных актов.
Другим вариантом разрешения данного вопроса может быть определение перечня всех подзаконных актов в форме приложения к законодательному акту, которые должны быть приняты соответствующими государственными органами. При этом распоряжение Премьер-Министра РК о мерах по реализации соответствующего Закона уточняло бы сроки принятия подзаконных актов, указывало перечень ссылок, на основе которых необходимо разрабатывать конкретные подзаконные акты, полный перечень государственных органов, которым поручается разработка соответствующих НПА, способы контроля за выполнением поручения.
Реализация вышеуказанных предложений будет способствовать также выполнению задач, определенных в Концепции, по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве.