Досье на проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества» (14 мая 2014 года) (принят)

Председатель Правления Общества                                          

М. Муханов

1. Общие положения

Государственный орган-разработчик

Министерство финансов Республики Казахстан.

Наименование законопроекта

«О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества».

Полученные документы

1. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества»;

2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества»;

3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия принимаемого проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества»;

4. Сравнительная таблица по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества»;

5. Прогнозы возможных экономических, социальных, правовых, экологических последствий действия, принимаемого проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества».

Основание проведения экспертизы

Письмо Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 11 мая 2014 года № 35-2-5/10075.

Информация об экспертной организации

Акционерное общество «Институт экономических исследований».

Эксперты: руководитель-директор Центра С. Ахметжанова, заместитель директора Центра С. Кузгибекова, заместитель директора Центра М. Тусупбеков, начальник Управления А. Джилкибаева, старший эксперт З. Алямова, старшей эксперт А. Жакенова, старший эксперт Л. Жолдасова, старший эксперт Г. Табешова.

Общая характеристика законопроекта

Отрасль законодательства

Финансовое законодательство, налоговое законодательство.

Предмет правового регулирования

Общественные отношения, возникающие при легализации имущества гражданами Республики Казахстан, оралманами и лицами, имеющими вид на жительство в Республике Казахстан.

Назначение законопроекта

Сокращение «теневой» экономики, привлечение дополнительных финансовых средств в экономику страны, увеличение инвестиций в экономику страны, стабилизация платежного баланса, а также привлечение дополнительных поступлений в бюджет.

Структура законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества» (далее - законопроект) состоит из 2-х статей.

Целевая группа

Граждане Республики Казахстан, оралманы и лица, имеющие вид на жительство в Республике Казахстан.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598;

3. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы

На момент проведения экспертизы, в текущем году, законы по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества не принимались.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом

Законопроектом не предусматривается принятие подзаконных нормативных правовых актов.

Новизна исследуемого законопроекта:

1) В Гражданском кодексе Республики Казахстан предусматривается:

- изъятие находящихся в банках и иных организациях, осуществляющих отдельные виды банковских операций, денег юридических лиц и граждан без их согласия может быть произведено только на основании вступившего в законную силу судебного акта, а также в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом Республики Казахстан, таможенным законодательством таможенного союза и (или) Республики Казахстан и законодательными, актами Республики Казахстан о пенсионном обеспечении и об обязательном социальном страховании, законодательным актом Республики Казахстан об амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества;

2) В Бюджетном кодексе Республики Казахстан предусматривается:

- расширение перечня неналоговых преступлений в республиканский бюджет путем введение в него сбора за легализацию имущества;

3) В Кодексе Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» предусматривается:

- не включение в перечень доходов физического лица имущества, в том числе денег, которые легализованы в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан об амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект: приведение национального законодательства в соответствие с основным законопроектом.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике

Международная практика показывает, что легализация теневых капиталов, имущества и денежных средств, утаенных от налогообложения или вывезенных из страны, может стать эффективным средством пополнения бюджета и ускорения развития экономики. В этой связи большой интерес представляет зарубежный опыт амнистии капиталов и имущества, накопленный за долгие годы.

Легализация теневых капиталов - не новшество в мировой практике. Ряд стран Европы, многие штаты США проводят данную акцию по несколько раз в десятилетие. Легализация проводится не только там, где «накопилось», нелегальное имущество в результате непрозрачности приватизационных процессов и упущений административной и правовой системы в годы становления рыночных отношений, а даже там, где меньше всего можно предполагать «огрехи» и издержки системы в виде роста теневого сектора.

Впервые «экономическая амнистия» была реализована в послевоенные годы в Швейцарии, когда были амнистированы банковские депозиты и капиталы Третьего рейха. Результатом амнистии стало укрепление банковской системы Швейцарии; косвенно она позитивно повлияла на увеличение уровня производства, улучшение, инвестиционного климата и макроэкономических показателей страны в целом.

Также в послевоенные годы была проведена амнистия капитала в Китае. После официальной декларации своих капиталов и уплаты с них налогов, люди стали распоряжаться ими по своему усмотрению, не опасаясь введения в действие фискальных механизмов налоговых органов. Государство при этом получило в бюджет несколько миллиардов долларов США.

В США около 40 штатов провели 62 налоговые амнистии с 1982 по 1997 годы. Одним из наиболее высоких показателей по сборам от амнистии может быть отмечен округ Колумбия, где по ее результатам в сентябре 1987 г. в бюджет поступило 100 млн. долл. США. Следует отметить, что в данном случае были амнистированы штрафы и пени, но налоговые задолженности подлежали выплате в полном объеме, что и объясняет высокий показатель сборов. Более того, были также внесены изменения в налоговое законодательство: сокращение подоходного налога, ликвидация двойного налогообложения дивидендов и увеличение нормы вычетов по подоходному налогу, а также последующее ужесточение мер за нарушение налоговых правил.

Самые развитые страны Европы также были охвачены процессами амнистии капиталов.

Например, в Бельгии, где в 2004 г. вступил в силу закон об амнистии на вывезенные капиталы, граждане, имевшие сбережения в банках за рубежом, без всяких санкций до конца года могли перевести их обратно в страну. В качестве индульгенции бельгийцы должны были отдать от 6 до 9% возвращаемых из-за рубежа сумм (6% с капитала, инвестируемого в акции бельгийских компаний не менее чем на три года, 9% с сумм, просто переведенных «домой»). Министерство Финансов Бельгии надеялось, что в страну вернутся 10 - 15 млрд. евро, что позволило бы взыскать в виде сборов 850 млн. евро.

Амнистия капиталов была приурочена к вступлению в силу с начала 2005 г. европейской Директивы об инвестициях, по которой все банки Евросоюза должны представлять данные о вкладах нерезидентов в органы финансового контроля стран, гражданами которых являются нерезиденты. Директива, в частности, затрагивала Люксембург, где хранились основные бельгийские капиталы (в Люксембурге подоходный налог не взимается, а в Бельгии он составляет 50%). От Швейцарии или Лихтенштейна, которые не входят в ЕС, Еврокомиссия добилась введения высоких налогов на вклады нерезидентов из стран Евросоюза, что сделало невыгодным хранение капиталов в банках этих стран.

В результате амнистии в бельгийскую казну поступило чуть больше 50 млн. евро или 6% от запланированной суммы, а всего в экономику страны вернулось около 1 млрд. евро. К основным причинам столь небольших результатов можно отнести, во-первых, договоренности правительства и банков Люксембурга с бельгийскими властями о возможности последующего хранения денежных средств в люксембургских банках, во-вторых, ограниченность и неэффективность фондовых вложений в акции бельгийских компаний, в-третьих, надежду на будущие амнистии, во время которых не заявленные средства можно будет снова задекларировать.

Правительством Бельгии не был учтен печальный опыт Аргентины, где в 1987 г. обязательным условием амнистии был вклад легализованного капитала в национальные инвестиционные фонды для приобретения оборудования, создания новых производственных площадей, дальнейшей индустриализации страны. То есть, правительство Аргентины рассчитывало, на то, что налогоплательщик, передаст свои сбережения в управление государству, но данные прогнозы на практике не подтвердились.

Успешная финансовая амнистия была проведена в Италии в 2001 - 2002 годы. От Бельгии итальянскую модель отличало то, что под амнистию попадали не только активы, но и прощались неуплаченные вовремя налоги, то есть одновременно проводились амнистия капиталов и налоговая амнистия. Согласно Декрету о легализации от 25 сентября 2001 г. заявитель был обязан заплатить 2,5% от задекларированной стоимости имущества или приобрести итальянские ценные бумаги на сумму, равную 12% от стоимости укрытого имущества, а взамен налоговые органы выдавали специальные «сертификаты конфиденциального взноса», содержащие следующие пункты:

- освобождение лица от подачи декларации, уплаты налоговых задолженностей и аудита средств, полученных до легализации;

- ликвидация учетных записей налоговых задолженностей, пени и штрафов в отношении активов, представленных к легализации;

- полная конфиденциальность всех перемещений активов для налоговиков, органов соцобеспечения и других «заинтересованных» органов;

- налогообложение декларируемого дохода через финансовый институт, производящий репатриацию, на условиях конфиденциальности.

Одновременно с амнистией были ужесточены меры за нарушение налогового законодательства. Если до амнистии штраф за сокрытие капитала или имущества от налогообложения составлял от 250 до 2000 евро вне зависимости от суммы, то после ее проведения размер штрафа составил от 5 до 25% от суммы незадекларированных средств плюс конфискация имущества на соразмерную сумму.

В результате амнистии только за первые два месяца в легальный оборот возвратились активы стоимостью в 61 млрд. евро, налоговые сборы выросли на 24 млрд. евро, лишь один единовременный налог с амнистируемых активов принес в бюджет дополнительно 1,4 млрд. евро. Все это позволило Правительству Италии освободить от подоходного налога доводы менее 25 000 евро в год и сократить некоторые виды налогов для предпринимателей.

Еще, один пример удачной амнистии был в 1988 году в Ирландии. Акция длилась 10 месяцев и ограничилась уплатой задолженностей по подоходному налогу без штрафных санкций. Вместо запланированных 50 млн. долл. ирландский бюджет за первые 10 месяцев получил 750 млн., при том, что в казну было необходимо перечислять 25% возвращаемых средств. Всего в результате амнистии в казну было перечислено 1,5 млрд. долл., или 2,5% ВВП страны.

Отличительными чертами ирландской налоговой амнистии стали акцент на одноразовость акции, ужесточение репрессивных мер после амнистии, в том числе повышение пеней и штрафов, а также открытие доступа, к базе данных о неплательщиках. Таким образом, успех финансовых амнистий в Италии и Ирландии в немалой степени был достигнут благодаря удачной разъяснительной компании в средствах массовой информации.

В Германии налоговая амнистия проводилась с 1 января 2004 г. по 30 марта 2005 г. Как, уже отмечалось, основной причиной ее проведения стал дефицит государственного бюджета. Подавшие заявления в 2004 г. единовременно, уплачивали 25% от декларируемой суммы, в 2005 г. - 35%, при этом в зависимости от вида налога налогооблагаемая база сокращалась от 40 до 60%. Правила проведения амнистии не требовали перемещения денежных средств на территорию Германии, а только уплаты соответствующих налогов. После окончания амнистии предусматривалось ужесточение ответственности за неуплату налогов путем расширения сотрудничества налоговых органов и больничных касс (аналогов российских фондов социального страхования), социальных и жилищных служб. Результатом амнистии стало пополнение казны на 1,1 млрд. евро при «плане» в 5 млрд., при этом значительная часть средств так и осталась в соседних Люксембурге и Лихтенштейне. Германии с целью повышения собираемости налогов также периодически вводится так называемая программа «явка с повинной, освобождающая от наказания». Недобросовестный налогоплательщик имеет возможность в обозначенное время «дозаявить» в налоговую инспекцию о «забытых» источниках доходов и уплатить с них налоги и пери за просрочку задним числом. При этом явка с повинной невозможна, если против налогоплательщика уже ведется расследование или на его предприятии работает ревизионная комиссия. Благодаря этим мерам в 2003 году удалось получить дополнительные налоговые поступления в размере 1,5 млрд. евро.

В Индии налоговые амнистии проводятся регулярно, приблизительно раз в десять лет. Такая периодичность практически не отражается на их эффективности - слишком долго ждать следующей амнистии, да и неизвестно, будет ли она вовсе. Основными условиями последней амнистии были пониженная по сравнению с предыдущими амнистиями ставка налога - 30% (до этого - 97,5%), а также то, что при декларации ранее приобретенного имущества налог уплачивался с его первоначальной стоимости, которая за прошедшее время могла значительно возрасти из-за инфляции. Срок действия амнистии составил 6 месяцев.

Индийцы декларировали серебро, монеты, утварь и даже слонов, которых они скрывали от налоговых органов. Отметим, что предложение правительства задекларировать свои зарубежные активы (недвижимость, акции, денежные средства) отклика у налогоплательщиков не нашло. В результате амнистии Индийская казна пополнилась 2,5 млрд. долл., что в значительной степени превысило ожидания (1 млрд. долл.). Активов, приобретенных на ранее скрытые от налогов доходы, было задекларировано на 8,2 млрд. долл.

В России в 2007 году вместо легализации капитала была проведена упрощенная декларация доходов. По российской методике гражданин должен был заплатить всего лишь 13% налогов от суммы доходов, полученных до 2006 г. включительно и не задекларированных ранее. Но это нововведение коснулось только финансовых средств, находящихся внутри страны, поэтому желаемого эффекта не было - бюджет пополнился лишь 3 млрд. рублей или 30 млн. долл. Затем был введен запрет чиновникам иметь счета за рубежом, а также акции и облигации зарубежных эмитентов; любые ценные бумаги, включая дорожные чеки. Также запрещено использовать доверительное управление иностранными финансовыми инструментами и хранить в зарубежных банках не только деньги, но и разного вида ценности. Нарушение закона грозит госслужащим потерей работы, депутатам - лишением мандата, хотя в странах Запада такая практика не распространена. Например, в Германии чиновники имеют право открывать зарубежные счета и приобретать за границей собственность, как и рядовые граждане. Наказанию подлежит не факт владения иностранным счетом или собственностью за рубежом, а уклонение от налогов.

4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)

Законопроект не окажет негативного влияния на объемы и темпы роста ВВП, так как его действие не отражается на основных показателях ВВП, таких как: производство товаров и услуг, объем потребления, инвестиции, государственные расходы, заработная плата, валовая прибыль, валовой смешанный доход, налоги на производство, экспорт и импорт.

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового регионального продукта (ВРП)

Действие законопроекта распространяется на всей территории Республики Казахстан и соответственно его нормы, оказывают влияние на показатели ВРП аналогично показателям ВВП.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

Законопроект направлен на приведение действующего законодательства в соответствие с проектом Закона Республики Казахстан «Об амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества», принятие которого будет способствовать сокращению «теневой» экономики, привлечению дополнительных финансовых средств в экономику страны, и дополнительных поступлений в бюджет.

Предполагается, что поступления от сборов по легализации имущества будут осуществляться в республиканский бюджет, в связи, с чем законопроектом вносятся соответствующие дополнения в Бюджетный Кодекс Республики Казахстан.

Вместе с тем, легализованное имущество не будет признаваться доходами субъектов легализации. В этой связи нормами законопроекта предусматривается дополнение в Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) в части включения в перечень доходов физических лиц, не подлежащих налогообложению, доходов физических лиц, легализованных в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан об амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества.

Оценка влияния на параметры инфляции

Вводимый законопроект не окажет негативного влияния на основные причины инфляции, среди которых:

- рост государственных расходов;

- увеличение денежной массы;

- массовое кредитование;

- монополия крупных фирм на определение цены и собственных издержек производства, особенно в сырьевых отраслях;

- сокращение реального объема национального производства и преобладание доли занятых в сфере услуг.

В этой связи, реализация законопроекта не окажет отрицательного влияния на темпы роста инфляции.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Реализация законопроекта не окажет негативного влияния на инвестиционную активность.

Оценка влияния на элементы платежного баланса

В связи со специфичной областью покрытия, нормы законопроекта не затрагивают внешнеэкономические операции, и не окажут прямого или косвенного влияния на статьи платежного баланса.

Вывод:

Законопроект не окажет отрицательного влияния на макроэкономическую эффективность страны.

4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие

Оценка влияния на доходы населения

Реализация законопроекта не окажет отрицательного влияния на доходы населения.

Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на уровень бедности внутри страны, так как не повлияет на его основные факторы, среди которых:

- демографические факторы - возраст, состав и размер семьи, пол;

- экономические факторы - безработица, общий уровень производства и производительность, инвестиционная активность, структура рынка труда, неравенство трудоспособного населения на рынке труда, уровень доходов и потребления;

- медицинские факторы - инвалидность, слабое здоровье, продолжительная болезнь.

Оценка влияния на уровень безработицы

Вводимый законопроект не окажет прямого влияния на уровень безработицы, так как не повлияет на его факторы, среди которых:

- экономические - состояние национального производства, инвестиционной активности, финансово-кредитной системы, уровень цен и инфляции;

технико-экономические - темпы и направления научно-технического прогресса, обуславливающие экономию рабочей силы;

- организационно-экономические факторы - изменение организационно-правовых форм предприятия, происходящих в ходе приватизации собственности, акционирования предприятий, структурной перестройки.

- демографические - изменение доли экономически активного населения в результате сдвигов в уровне рождаемости, смертности, средней продолжительности жизни в направлениях и объемах миграционных потоков.

Оценка влияния на демографические параметры

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на демографические параметры, так как не повлияет на его основные факторы, среди которых: увеличение/уменьшение уровня рождаемости, уровня смертности, миграционные потоки.

Вывод:

Законопроект не окажет отрицательного воздействия на социальное развитие.

4.3 Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства

Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)

Вводимые законопроектом нормы не окажут отрицательного влияния на развитие предпринимательства.

Издержки (производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия)

Вводимые законопроектом нормы не окажут воздействия на увеличение издержек для субъектов предпринимательства.

Вывод:

Нормы законопроекта не окажут отрицательного воздействия на развитие предпринимательства.

4.4 Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики

Нормы законопроекта не окажут воздействия на параметры конкурентоспособности отраслей экономики страны.

4.5 Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны

Реализация законопроекта не окажет воздействия на параметры экономической безопасности.

4.6 Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций

Нормы законопроекта не окажут негативного воздействия на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.

5. Общий вывод

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества» направлен на приведение действующего законодательства в соответствие с проектом Закона Республики Казахстан «Об амнистии граждан Республики Казахстан, оралманов и лиц, имеющих вид на жительство в Республике Казахстан в связи с легализацией ими имущества».

Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность: Законопроект не окажет отрицательного влияния на макроэкономическую эффективность страны.

Влияние положений законопроекта на социальное развитие: Законопроект не окажет отрицательного воздействия на социальное развитие.

Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства: Нормы законопроекта не окажут отрицательного воздействия на развитие предпринимательства.

Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики: Нормы законопроекта не окажут воздействия на параметры конкурентоспособности отраслей экономики страны.

Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны: Реализация законопроекта не окажет воздействия на параметры экономической безопасности.

Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций: Нормы законопроекта не окажут негативного воздействия на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.