Верховенство права. Перспективы в Центральной Азии. Сельские районы и проблемы человека (Пекка Халлберг)
28 июня 2012 я имел честь принять участие в экспертном семинаре, организованном HiiL, и собрать некоторую информацию о механизмах и сборе данных о верховенстве закона для мониторинга. Вопрос: можем ли мы подобрать показатели для оценки развития верховенства права?
В предварительной работе HiiL верховенство права было определено как многоплановая концепция, состоящая из восьми граней: 1) ответственность перед законом, 2) доступ к информации, 3) независимая судебная система, 4) эффективная судебная система, 5) соблюдение основных прав, 6) эффективное осуществление законов, 7) доступ к правосудию и 8) отсутствие коррупции. Соблюдение правосудия в различных его формах является одним из основополагающих принципов ЕС, а также в соответствии со ст. 2 Договора о Европейском Союзе, политикой расширения ЕС и фокусом Стокгольмской программы (2010: Открытая и безопасная Европа, служащая и защищающая граждан).
Концепция верховенства права:
1) Ответственность перед законом. Ответственность относится к процессам, нормам и структурам, которые возлагают на население, организации и должностные лица, ответственность за свои действия и налагают санкции, если они нарушают закон.
2) Доступ к информации. Доступ к информации определяется как способность граждан и организаций запрашивать, получать и обрабатывать государственную информацию.
3) Независимая судебная система. Судьи и другие специалисты по разрешению споров не подлежат давлению извне, особенно со стороны исполнительных и законодательных ветвей власти государства и решают споры в соответствии с законом.
4) Эффективная судебная система (уголовная, гражданская и административная). Эффективная судебная система предоставляет механизмы для признания, защиты и обеспечения прав и законных интересов. Основное внимание уделяется правовой системе, поэтому споры, у которых есть правовые решения, разрешаются предсказуемым, своевременным и экономически эффективным образом.
5) Соблюдение основных прав. Степень соблюдения основных прав, как это предусмотрено в Хартии основных прав и европейской конвенции по правам человека. Соблюдение основных прав означает, что существуют доступные и надежные механизмы для устранения нарушений основных прав и граждане имеют равные возможности использования этих механизмов для возмещения ущерба.
6) Эффективное осуществление законов. Эффективное осуществление законов относится к степени, в которой законы, правила и прецедентное право осуществляются на равной и справедливой основе.
7) Доступ к правосудию. Доступ к правосудию предполагает равный доступ к механизмам разрешения споров, которые приводят к справедливым результатам во всех областях права - гражданского, семейного, уголовного, административного и т.д. Доступ к справедливому механизму разрешения споров и результатам не должны зависеть от богатства, социальной или политической власти, этнической принадлежности, пола, религии или любых других характеристик человека. Географическое положение, доступ к технологиям, и правовая грамотность также не должны быть факторами, препятствующими правосудию.
8) Отсутствие коррупции. Коррупция - это злоупотребление государственной властью для личной выгоды. Государственные и частные лица, которые наделены полномочиями, должны использовать эти полномочия исключительно в целях достижения законных результатов. Использование служебного положения для получения незаконной личной выгоды является коррупцией.
Также существует необходимость практического применения правосудия. В противном случае будет иметь место лишь злоупотребление термином правосудие. В плановой работе HiiL очень важны некоторые отправные точки: 1) Правосудие как справедливость52. Справедливостью называется обладание равными правами на основные свободы и обеспечение того, что неравенство приносит пользу наименее обеспеченным членам общества. 2) Эмпирические исследования справедливости. Исследование должно быть отождествлено со многими факторами, которые делают процедуру или результат справедливыми по мнению заинтересованных лиц. 3) Правосудие по принципу «снизу вверх», интересы и потребности граждан, которые я подчеркнул в моей предыдущей книге. Направление правосудия по принципу «снизу вверх» состоит из доступности разрешения споров (низкие затраты на доступ к правосудию), процессов справедливого разрешения споров (процедурное, межличностное и информационное правосудие) и справедливых результатов (распределительное правосудие, функциональность, прозрачность и т.д.)
Опираясь на данный материал, собирая сведения на основе судебного опыта граждан и используя существующие источники, HiiL стремился к разработке показателей для измерения концепции верховенства права. Для этих измерений была использована простая нормализация53 «мин-макс». Эти измерения, основанные на оценках, могут стать полезным материалом для сравнения между странами ЕС. Однако, существуют некоторые проблемы, связанные с выводами на основе этих показателей, такими как: кто может выполнить эти расчеты, основаны ли они в значительной степени на материалах интервью, и какой вид мониторинга и последующих операций следует провести, когда результаты оказываются отрицательными.
Несмотря на эти проблемы, я считаю необходимым для ЕС начать изучение перспектив мониторинга верховенства права и систем оценки. Для этого существует множество причин. Во-первых, во время процесса расширения ЕС продемонстрировал непоследовательность, так как страны-кандидаты были тщательно оценены на основе функциональности своих правовых систем, в то время как государства-члены не подвергались такой оценке. Во-вторых, надо иметь в виду основную идею, упомянутую в начале главы: принципы верховенства права, которые являются частью «бренда» ЕС, в первую очередь были разработаны на Европейском континенте.
Кроме того, научно-исследовательские организации и международные учреждения в настоящее время создают критерии для оценки правосудия, экономики, а также прав человека. Многие из анализов имеют весьма ограниченный подход, а для контроля за осуществлением верховенства права в Европе необходим более широкий диалог. В этом контексте, я представлю современные данные о верховенстве закона. Вы можете найти ссылки на материалы, доступные в интернете54.
Ниже приведены некоторые данные, содержащие информацию о верховенстве закона:
1) Проект за мировую справедливость (66 стран) является многонациональной и междисциплинарной инициативой, которая направлена на контроль за осуществлением верховенства права во всем мире. Модель основана на четырех универсальных принципах верховенства права, которые определены как: 1) подотчетное правительство 2) гласность и стабильность законов, которые защищают основные права 3) доступный, честный и эффективный процесс 4) доступ к правосудию.
2) Индекс свободы в мире (194 страны) предусматривает ежегодную оценку состояния глобальной свободы. Эксперты оценивают степень, в которой реализуется совокупность из 10 политических прав и 15 гражданских свобод в реальной жизни.
3) Ведение бизнеса (183 страны) - это проект Всемирного Банка, который оценивает ежегодное влияние правовых норм и административной практики на деловую среду.
4) Отчет о глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (ОГК, 42 страны) исследует факторы, лежащие в основе национальной конкурентоспособности. Двенадцать слагаемых конкурентоспособности были выявлены и изучены главным образом с использованием данных Ежегодного опроса менеджеров Всемирного экономического форума.
5) Индекс экономической свободы Фонда наследия (183 страны) анализирует десять компонентов экономической свободы, которые сосредоточены в четырех областях: верховенство права, ограниченное правительство, регулирование эффективности, открытые рынки.
6) Индекс демократии (167 стран) составляется ежегодно Аналитическим отделом «Экономиста». Согласно предписанным оценкам, страны делятся на полные демократии, недостаточные демократии, гибридные режимы и авторитарные режимы.
7) Показатели Устойчивого Управления (ПУУ, 31 страна) оценивают аспекты управления в государствах-членах Организации экономического сотрудничества и развития. Данные собираются из официальных статических источников и мнений экспертов.
8) Гражданское сообщество Сивикус (56 стран) оценивает состояние гражданского общества на национальном уровне. Гражданское сообщество было представлено как «арена, вне семьи, государства и рынка, где люди объединяются для продвижения общих интересов».
9) Опрос ООН по тенденциям преступлений и функционированию систем уголовного правосудия (100 стран) собирает информацию по зарегистрированным преступлениям и функционированию систем уголовного правосудия в целях улучшения анализа и распространения этой информации в глобальном масштабе.
10) Международный опрос жертв преступлений (МОЖП) (37 по стране, 78 городов) представляет собой программу стандартизированных выборочных опросов с целью изучения опыта домовладельца с преступностью, охраной правопорядка, предупреждения преступлений и чувства небезопасности во многих странах.
11) Индекс организации Global Integrity (GII, 38 стран) ежегодно оценивает более чем 300 показателей наличия, эффективности и доступа граждан к ключевым анти-коррупционным механизмам на национальном уровне (подотчетность закона, доступ к информации, отсутствие коррупции, независимое правосудие, эффективная юридическая система и доступ к правосудию).
12) Данные по правам человека Цингранелли-Ричард (CIRI) содержат обширную информацию (195 стран) об уровне соблюдения 15 прав человека, которое предоставляют правительства, признанным на международном уровне. Индекс охватывает концепцию соблюдения основных прав. Эти права включают как физическую неприкосновенность, так и право не подвергаться пыткам в дополнение к таким гражданским свободам, как свобода слова и свобода вероисповедания.
13) Индекс трансформации Бертельсманна (ИТБ) оценивает прогресс, развитие и трансформацию 128 стран в переходном периоде. В частности, ИТБ фокусируется на прогрессе в области демократии, рыночной экономики и управления.
14) Полугодовой отчет Европейской Комиссии по эффективности правосудия (ЕКЭП, 45 стран), характеризует и сравнивает правовые системы государств-членов Совета Европы. Статистика не оценивает, но подробно описывает национальные системы.
15) Организация Transparency International дает определение коррупции как «злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды». Индекс восприятия коррупции (ИВК) классифицирует страны по степени ее распространенности среди государственных служащих и политиков. Данные на основе восприятия (178 стран) собраны из разных источников, в том числе с помощью авторитетных организаций и организаций по сбору данных.
16) «Мировые показатели государственного управления» (МПГУ) (212 стран) является проектом Всемирного Банка, который в основном известен благодаря популярной серии работ о Вопросах управления Дэниэла Кауфмана и его соавторов.
17) Глобальный индекс миролюбивости (153 страны) состоит из 23 показателей, начиная от уровня военных расходов государства и заканчивая отношениями с соседствующими странами и уровнем соблюдения прав человека. В индекс включены такие показатели, как насильственные преступления, доступ к оружию, заключенные, депортированные лица, убийства, сотрудники службы безопасности и террористические акты.
18) Индекс по правам человека (195 стран) измеряет степень отсутствия защиты или несоблюдение обязательств государств в области прав человека и международного гуманитарного права. Как в CIRI и ГИМ, основной упор делается на уважение прав человека.
19) Рейтинг недееспособности государств (177 стран), подготовленный Фондом Мира и опубликованный Внешней Политикой (Foreign Policy), основан на их уровнях стабильности и давлении, с которым они сталкиваются. Он включает в себя 12 показателей, включая права человека, делигитимизацию государства, демографическое давление и.т.д.
20) Индекс эффективности государственного управления в Африке Мо Ибрагима является составным индексом (48 стран), построенным путем объединения основных показателей стандартизированным образом для предоставления статистического измерения эффективности управления во всех африканских странах. Тремя категориями являются: независимая судебная система, отсутствие коррупции и уважение основных прав человека.
21) Шкала политического террора (ШПТ, 190 стран) измеряет степень политического насилия и террора при помощи 5-балльной шкалы.
22) Индекс безопасности человека (ИБЧ) (232 страны) предназначен для сравнения текущей ситуации с прошлыми показателями. Он включает Индекс экономического устройства, Индекс устройства окружающей среды и Индекс общественного устройства (наиболее важно для вопросов, связанных с правосудием), показатели свободы от коррупции, защиту окружающей среды, мир, защиту разнообразия и расширение возможностей информации.
23) Индекс социальных институтов и гендерных вопросов (102 страны) основывается на 12 социальных переменных институтов от Базы данных гендерных вопросов, институтов и развития ОЭСР, которые были сгруппированы в пять категорий или под-индексов: семейный кодекс, физическая неприкосновенность, предпочтение сына, гражданские свободы и права собственности. ИСИГВ обращает внимание на дискриминационные социальные институты.
Эти базы данных содержат огромное количество информации, которое можно скомбинировать различными путями в целях мониторинга за судебным, экономическим и социальным развитием. Несмотря на то, что большинство показателей основаны на интервью и, следовательно, на субъективных мнениях, важность их значения в качестве ориентиров развития очевидна. Однако это может сузить перспективу анализа до простой оценки личного опыта. Следовательно, общие вопросы, связанные со структурами власти и функционированием законодательной политики и государственной власти, останутся нерешенными.
Вышеупомянутый анализ агенства HiiL поднимает интересный вопрос о том, следует ли перенести акцент системы мониторинга с ввода и процесса к выходу и результату. Результаты и ракурс подхода, которые мы используем в отношении них, действительно будут ключевыми факторами. С другой стороны, развитие верховенства права является непрерывным процессом, который означает, что мы также должны изучить факторы, которые косвенно влияют на процесс.
В следующем параграфе я буду рассматривать развитие верховенства права и элементы, которые влияют на него с более широкой точки зрения. Даже единичный показатель может иллюстративно указать на дефекты в функционировании системы верховенства права. Однако, нам также нужна стратегия, основанная на опыте того, как создавать более согласованное законодательство, повышать легитимность осуществления власти, координировать распределение власти и улучшать функциональность системы правосудия с точки зрения граждан. В этом отношении также нужно учитывать различия в судебных культурах. Таким образом, например страны общего права, где создано большинство из вышеуказанных индексов, не имеют той же компетенции для активной законодательной политики, которая есть в странах гражданского статутного права. Основываясь на этом, я пришел к прагматичной модели т.н. «четырехмерного подхода» при анализе принципа верховенства права.
9. «Четырехмерный подход» при анализе верховенства права
Попробуем создать конкретную картину верховенства права как концепции. Современную правовую систему можно сравнить с многослойной пирамидой. Постоянно меняющиеся правовые нормы занимают ее вершину, опорные правовые принципы располагаются в центре, а общие правовые ценности составляют. Принцип законности считается отличительной чертой верховенства права. Символическая функциональная модель верховенства права - это «дом, построенный на твердой почве».
Верховенство права на основе четырех переменных
«Дом, построенный на твердой почве»
Не достаточно говорить высоко о верховенстве закона - четкие законы, эффективное управление и доступ к правосудию должны стать реальностью. Государство, структуры власти и институты являются соответствующими инструментами для построения сбалансированной и функциональной правовой системы. Современное конституционное право и политология подчеркивают значимость прав человека и основных прав, а также прав и обязанностей.
Четкое законодательство и законодательная политика имеют критическое значение. Законодательство играет ключевую роль в развитии верховенства права. По мере развития законодательства, верховенство права приобретает смысл. В связи с этим, верховенство права является динамичным принципом. Таким образом, закон следует рассматривать как средство, а не как результат. В Финляндии часто используется фраза «земля должна управляться законом».
Тем не менее, в настоящее время, закон не является двусмысленным строительным материалом. Законодательство стало более фрагментарным и, в некотором плане, более косвенным. Вместо прав и обязанностей, все больше и больше нормативных инструментов связано с интересами ограниченных групп лиц и обязанностями органов власти. Это не является проблемой только системы гражданского права. То же самое относится и к системе общего права.
Элементы и политика нормативной системы
Обобщая, проблемы законодательства лежат в его отдаленности от реальности. Законы, которые ближе к реальности, легче понять. Сегодня одной из наибольших проблем в законодательной политике является то, что законы зачастую подготовлены недальновидно и отдельными административными секторами. Таким образом, превращается ли законодательство в «дефектное законодательство», которое всего-навсего рассматривает текущие, острые проблемы вместо конструктивного долгосрочного развития?
В целях уменьшения количества законодательных актов и улучшения их качества были разработаны различные проекты. Рекомендации совета ОЭСР по повышению качества государственного регулирования от 1995 г. включает 10-пунктный Контрольный список ОЭСР для принятия нормативных решений.
Ранее, роль государственного сектора, в основном, заключалась в защите экономики от рисков, но в последнее время на него также была возложена задача выявления методов защиты экономических участников, в ситуациях, где имели место экономические риски. Таким образом, законодательство также имеет глобальное значение.
Новейшие уровни законодательной основы включают в себя несколько норм «мягкого» права (см. рисунки выше). Одна из самых известных систем «мягкого» права - это система Lex Mercatoria, которые основаны на постепенно формирующихся коммерческой практике и правилах. Данные положения, которые первоначально использовались во время международной торговли, преобладали на мировых рынках в качестве общепринятых правил игры. Некоторые из них были включены в национальные законы и согласованы, однако субъект правил по-прежнему основывался на традиции.
Различные стандарты также приобретают большую важность. Их главной целью является обеспечение единообразия и определение лучших практик. Стандарты, в основном, устанавливаются международными форумами, такими как МКС, ВТО и TBT. Принятие норм на международном уровне становится проще, если они не являются юридически обязательными.
Развитие разделения власти. Разделение властей является вторым краеугольным камнем верховенства права. Теория о разделении властей возникла в ходе исторического развития. В настоящее время исторические доктрины не имеют точных эквивалентов. Таким образом, истоки учения о разделении властей приводят к догматическому методу анализа прав и обязанностей государственных органов.
Органы Государства - разделение власти
Учение о разделении власти обычно ассоциируется с Французским Просвещением 18-го века и с трудами Монтескье (1689-1755). Тем не менее, практическое применение теории о разделении властей наблюдалось уже до этого времени. Среди британских традиций, самым известным является Джон Локк (1632-1704), который стремился не к трехстороннему разделению, а к ограничению законодательной и исполнительной власти, верховенству закона.
Несмотря на то, что независимость судов представляет собой важность для развития верховенства права, как судья, я хотел бы подчеркнуть, что независимость не предполагает изоляцию, а скорее зависимость от общего социального развития. Стоит отметить два важных пункта: во-первых, право толкования законов, включая конституцию, принадлежит судам, а не парламентским органам. Парламент может в любой момент изменить закон, но он не может дать рекомендации судам по его интерпретации. Вторым принципом является то, что судья не может быть отстранен от должности, за исключением решения верховного суда.
Мы можем обратить внимание на следующее наблюдение, основанное на финском опыте: фрагментация управления и потребность в экспертизе затрудняют получение общего представления эффективности управления. Для того, чтобы гарантировать универсальные процедурные положения, целесообразно создать общий Акт по административной процедуре. Такой акт может включать положения об институтах разбирательств, слушаний, рассмотрения дел, а также решениях и их причин.
Важность обязательств по правам человека. Права и обязанности должны рассматриваться как единое целое, и - в соответствии с современным законом об основных правах - как достижение баланса между конфликтующими правами. Когда дело доходит до СМИ, например, трудно найти баланс между свободой выражения мнения, с одной стороны, и защитой частной жизни, с другой. В качестве политического права, свобода выражения мнений является социальным краеугольным камнем, и, следовательно, может быть нарушена только в том случае, если для этого имеются чрезвычайно веские основания.
Статус народа
Функциональность дома верховенства права. Как упоминалось ранее, четвертым углом дома является функциональность системы: законы должны быть понятными, бюрократия снижена, решения должны приниматься своевременно и доступ к правосудию должен быть открыт. Другими словами, государственная власть является слугой, а граждане - хозяевами.
Функционирование верховенства права
Многие люди считают мою метафору с домом слишком простой. Как она, например, позволяет нам рассматривать коррупцию? Конвенция ООН против коррупции имеет 8 глав, в общей сложности 71 статья. Главы: общие положения, превентивные меры, криминализация и правоохранительная деятельность, международное сотрудничество, восстановление активов, техническая поддержка и обмен информацией, механизмы реализации и заключительные положения.
Вопрос: Какая связь между борьбой с коррупцией и эффективным управлением и принципами верховенства права? Главная идея состоит в том, что основные принципы правовой системы - в том числе, участие в управлении, надлежащее управление государственными делами и государственная собственность, честность, прозрачность и подотчетность - играют ключевую роль в предотвращении коррупции.
Надежность верховенства права - общее дело. На мой взгляд, это четырехугольное исследование закладывает прочную и устойчивую основу для наблюдения за правовым развитием. Это создает своего рода показатель верховенства права. Чтобы развить этот образ, мы замечаем необходимость поддержки углов дома взаимосвязанными опорными структурами. Это, в свою очередь, подчеркивает важность социального капитала - концепции, изучаемой политологией и социологией - как фактора обеспечения надежности верховенства права.
Фундамент дома требует крепких ценностей. Соответственно, путем измерения высоты здания, можно оценить уровень текущего экономического развития в стране.
Надежность верховенства права
Строительство небоскребов - конкурентоспособных экономик - также требует наличие прочных опорных структур, уверенности в надежности системы. Важность человеческих ресурсов и их взаимодействия, например, социального капитала, должна быть рассмотрена не только с точки зрения экономического роста, но и с точки зрения социального благосостояния.
Социальный капитал рассматривается не только как важное условие для экономического роста, но и как стабилизатор либеральной демократии. Важность социального капитала и его рост обсуждались как модель второго поколения экономических реформ. В то же время, верховенство права рассматривается в социальном контексте.
Таким образом, возникает вопрос: как мы можем преумножить социальный капитал? Так как социальный капитал является основным ресурсом гражданского сообщества, существуют пределы, в которых государство может ему способствовать.
Какова основная сущность этой ключевой концепции - социального капитала? В основном, это определенного рода общность, которая не связана с явными правовыми нормами, но которая основана на чувствах солидарности и доверия между людьми. Фукуяма55предлагает короткое практическое определение: «социальный капитал - это конкретизированная неофициальная норма, которая способствует сотрудничеству между двумя и более лиц». Путнэм56 утверждает, что одна особенность социального капитала, доверия, нормы и сетей, состоит в том, что он является обычным общественным благом. Социальный капитал, в отличие от других форм капитала, зачастую должен быть произведен как побочный продукт других социальных мероприятий.
С исторической точки зрения интересно наблюдать, что в области политических исследований социальный капитал зачастую явно связан с демократическими концепциями Алексиса де Токвиля, то есть, общностью по опыту народа. Финский профессор Аулис Аарнио изучил нематериальные вопросы, такие, как отношения между социальным капиталом, счастьем и доверием, с одной стороны, и доходом и имущественным неравенством, с другой, в дополнение к его работе по переменным, связанным с физическим благополучием. В области деловых исследований, существуют научные работы, оценки которых показывают, что командный дух такого рода способствует экономической эффективности.
В целом, опираясь на опыт Италии, Путнэм утверждает, что социальный капитал поддерживает функционирование рынка и государства: «Социальный капитал, воплощенный в горизонтальных сетях гражданской активности, укрепляет производительность государства и экономики, а не наоборот: сильное общество, сильная экономика; сильное общество, сильно государство». Кроме того, «для политической стабильности, эффективности государственного управления, и даже экономического прогресса, социальный капитал может быть более важным, чем физический или человеческий капитал».
Важно проанализировать сущность социального капитала и его поощрение с точки зрения гражданского общества, народа. Таким образом, в контексте правовой системы, упор реформ должен ставиться на практическое развитие основных прав и свобод, а не определении институциональной компетенции. Кроме того, связь между правовой системой и более широкой социальной системой должна быть рассмотрена для того, чтобы достичь следующего, еще более важного этапа анализа.
Содействие верховенству закона находится в самом начале международной политической повестки. В конце 2006 г., Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию об укреплении верховенства права, как на национальном, так и на международном уровне. Основываясь на предыдущем опыте международного сотрудничества, я бы сказал, что символическая ссылка на дом с четырьмя опорами предоставляет хорошую основу для анализа правового развития в обществе и прочный фундамент для различных программ развития.
ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
1. Как анализировать верховенство права и развитие
Несмотря на то, что государства Центральной Азии имеют некоторые общие черты, у них также есть ряд культурных и социальных различий, которые мы должны принимать во внимание при анализе развития верховенства права в этих странах. Относительно их общего исторического опыта было сказано, что «несмотря на то, что эти пять стран являются разными, все они имеют одну общую черту: советское наследие, которое сегодня все еще можно наблюдать в их правовых системах и процессуальном праве» (см. Schuhmann, Law in Transition, 2011, 74). С другой стороны, я был свидетелем того, как эти страны активно стремились отойти от прежних советских времен и утвердить свои национальные символы независимости, которые затем были закреплены в конституциях каждой из этих стран. Все пять государств находятся на стадии переходного периода, что отражается в их национальных стратегиях, законодательных программах, конституционных положениях и реформах, а также в тенденции централизации власти. Эта ситуация будет продолжаться, так как структуры власти все еще формируются в быстро меняющихся условиях и все эти страны все еще адаптируются к решению национальных проблем. В виду этого, международные оценки и показатели измерения развития верховенства права не могут, на мой взгляд, в достаточной мере характеризовать ход развития различных проектов развития.
В данной книге уже рассматривались различные системы мониторинга и оценки. Так, как уже упоминалось ранее, голландский институт исследований HiiL задает интересный вопрос: следует ли рассматривать сам процесс развития верховенства права или конкретные результаты такого процесса? Я предпочитаю первый подход, где развитие верховенства права изучается как процесс, потому что тогда основное внимание уделяется оценке факторов, влияющих на развитие государства и общества. Если сделать упор исключительно на результатах, то это приведет ведет лишь к сбору субъективных данных, основанных на личном опыте каждого опрашиваемого. Поэтому многое объективные факторы, которые влияют на развитие верховенства права, будут упускаться из виду.
В виду этого я не стану недооценивать значимость текущих показателей, которые измеряют развитие верховенства права. Напротив, они очень точно указывают на присущие данной системе проблемы, а также необходимость развития этих структур. Теперь посмотрим на уровень развития верховенства права в пяти странах Центральной Азии в 2011 г., как это излагается в Показателях эффективности государственного управления (Worldwide Governance Indicators), подготовленных Всемирным банком (см. График 1).1
Как показывают данные 2011 г. Казахстан, несомненно, является наиболее развитой страной в Центральной Азии в отличие от Таджикистана, Кыргызстана, Узбекистана и Туркменистана, которые значительно отстают в развитии. Тем не менее, эта картина постоянно меняется (так в последнее время мы были свидетелями значительного прогресса во всех пяти странах и в частности принятия новой Конституции в Кыргызстане).
График 1. (Источник: Показатели эффективности государственного управления Всемирного банка).
Примечание: Данные Показатели кратко излагают результаты опроса большого количества респондентов делового, гражданского и экспертного сообществ в развитых и развивающихся странах относительно качества государственного управления. Эти данные собраны рядом исследовательских институтов, аналитических центров, неправительственных организаций, международных организаций и частных фирм. Эти Показатели не отражают официальную позицию Всемирного банка, его исполнительных директоров или стран, которые они представляют и не используются для распределения ресурсов Всемирного банка.
Поэтому сравнение между этими странами следует рассматривать лишь как ориентировочное и оно не может быть использовано в качестве основы для безусловных выводов в отношении того, где сосредоточить усилия в области развития. В действительности, следовало бы подробно рассматривать специфику каждой страны в отдельности.
Для того чтобы лучше продемонстрировать развитие верховенства права в каждой стране, в последующих разделах я буду опираться лишь на вышеуказанные Показатели Всемирного Банка 1996-2011 гг. Но в то же время следует принять во внимание Индекс верховенства права, подготовленный World Justice Project (WJP), который применяет графический дизайн для разделения четырех различных переменных, определяющих функционирование правовой системы: 1) подотчетное правительство; 2) безопасность и основные права; 3) транспарентное правительство и регулятивное правоприменение; а также 4) доступ к правосудию. В качестве примера приведены результаты, описывающие ситуацию в Казахстане в 2011 г. (см. График 2).2
График 2. Результаты индекса верховенства права WJP в Казахстане в 2011 г. Источник: Индекс верховенства права WJP в 2011 г.
Выше приведенный график дает нам основание сделать вывод, что даже в ведущей стране региона - Казахстане, мы можем отчетливо наблюдать характеристики, которые отклоняются от нормы такие как: объем полномочий правительства, ограничение свободы собраний и свободы мысли, проблемы в административном производстве, коррупция в гражданском процессе и т.д.
Тем не менее, в этой книге я постарался отобразить более широкий спектр мнений и изучить структуры и стратегии развития правовых систем. Причиной тому, в частности является то, что во время моей беседы с как с представителями власти стран Центральной Азии, а также с представителями НПО у меня сложилось впечатление, что у обеих сторон есть желание активно прилагать усилия для развития верховенства права. Для этого необходимо взаимодействие между органами государственной власти и гражданским обществом. С юридической точки зрения, лучшим способом консолидации единого общества является Конституция, которая не только организовывает разделение полномочий между различными ветвями власти, но также представляет собой основу для обеспечения прав и обязанностей граждан.
Следующий раздел будет посвящен описанию конституции каждого из пяти государств Центральной Азии. Основываясь на базовом значении каждой конституции, я рассмотрю осуществление разделение властей и исследую принципы, руководящие законодательными полномочиями. Кроме того будут изучены такие аспекты как: статус и взаимоотношения между президентом, правительством и судами, а также основные права и права человека и структура регионального управления.
Я постараюсь разобрать каждую конституцию с помощью четырехмерного анализа верховенства права, описанного ранее. Эта структура позволяет сделать выводы и определить потенциальные целевые области для будущих проектов развития путем размещения их в одном из четырех углов дома, в соответствии с аспектом верховенства права, к которому они относятся: 1) развитие верховенства права и системы норм; 2) баланс в разделении властей, особенно в отношении последствий обширных президентских полномочий, наблюдаемых во многих странах; 3) статус основных прав и прав человека, с особым акцентом на статусе женщин, детей и инвалидов, и 4) функционирование судебной системы, решающей соответствующие практические вопросы, связанные с судебными принципами и доступом к информации.
Исходное положение. Начнем с отчета Всемирного банка по Казахстану 1996-2011 гг. и его показателя верховенства права. Следующий график (см. график 3, стр. 823) отображает развитие данной концепции в Казахстане за последние несколько лет. Кроме того, он указывает на десятки источников информации, используемых для составления показателя и заключения выводов на основе его результатов.