5. принцип защиты доверия, в соответствии с которым действия властей должны соответствовать легитимным ожиданиям граждан.
Сочетание эффективности государственного управления и при этом обеспечение принципа служения гражданам является важной целью государственной власти. Важным вопросом в данном контексте является борьба с коррупцией. Едва ли существует страна абсолютно свободная от коррупции. Однако исследования показывают, что Финляндия неизменно имеет высокую позицию в рейтинге стран свободных от коррупции, что связано с историческими особенностями развития финского общества.
Предотвращение коррупции требует всеобъемлющей законодательной системы, эффективной судебной и правоохранительной системы, недопущения злоупотребления полномочиями, а также соответствующую современным требованиям прозрачную систему управления финансами.4 Конституция Финляндии предусматривает, что надлежащее управление должно быть гарантировано законом. Согласно финским законам широкий спектр злоупотреблений полномочиями рассматривается как уголовные преступления. Основные акты, которые гарантируют борьбу с коррупцией, включают в себя Конституцию Финляндии, Закон об административном производстве, Закон о гласности деятельности правительства, Уголовный кодекс, Закон о государственном бюджете, Закон о бухгалтерском учете, Закон об аудите и Закон о государственных закупках. Право на обжалование решений государственных органов в административных судах является гарантией принципа законности. Наряду с этим принципом, ключевую роль играет также прозрачность управления. В этой связи следует отметить, что финская судебная система включает в себя канцлера юстиции и парламентского омбудсмена, которые контролируют действия государственных служащих на самом высоком уровне.
__________________________________
4 См. Combating Corruption, The Finnish Experience published by the Ministry for Foreign Affairs of Finland, 2005 and Corruption and the Prevention of Corruption in Finland, Ministry of Justice, 2009.
2. Правосудие и право граждан обжаловать решения государственных органов
Обеспечение законности управления тесно связано с правом подвергать сомнению деятельность органов государственной власти. С гражданской точки зрения, это подразумевает наличие правовых средств для придания законности решению административных органов и возможности обжаловать их решения в независимом суде. Имеются различные системы такого апелляционного производства. Во-первых, есть страны, в которых административно-правовые споры рассматриваются общими судами (где могут быть отдельные административные коллегии). Во-вторых, есть группа стран (в большинстве своем европейских), где существуют специализированные административные суды, предназначенные для административных споров.5 Несмотря на различие систем урегулирования административных споров, эффективное административное правосудие и защита прав граждан являются неотъемлемыми элементами современного понимания принципа верховенства права.
________________________________
5 Такие страны, как Финляндия, которые имеют систему специализированных административных судов, имеют преимущество в том, что решение административного органа можно обжаловать непосредственно в данном же органе. Кроме того, граждане могут принимать более активное участие в процессе, так как суды могут и обязаны запрашивать дополнительную информацию. Кроме того, административный процесс влечет гораздо меньшие затраты чем гражданский.
Глобальная тенденция в укреплении административного правосудия проявилась в создании Международной ассоциации Высших административных судов. В этой связи следует отметить, что значительное развитие произошло в странах общего права, где, как отмечается далее в этой книге, исправление ошибок управления осуществляется рациональным путем, в отличие от судебной системы стран статутного права, где принятие мер против администрации медленно и дорого. Административный процесс влечет за собой значительно меньше затрат, чем гражданское судопроизводство. Вот почему многие из стран общего права разработали альтернативную систему, т.н. органы апелляции трибунального типа.6 Наконец, важно подчеркнуть, что право гражданина на обжалование решения, принятого административным органом не должно пониматься как функция административного надзора, как это было в случае социалистических стран, а как гарантия реализации принципа верховенства закона и как отрицание деспотизма.7
_________________________________
6 О судах Великобритании см., например: Gamer, p. 166, Wade, p. 197., Bradley, р.343. О судах США см: Gardner, p. 114, Schwartz-Wade, р. 26.
7 См. Ross, Demokratia. p. 181.
3. Цель административного правосудия
При формировании структуры административных судов важную роль играет независимость судей, в связи с тем, что спор, как правило, происходит между индивидом и административным органом, инструментом публичной власти. Независимость судебной власти является необходимым элементом разделения властей и законности. Независимые суды, особенно специализированного характера, которые важны в повседневной жизни граждан, образуют твердые гарантии правосудия.
Целью деятельности административных судов должно быть не осуществление государственного контроля, а обеспечение правовой защиты граждан и правосудия в конкретных делах. В этом отношении следует подчеркнуть, что независимое правосудие является неотъемлемым условием установления доверия граждан к публичной власти.
Выше уже было сказано, что независимость судов занимает ключевую позицию в обеспечении развития верховенства права. Все же независимость судебной системы означает зависимость от конституции и законодательства, а также от общего развития общества. Таким образом, независимость не означает изоляцию от социальной реальности. Имея более чем сорокалетний опыт в качестве судьи, автор полагает, что осуществление правосудия является попыткой найти справедливость в каждом конкретном случае на основе существующих фактов и действующего законодательства. С этой точки зрения, независимость судей создана не для блага самого судьи, а для того, чтобы обеспечить справедливость и правовую защиту граждан.
III. ОТПРАВНЫЕ ТОЧКИ ДЛЯ СРАВНЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ПРАВОВЫХ СИСТЕМ
1. Различные типы правовых систем
Как показано выше, судебные системы могут быть разделены на: 1) те системы, которые имеют специализированные административные суды для решения спорных вопросов, касающихся деятельности государственных органов; и 2) те системы, где решение таких вопросов возложено на суды общей юрисдикции.
Относительно обеспечения правосудия для граждан существует большая разница между этими системами, однако есть и схожие черты. Общей чертой, независимо от организационных различий, является факт, что споры, возникающие в сфере государственного управления, рассматриваются судьями, специализирующимися в этой области. Это также обычно имеет место в государствах, которые не имеют отдельной системы административных судов. Таким образом, по сути выделяются гражданское, уголовное и административное судопроизводства. Важна не столько организация административного правосудия, сколько создание гарантий законности в деятельности властных структур. Общей тенденцией развития является создание механизмов укрепления административной законности даже в тех странах, где административные суды фактически не существует.
Такие северные страны как Исландия и Норвегия не имеют административных судов, а в Дании подобия административных судов существуют лишь на региональном уровне. Из 27 государств-членов ЕС, 15 имеют высшие административные суды.8 Пять государств имеют отдельные департаменты для административного правосудия в своих верховных судах.9 Некоторые государства-члены ЕС имеют административные суды нижней инстанции (например, Эстония и Латвия), тогда как в Чехии не существует административных судов нижней инстанции, зато имеется Высший административный суд.10
На развитие административного правосудия в Финляндии оказали влияние Швеция, Германия и Франция. В следующей части будет сделан обзор административных судебных систем в этих странах, а затем в целях сравнения будут описаны системы некоторых других странах, после будут изложены основные черты финской системы административных судов и принцип их работы. Но прежде всего целесообразно осветить появление системы административных судов, прежде всего в Германии, которая во многом является первопроходцем в деле развития административного правосудия в Европе.
____________________________
8 Этими странами являются: Нидерланды, Бельгия, Греция, Италия, Австрия, Литва, Люксембург, Польша, Португалия, Франция, Швеция, Германия, Финляндия, Чехия и Румыния. См. La justice administrative 2007, p. 21.
9 Этими странами являются: Испания, Латвия, Словакия, Венгрия и Болгария. См. La justice administrative 2007, p. 21.
10 См. La justice administrative 2007, p. 21.
2. Исторические предпосылки обеспечения правосудия для граждан
В 1800-х гг. развитие политической, экономической и культурно-либерального мышления в континентальной Европе привел к началу т.н. эры конституционного развития. Зарождение идеи верховенства закона привело к призывам обеспечения защиты граждан от произвола государственной власти. Первоначально имел место спор о том, является ли урегулирование споров, связанных с административными вопросами предметом общих судов или административных судов, которые будут постепенно отделены от административных органов.11
В Германии идея создания административных судов появилась еще в начале 1800-х гг. Хотя Конституция 1849 г. (Paulkirchenverfassung) не предусматривала создание административных судов, первый административный суд был создан в 1863 г. в Великом герцогстве Баден. Большинство других немецких земель последовало этому примеру. После принятия Веймарской конституции 1919 г., которая предусматривала создание административных судов во всех землях, Бремен присоединился в качестве последнего государства в 1924 г.12
Организация этих административных судов была совершенно разной. Многие из них осуществляли общую юрисдикцию на основе т.н. общих положений (старейшим из них было Вюртембергское общее положение 1876 г.). Также имелось две конкурирующие традиции: в соответствии с южной традицией задачей административных судов была защита субъективных прав частных лиц, в то время как прусская традиция (так же как и французская) в основном была нацелена на обеспечение соответствия государственных органов законодательству.
Субъективные права, изначально появившиеся в частном праве, стали постепенно частью публичного права; как следствие, государство в соответствии с существовавшей еще в римском праве фискальной доктриной стало рассматриваться в качестве юридического лица (фиска), т.е. субъекта права, действия которого ограничены законом. Этот парадоксальный замкнутый круг был описан в немецкой юридической литературе XIX в., когда совершенствовались права по защите граждан и создавались административные суды.13 Этот краткий исторический обзор субъективных публичных прав здесь уместен, так как он объясняет дальнейшее развитие административного правосудия в Германии.
_________________________________
11 История административного правосудия освещается в моей докторской диссертации в сфере административных апелляций (издана в 1978 г.).
12 См. Fleiner pp. 235-245, Walter Jellinek pp. 92-96 and Merk 1906 pp.
13 См. Mayer pp. 47, Georg Jellinek p. 32, Walter Jellinek pp. 201-203, Forsthoff pp. 24 and 184.
IV. СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ В НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
1. Германия
Введение. Как мы уже отмечали, административные суды появились в Германии уже в 1863 г. Административные суды были отделены от гражданских судов для урегулирования споров в области публичного права. Была создана независимая административная судебная система, которая заменила систему внутреннего административного контроля, которая существовала с начала XIX в. Административно-правовая защита прав человека сошла на нет в период правления национал-социалистов. Однако после 1945 г. в ФРГ была проведена реформа административного правосудия, которая гарантировала всестороннюю правовую защиту граждан.14 Далее, как утверждает Эккарт Хиен, мой коллега, почетный президент Верховного административного суда Германии, одной из наиболее серьезных проблем для административных судов было воссоединение Германии, а вместе с тем и преодоление социалистического прошлого и создания основы для развития верховенства закона на территории всей страны.15
Административное правосудие играет важную роль в системе, которая характеризуется как Немецкое социально-правовое государство. Судебная система была пересмотрена в Конституции Бонна (1949), где была разделена последовательно на пять сегментов: суды по общегражданским и уголовным делам, суд по трудовым спорам, общие административные суды, социальные суды и фискальные суды (см. Forsthoff, P. 107). В то же время общее право обжалования стало одним из основополагающих прав граждан.
Доступ граждан к правосудию часто указывается в качестве критерия верховенства права (см. Scheuner, Rechtsstaatlichkeit P. 497 и Ule, P. 12).16 Другими словами, можно сказать, что административное управление связано с законодательством. Общей целью административных судов является не обеспечение государственного контроля, а защита прав личности перед государственными органами. Всем гражданам Конституция гарантирует защиту от нарушений их субъективных прав на основе административных решений.
_______________________________
14 См. Georg Herbert, Judge at the Federal Administrative Court, Leipzig, in an Article at http://www.juradmin.eu.
15 Cm. Die verwaltungsgerichtliche Rechtssprechung als Spiegel aktueller politischer und gesellschaftlicher Herausforderungen, Supreme Court 90 years, 2008 p. 565.
16 Bauer, pp. 24-27, изучает связь о общем праве апелляции и подхода к обеспечению законности с двух перспектив: защита граждан от произвола и злоупотребления властью с одной стороны и как индикатор разделения власти и самоконтроля публичной власти с другой стороны.
Законность актов и административных действий должны всегда служить гарантией субъективных прав личности. В то же время необходимо также установление контроля со стороны административных судов. Концепция государственного управления имеет публично-правовой характер (см. Georg Herbert, http:// juradmin.eu). Государственное управление включает в себя все административные органы, а также все юридические лица, действующие в соответствии с публичным правом.
Приверженность терминологии характерна для административной юстиции Германии. В этой связи необходимо знать следующую классификацию административных актов: административные акты (содержащие правовые нормы), управленческие акты (включающие в себя меры по конкретным делам и не обладающие нормативным характером), договоры по взаимному согласию (публично-правовые контракты), а также административно-правовые стандарты (положения, правила внутреннего распорядка).
Структура системы административных судов. В ФРГ существуют следующие пять автономных судебных систем: 1) общая юрисдикция по гражданским и уголовным спорам; 2) трудовые суды обладают компетенцией в отношении споров, связанных с трудовым правом; 3) общие административные суды компетентны в спорах, связанных с публичным правом; 4) специальные суды компетентны в спорах в области социального обеспечения; 5) налоговые суды компетентны в спорах в области налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством. Кроме того, имеются федеративный и земельный конституционные суды, которые сосуществуют с пятью ветвями судов специальной юрисдикции и решают вопросы соответствия законов и судебных решений Конституции ФРГ.
Также как и другие ветви судов специальной юрисдикции, статус административных судов закреплен Конституцией. Их организация, компетенция и функции регламентируются отдельными законами. Закон об административном судопроизводстве распространяется на общие административные суды; социальные и налоговые суды также действуют на основе своего собственного законодательства. Попытки объединить все публично-правовые отношения в едином административно-процессуальном законодательстве до сих пор не достигли успеха.
В ФРГ действует три инстанции административных судов. В качестве первой инстанции в каждой из земель действует административный суд, рассматривающий любые жалобы граждан на решения должностных лиц (административных органов). Характерной чертой административной юстиции ФРГ является то, что гражданин, прежде чем подать жалобу в административный суд, должен сначала использовать возможность защиты своего права подачей жалобы в административный орган. Второй инстанцией является Высший административный суд земли, который не только занимается судебным разбирательством и выносит решения по административным спорам, но также является апелляционным органом по отношению к решениям нижестоящих административных судов. Решения Высшего административного суда земли могут быть обжалованы в Федеральный административный суд (с местонахождением в Лейпциге) - последнюю инстанцию по рассмотрению административных споров. Подобным образом, социальные суды также состоят из трех инстанций (социальные суды, Высшие социальные суды земель и Федеральный социальный суд). Налоговые суды состоят из двух инстанций: налоговые суды и Федеральный финансовый суд.
Требования к образованию и другим условиям для назначения в качестве судьи, а также правовой статус судьи являются одинаковыми во всех ветвях судов. Судьи административных судов назначаются пожизненно и не могут быть перемещены в суды других ветвей против их воли.
Согласно процессуальному кодексу, административные суды могут частично или полностью отменить административное решение, признать его недействительность и обязать государственные органы принять новые административные акты. Кроме того, административные суды могут рассматривать споры, связанных с публично-правовыми контрактами, в.т.ч. требования о компенсации последствий, причиненных принятием незаконного административного акта. Административные суды рассматривают также споры на основе Закона о гражданской службе, в т.ч. требования о возмещении ущерба, нанесенного в ходе гражданской службы. Все другие требования о компенсации, связанные с нарушением обязательств со стороны государственных органов, рассматривают гражданские суды. Такая фрагментация может быть объяснена лишь историческими причинами.
Административная защита прав граждан. Обращение в административный суд возможно лишь в том случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспаривании управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства. В то же время в некоторых случаях предварительное административное производство может быть не обязательным, если такие случаи прямо обговариваются федеративным или земельным законодательством. Примером такого случая являются споры, касающиеся права предоставления политического убежища.
Обращение в административный суд предоставлено по всем публично-правовым спорам неконституционно-правового вида, если эти споры не отнесены федеральным законом к подсудности другого суда. Понятие публично-правового спора объединяет все случаи, в которых спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения публичного права. При этом публично-правовой в современном понимании считается каждая правовая норма, которая регулирует отношения между носителем государственной власти и субъект подчинения. Публично-правовой спор характерен тем, что всегда возникает в условиях осуществления государственной власти. Основной принцип разграничения компетенции по рассмотрению споров административными судами заключает в себе положение о том, что им неподсудны конституционно-правовые споры.
Жалоба подается в течение одного месяца после издания административного акта в орган, издавший этот акт, и в течение одного года - при отсутствии опубликования или указания порядка обжалования. Если орган, издавший акт, не устраняет содержащихся в жалобе недостатков, то вышестоящий орган издает постановление по жалобе. Орган, издавший административный акт, в виде исключения может сам рассмотреть жалобу в случае, если вышестоящим органом является высший федеральный или земельный орган или если речь идет об административном акте в сфере внутреннего самоуправления. Кроме того, вышестоящий орган проверяет не только законность административного акта - в отличие от административного суда, но и целесообразность его издания.
В случае удовлетворения ходатайства вышестоящим органом он отменяет административный акт либо вносит в него соответствующие изменения. В противном случае ходатайство отклоняется. Из того факта, что контроль вышестоящих органов управления распространяется также на сферу целесообразности и полезности принимаемого административного акта, вытекает расширенное полномочие (в отличие от иска, в котором излагаются лишь нарушения прав и правовых норм) на жалобу: лицо, направляющее жалобу в орган управления, имеет полномочие на заявление не только тогда, когда докажет факт нарушения своих прав, но также и тогда, когда сообщит, что его права нарушены изданием нецелесообразного административного акта (т.е. при отсутствии необходимых условий для издания административного акта).
Иск об оспаривании административного акта должен подаваться в административный суд в течение одного месяца после вручения решения административного органа, проводившего проверку административного акта. Если это решение не содержит разъяснений относительно порядка подачи в суд искового заявления, то тогда срок подачи иска составляет один год. Если по жалобе заинтересованного лица административный орган не выносит решения без уважительных причин и оснований в установленный срок, то оспаривающий иск может быть непосредственно, т.е. без проведения предварительного производства, направлен в суд. В данном случае закон предоставляет истцу, как правило, трехмесячный срок.
В случае удовлетворения иска суд выносит решение по отмене административного акта, а также решение административного органа по жалобе лица на стадии досудебного (еще, по сути, административного) разбирательства. При частичном удовлетворении иска происходит частичная отмена административного акта. В случае реального исполнения административного акта суд может потребовать устранения последствий его действия.
Проблемы судебной системы. Поскольку германская судебная система разделена на несколько сегментов, особое беспокойство вызывает вопрос о том, как гарантировать единообразное толкование закона. Здесь особую ответственность несут верховные суды, которые обеспечивают гармонизацию применения и толкования законодательства. Верховные суды независимы друг от друга, в случае разногласий совещание председателей этих органов принимает консолидированное решение.
Право лица на обращение в суд (п. 1 ст. 101 Основного Закона Германии - «никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи») и право быть выслушанным в суде в соответствии с законом п. 1 ст. 103 Основного Закона) относятся также и к административно-судебному процессу. В случае нарушения этих юридических гарантий, как и в случае нарушения, каждый может обратиться с жалобой в Конституционный суд.
Судебное производство. Представительство в административном суде не обязательно, но возможно. Каждая сторона ходатайства должна быть представлена адвокатом до Высшего административного суда и Федерального административного суда. Публичные и административные органы могут также быть представлены доверенным лицом, который полностью завершил юридическое образование и вправе осуществлять юридическую деятельность в Германии. Обязанность быть представленным адвокатом в высших административных судах земель и в Федеральном административном суде предусмотрена законом.
Юридическая помощь предоставляется, если от этого зависит исход дела и в связи с социальным положением гражданин, который является заинтересованной стороной процесса, не в состоянии покрыть расходы на юриста. Право на получение юридической помощи для слушания осуществляется по решению суда. В контексте права на получение юридической помощи, помощь адвоката может быть предоставлена по запросу. Закон устанавливает сумму, которая может быть запрошена от одной из сторон в соответствии с доходами и собственностью граждан. В случае, если административный суд отказывает в правовой помощи, возможности для апелляции в вышестоящий административный суд является открытым для сторон. Проигравшая сторона несет расходы за все издержки, связанные с судебным процессом.
Основные принципы управления судопроизводством устанавливаются процессуальным правом и процессуальным кодексом. Судебные разбирательства в административном суде управляются принципом сотрудничества сторон в суде под председательством судьи. Истец обязан указать материальные элементы и средства доказывания, которые могут помочь с разбирательством дела. Ответчик и другие стороны имеют возможность занять позицию по выводам истца и предоставить дополнительные доказательства.
Суд должен дать сторонам возможность сотрудничать в предоставление фактов (обязательств по обеспечению поддержки). Если, несмотря на поддержку, сторонами не урегулированы некоторые вопросы, суд обязан внести ясность в эти факты даже без предоставления отдельного ходатайства (принцип обязательности действия). Степень обязанности разъяснять факты определяется материальным правом. Основной закон также определяет, кто несет бремя доказывания. Право обращения и мотивации, а также ответы сторон осуществляется путем направления уведомления и подачи соответствующих административных документов, подлежащих устным дебатам. Истец может регулярно запрашивать новые факты и сведения в ходе слушания дела в административном суде. Если решение связано с законными интересами третьих лиц, суд может привлечь их к слушанию.
Правительство может назначить представителя федеральных интересов, который имеет право обратиться с иском в Федеральный административный суд и осуществить право на пересмотр. Представитель федерального интереса должен действовать независимо и беспристрастно. Его статус похож на положение Генерального прокурора во Франции.
Устные слушания являются открытыми. Во время устных дебатов стороны могут предъявлять и мотивировать их ходатайства. После этого суд выносит на обсуждение факты, правовую ситуацию со сторонами и собранные доказательства. В случае опасности для национальной безопасности или из уважения к коммерческой и профессиональной тайны, слушания могут проходить по видеозаписи при определенных правовых условиях, таких, как защита частной жизни одной из сторон или свидетеля. Устные дебаты начинаются с обжалования и установления позиции сторон. Докладчик объявляет статус спора. Сторонам предоставляется возможность выразить свою точку зрения и подать ходатайства суду.
В заключении отмечу, структуру немецкой системы административных судов и количество судов разных уровней общие административные суды образуют трехуровневую организацию. На первом уровне находятся 52 административных суда (Verwaltungsgerichte). На втором уровне 16 высших административных судов (Oberverwaltungsgerichte), а на высшем - Федеральный административный суд (Bundesverwaltungsgericht). Систему финансовых судов возглавляет Федеральный финансовый суд (Bundesfinanzhof), где могут быть обжалованы решения 19 финансовых судов (Finanzgerichte).Также имеется три уровня социальной судебной системы. Первый уровень состоит из 69 социальных судов (Sozialgerichte), второй из 16 высших социальных судов (Landessozialgerichte), а высший из Федерального финансового суда (Bundessozialgericht).
Согласно ст. 19 Основного Закона Германии общее право на обжалование административных решений должно быть доступно каждому, чьи права были нарушены со стороны государственных органов (т.н. «генеральная клаузула»). Фискальные и социальные вопросы безопасности были отделены от общего административного процесса, процессуальные нормы были также приняты в каждой сфере: Verwaltungsgerichtsordnung (1960) для общего административного процесса, Finanzgerichrtsordnung (1965) для финансового и Sozialgerichtsgesetz (1975) для социального судопроизводства. Эти правила являются подробными и всеобъемлющими, и включают в себя правила, касающиеся организации судов и ведения судопроизводства. Но в каждом случае во главу угла поставлена необходимость правовой защиты гражданина.
Введение. Административное правосудие во Франции уходит своими корнями в эпоху Великой Французской революции 1789 г.17 Начало административной юстиции было положено Наполеоном, когда он учредил Государственный совет в 1799 г. В следующем году были созданы советы префектур. До 1872 г. решения советов были для администрации необязательными, но за редким исключением ею исполнялись. Законом 1872 г. советам были переданы судебные полномочия - право выносить судебные постановления. В своих решениях новые суды сформулировали множество норм административного права, которые впоследствии были закреплены в законах и других правовых актах. Советы префектур (предшественники современных региональных административных судов) были реорганизованы и преобразованы в междепартаментские советы префектур в 1926 г. Затем в 1953 г. они были коренным образом реформированы - преобразованы в настоящие суды по образцу общегражданских судов и переименованы в региональные административные суды.
___________________________
17 См. von Laun p. 118, Letoumeur p. 337 and Maas p. 82.
Роль административного правосудия. Первоначально Государственный Совет являлся «советующим органом» при правительстве, наделенным законодательными полномочиями. В последующие годы он стал выполнять «министерские» (управленческие) функции и разрешать жалобы частных лиц против управления; таким образом, он по сути стал полноценным судебным органом. И сегодня Государственный Совет осуществляет обе функции: как суд и как консультативный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов. В результате реформы французской системы административной юстиции в 1987 г. (по Закону от 31 декабря 1987 г.) исторически сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и создана трехступенчатая система в административной юстиции. Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между административными судами (трибуналами) и Государственным Советом, которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций по поводу решений административных судов первой инстанции.
Административные суды не дают оценки целесообразности выбора, сделанного со стороны администрации, и не осуществляют контроль за ее «нормальной работой». Они призваны обеспечить, чтобы ее действия соответствовали всей иерархии норм, установленных французским публичным правом. Поэтому судьям всегда приходится взвешивать интерес отдельного человека против интересов общественности, так как основная цель судебного контроля, это обеспечение баланса между ними. Административное право призвано согласовать эффективность государственного управления в деле выполнения своих задач и соблюдение прав и свобод граждан, с тем, чтобы сгладить структурно неравноправные отношения между администрацией и гражданами, перед которыми она несет ответственность. Таким образом, вся система юрисдикционного контроля политики администрации стремится защитить права населения на основе верховенства права.
Концепции. Во Франции термин «администрация» может означать и орган власти, и его деятельность. По сути, администрация охватывает все государственные органы власти и общественные учреждения, которые зависят от государства.
Французские суды делятся на две группы. Первую образуют суды по гражданским и уголовным делам. Они делятся на обычные и специализированные (например, коммерческие, по вопросам социального обеспечения, по делам о несовершеннолетних, военные трибуналы и др.). Имеются четыре иерархические ступени: суд низшей инстанции, суд высшей инстанции. Апелляционный суд, Кассационный суд. Другую группу составляют административные суды, которые также делятся на обычные и специализированные (например, суды бюджетной и финансовой дисциплины, суд высшей школы и др.). Имеются три уровня административных судов: первый, второй (Апелляционный суд), третий (Государственный совет). Некоторые суды стоят вне этих двух групп. К ним относятся так называемый Конфликтный суд, рассматривающий конфликты по вопросу о компетенции между двумя вышеуказанными группами судов. Конституционный совет (в той мере, в которой он выступает в качестве судебного органа), Высокая палата правосудия и Суд Республики.
Структура системы административных судов. С организационной точки зрения, контроль над административными решениями обеспечивают административные суды, независимые от администрации (разделение административных и судебных функций) и отдельно от судов общей юрисдикции (юрисдикционный дуализм).
Французская система административной юстиции (признанная классической) характеризуется наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.е. все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения), и организационно практически не отличается от гражданских судов. Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации.
Вместе с тем, французская административная юстиция - это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель - регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права. Главной отличительной чертой и назначением французского судебного контроля за управлением является объективный судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет, будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.
Количество административных судов. В настоящее время во Франции насчитывается 42 административных суда, 8 апелляционных судов (всего 8) и Государственный совет (Conseil d'Etat). В Государственном совете, помимо других департаментов, имеется департамент, занимающийся вопросами судов - Судебный отдел (Le section contentieux). Судебный отдел Государственного совета состоит из 10 подразделений, которые специализируются на определенных вопросах и имеют около десятка членов. Однако в зависимости от важности дела и его значения в развитии судебной практики состав сотрудников подразделений может меняться.