Государственные внесудебные механизмы рассмотрения жалоб
27. Наряду с судебными механизмами государствам следует обеспечивать эффективные и надлежащие внесудебные механизмы рассмотрения жалоб, являющиеся частью общей государственной системы правовой защиты в случае связанных с предпринимательской деятельностью нарушений прав человека.
Комментарий
Административные, законодательные и другие внесудебные механизмы играют важнейшую роль с точки зрения дополнения и расширения судебных механизмов. Даже там, где судебные системы являются эффективными и хорошо обеспеченными ресурсами, они не могут нести на себе все бремя, связанное с рассмотрением всех предполагаемых нарушений; судебные средства защиты нужны не во всех случаях; кроме того, не всегда все истцы отдают им предпочтение.
Пробелы в предоставлении средств правовой защиты в случае совершения связанных с предпринимательской деятельностью нарушений прав человека могли бы, при необходимости, быть ликвидированы путем расширения мандатов существующих внесудебных механизмов и/или путем создания новых механизмов. Такие механизмы могли бы быть основаны на посредничестве, иметь форму третейского суда или быть реализованы в рамках других приемлемых с культурной точки зрения и совместимых с правозащитными принципами процессов, либо в какой-либо форме сочетать эти подходы с учетом затрагиваемых вопросов, любого возникшего публичного интереса и возможных потребностей сторон. Для обеспечения их эффективности необходимо, чтобы они отвечали критериям, изложенным в принципе 31.
В этой связи особую роль должны играть национальные правозащитные учреждения.
Как и в случае судебных механизмов, государствам следует изучить способы устранения любого неравенства сторон, участвующих в процессе по рассмотрению исков на связанные с предпринимательской деятельностью нарушения прав человека, и любых дополнительных барьеров на пути получения доступа, с которыми сталкиваются отдельные лица из групп или категорий населения, подверженных повышенному риску уязвимости или маргинализации.
Негосударственные механизмы рассмотрения жалоб
28. Государствам следует рассмотреть возможность содействия доступу к эффективным негосударственным механизмам рассмотрения жалоб, занимающимся возмещением ущерба в результате связанных с предпринимательской деятельностью нарушений прав человека.
Комментарий
Одним из видов негосударственных механизмов рассмотрения жалоб являются механизмы, создаваемые предприятиями самостоятельно или в сотрудничестве с заинтересованными сторонами, ассоциациями, объединяющими предприятия отрасли, или группами различных заинтересованных сторон. Эти механизмы имеют внесудебный характер, но могут приобретать форму третейского суда, придерживаться подхода, основанного на диалоге, или проходить в русле приемлемых с культурной точки зрения и совместимых с правами человека процессов. Особые преимущества таких механизмов заключаются в оперативности доступа и предоставлении средств правовой защиты, невысоких издержках и/или транснациональном охвате.
Другим видом подобных механизмов являются региональные и международные правозащитные органы, которые чаще всего занимаются предполагаемыми нарушениями государствами своих обязательств по соблюдению прав человека. Вместе с тем некоторые из них также занимались вопросами несоблюдения государством своей обязанности обеспечивать защиту от нарушений прав человека предприятиями.
Государства могут играть позитивную роль в повышении информированности о таких возможностях или иными способами содействовать доступу к их использованию наряду с механизмами, предоставляемыми самими государствами.
29. С целью оперативного рассмотрения жалоб и прямого возмещения ущерба предприятиям следует учредить в интересах отдельных лиц и общин, которые могут оказаться жертвами неблагоприятного воздействия, эффективные механизмы рассмотрения жалоб на оперативном уровне или принимать участие в их работе.
Комментарий
Отдельные лица и общины, которые могут пострадать от неблагоприятного воздействия со стороны предприятия, имеют непосредственный доступ к механизмам рассмотрения жалоб на оперативном уровне. Как правило, они управляются предприятиями самостоятельно или в сотрудничестве с другими сторонами, включая соответствующие заинтересованные стороны. Кроме того, доступ к ним может предоставляться после обращения к взаимоприемлемому внешнему эксперту или органу. Для доступа к этим механизмам не требуется, чтобы лицо, обращающееся с жалобой, вначале использовало другие средства защиты. Эти механизмы могут непосредственно обращаться к предприятию для проведения оценки соответствующих вопросов и возмещения любого ущерба.
Механизмы рассмотрения жалоб на оперативном уровне выполняют две основные функции, касающиеся ответственности предприятий за соблюдение прав человека.
• Во-первых, они обеспечивают выявление случаев неблагоприятного воздействия на права человека в рамках текущей деятельности предприятия по проявлению должной заботы о правах человека. С этой целью они предоставляют сторонам, испытывающим на себе непосредственное воздействие деятельности предприятия, возможность заявить о своей обеспокоенности в случаях, когда они считают, что на них оказывается или будет оказано неблагоприятное воздействие. Кроме того, путем анализа тенденций и характерных особенностей жалоб предприятия могут выявлять системные проблемы и соответствующим образом адаптировать свою практику.
• Во-вторых, эти механизмы после выяснения сути жалоб позволяют рассматривать их и возмещать ущерб от неблагоприятного воздействия уже на раннем этапе непосредственно самим предприятием и тем самым не допускать усугубления причиненного вреда и нарастающего потока жалоб.
Для таких механизмов не требуется, чтобы претензия или жалоба подавалась на предполагаемое нарушение прав человека; их конкретная цель - выявить любые законные озабоченности сторон, которые могут подвергнуться неблагоприятному воздействию. Если такие озабоченности не выявляются и не устраняются, со временем они могут стать причиной серьезных конфликтов и нарушений прав человека. Для обеспечения практической эффективности механизмов рассмотрения жалоб на оперативном уровне они должны отвечать определенным критериям (принцип 31). Для соблюдения этих критериев механизмы рассмотрения жалоб могут приобретать самые разные формы в зависимости от потребностей, обусловленных масштабами, ресурсами, секторальными, культурными и другими параметрами. Механизмы рассмотрения жалоб на оперативном уровне могут стать важным дополнительным аспектом более широкого взаимодействия заинтересованных сторон и процессов заключения коллективных договоров, но не могут заменить ни один из них. Их не следует использовать с целью подрыва роли законных профсоюзов в разрешении трудовых споров, а также для закрытия доступа к судебным или другим внесудебным механизмам рассмотрения жалоб.
30. Отраслевые, многосторонние и другие совместные инициативы, основанные на соблюдении норм в области прав человека, должны предусматривать наличие эффективных механизмов рассмотрения жалоб.
Комментарий
Связанные с правами человека нормы получают все большее отражение в обязательствах, принимаемых на себя отраслевыми структурами, многосторонними и другими совместными инициативами, путем их включения в кодексы поведения, стандарты результативности деятельности, глобальные рамочные соглашения между профсоюзами и транснациональными корпорациями и аналогичные программные документы.
Такие совместные инициативы должны обеспечивать наличие эффективных механизмов, в рамках которых затрагиваемые стороны или их законные представители могут заявлять о своих озабоченностях в случае, когда, по их мнению, соответствующие обязательства не были выполнены. Легитимность таких инициатив может оказаться под угрозой, если они не создадут такие механизмы. Данные механизмы могли бы формироваться как в индивидуальном, так и коллективном порядке в рамках соответствующей инициативы. Эти механизмы должны обеспечивать подотчетность и возможность для возмещения ущерба от неблагоприятного воздействия на права человека.
Критерии эффективности внесудебных механизмов рассмотрения жалоб
31. С целью обеспечения эффективности государственных и негосударственных внесудебных механизмов рассмотрения жалоб следует гарантировать:
a) легитимность: создание доверия со стороны групп заинтересованных сторон, для которых предназначены эти механизмы, их подотчетность с точки зрения справедливости процессов рассмотрения жалоб;
b) доступность: обеспечение информированности всех групп заинтересованных сторон, для которых предназначены эти механизмы, и предоставление надлежащей помощи сторонам, доступу которых препятствуют барьеры особого рода;
c) предсказуемость: обеспечение четкой и понятной процедуры с указанием ориентировочных сроков прохождения каждого этапа, а также внесение ясности в отношении имеющихся типов процесса и результатов и способов контроля за выполнением решений;
d) справедливость: стремление обеспечить, чтобы пострадавшие стороны имели разумный доступ к источникам информации, консультациям и экспертным знаниям, необходимым для участия в процессе подачи жалобы на основе принципов справедливости, информированности и уважения;
e) транспарентность: информирование сторон процесса рассмотрения жалобы о его ходе, и предоставление достаточной информации о результативности механизма с целью укрепления доверия к его эффективности и обеспечения затрагиваемых публичных интересов;
f) соответствие нормам в области прав человека: обеспечение соответствия итоговых решений и средств правовой защиты международно признанным правам человека;
g) источник непрерывного обучения: анализ соответствующих мер с целью выявления уроков, необходимых для совершенствования механизма и предотвращения будущих жалоб и причинения вреда в будущем;
Механизмы на оперативном уровне также должны быть:
h) основаны на взаимодействии и диалоге: проведение консультаций с группами заинтересованных сторон, для которых предназначены эти механизмы, по вопросам их формирования и эффективности их функционирования, а также уделение внимания диалогу как способу рассмотрения жалоб и принятия по ним решений.
Комментарий
Механизм рассмотрения жалоб может отвечать своей цели лишь в том случае, если лица, для которых он предназначен, знают о нем, доверяют ему и могут использовать его. Эти критерии задают контрольные параметры для создания, пересмотра или оценки внесудебного механизма рассмотрения жалоб, с тем, чтобы обеспечить его эффективное функционирование на практике. Плохо разработанные или плохо работающие механизмы рассмотрения жалоб могут усугублять неудовлетворенность затрагиваемых сторон, создавая у них еще большее ощущение собственного бессилия и неуважения к ним.
Первые семь критериев применимы к любым государственным и негосударственным третейским или основанным на диалоге механизмам. Восьмой критерий присущ механизмам на оперативном уровне, функционированию которых способствует предприятие.
Термин «механизм рассмотрения жалоб» в настоящем документе применяется в технико-юридическом смысле. Сам этот термин при его применении к конкретному механизму не всегда может быть правильным или уместным, но критерии эффективности во всех случаях остаются неизмененными. Комментарий в отношении конкретных критериев является следующим:
a) заинтересованные стороны, для которых предназначен механизм, должны доверять ему, если они решили его использовать. Обеспечение того, чтобы стороны процесса рассмотрения жалобы не могли вмешиваться в его справедливое проведение, является одним из наиболее важных факторов укрепления доверия заинтересованных сторон;
b) препятствиями для доступа могут являться недостаточная информированность о механизме, язык, низкий уровень грамотности, объем расходов, местоположение или опасение подвергнуться репрессиям;
c) для обеспечения доверия к механизму и его востребованности следует распространять общедоступную информацию о предлагаемых им процедурах. По возможности, следует соблюдать сроки, отводимые для каждого этапа, при этом в некоторых случаях может потребоваться проявление гибкости;
d) при наличии жалоб или споров между предприятиями и затрагиваемыми сторонами последние зачастую располагают значительно меньшими возможностями для доступа к информации или к экспертным ресурсам и нередко не располагают финансовыми ресурсами для их оплаты. В случаях, когда такое неравенство не устраняется, снижаются шансы на проведение справедливого процесса и его восприятие как такового, а также усложняется поиск устойчивых решений;
e) регулярный обмен информацией со сторонами по вопросу о ходе рассмотрения индивидуальных жалоб может иметь существенное значение для сохранения доверия к процессу. Транспарентность в вопросах результативности механизма, проявляющаяся в информировании возможно большего числа заинтересованных сторон путем распространения статистических данных, примеров накопленного опыта и более подробной информации о рассмотрении некоторых случаев, может иметь важное значение для подтверждения его легитимности и поддержания широкого доверия к нему. В то же время, при необходимости, следует обеспечивать конфиденциальность диалога между сторонами, а также в вопросах, касающихся личной информации его отдельных участников;
f) нередко жалобы не формулируются с правозащитной точки зрения и во многих из них первоначально не затрагиваются вопросы прав человека. Независимо от этого в случаях, когда итоги рассмотрения имеют значение для прав человека, следует обеспечивать, чтобы они принимались в русле международно признанных прав человека;
g) регулярный анализ периодичности, характера и причин жалоб может позволить учреждению, управляющему механизмом, выявлять и корректировать программы, процедуры или практику, которые необходимо менять с целью предотвращения ущерба в будущем;
h) взаимодействие с группами заинтересованных сторон по вопросам разработки и обеспечения результативности работы механизма рассмотрения жалоб на оперативном уровне может способствовать удовлетворению потребностей этих групп, его использованию этими группами на практике и возникновению общей заинтересованности в успешной работе механизма.
Поскольку предприятие не может легитимным образом одновременно являться объектом жалоб и в одностороннем порядке принимать решения по их рассмотрению, основная задача этих механизмов должна заключаться в достижении согласованных решений путем диалога. Если необходимо решение третейского суда, такое решение должно приниматься легитимным, независимым третейским механизмом.