17.04.2012
Защита прав потребителя: проблемы и тенденции развития
Е.М. Тужилова-Орданская,
доктор юридических наук, профессор,
заведующая кафедрой гражданского права
ФГБОУ ВПО «Башкирский
государственный университет»
Аннотация: В статье рассматриваются перечень прав, предоставляемых потребителям, принципы защиты прав потребителей. Автор исследует основы формирования потребительского права проблемы соотношения российского и международного законодательства в области защиты прав потребителя.
Ключевые слова: потребительское право, развитие гражданского права, потребитель, защита прав потребителей.
Annotation: The article is considered list of rights granted to consumers, the principles of consumer protection. The author explores the basis for the formation of the relationship between the consumer law of Russian and international legislation in the field of consumer protection.
Keywords: consumer law, the development of civil law, consumer, consumer protection.
Во многих странах мира сформировалась огромная нормативно-законодательная база в сфере охраны прав потребителей. Так, в европейских странах основные положения в области охраны и защиты прав потребителей содержатся в Директивах, которые затрагивают такие вопросы, как срок, в течение которого потребитель может вернуть некачественный товар, конкретные обязанности продавцов и их ответственность за продажу дефектной продукции и т. п. Необходимо отметить, что гармонизация данных Директив должна проходить во всех европейских странах с целью усовершенствования действующего законодательства в отношении охраны прав потребителей.
Проблема защиты потребителя приобрела международное значение, когда Резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН от 09.04.1985 № 39/248 были приняты «Руководящие принципы для защиты прав потребителей»1, преследующие следующие цели:
- содействие странам в установлении и обеспечении защиты потребителей;
- способствование созданию независимых групп потребителей;
- расширение международного сотрудничества в области защиты прав потребителей и другие (ст. 1 Принципов).
Принципы закрепляют следующие права потребителей:
1) право на безопасность;
2) право на информацию;
3) право на качество;
4) право на потребительское образование;
5) право на выбор;
6) право на удовлетворение своих потребностей;
7) право быть услышанным;
8) право на возмещение ущерба.
Все эти основные права нашли свое закрепление и в российском законодательстве.
Последнее десятилетие прошлого века и начало века нынешнего сопровождалось небывалым в истории России развитием законодательства в области защиты прав потребителей, что вызвало к жизни такое правовое явление, как «потребительское право». В связи с этим появилась необходимость в научном осмыслении этого нового для нашей страны правового явления, определении его истоков, правовой природы, места в российской правовой системе, обозначении перспектив дальнейшего развития2. Одновременно возникла необходимость изучения практики применения потребительского законодательства (законодательства о защите прав потребителей) и изданных в соответствии с ним иных правовых актов, выявления их пробелов и, как следствие, необходимость наметить пути дальнейшего совершенствования, повышения эффективности правового регулирования потребительских отношений.
До недавнего времени потребители в нашей стране по существу были бесправны. Производители товаров и услуг диктовали им свои условия. Судебная защита практически отсутствовала.
__________________
1 Руководящие принципы для защиты интересов потребителей (приняты 09.04.1985 Резолюцией 39/248 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Генеральная Ассамблея организации Объединенных наций [Электронный ресурс]. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/467/25/IMG/NR046725.pdf?OpenElement (дата обращения 17.08.2012).
2 В частности, к данной проблеме неоднократно обращался в своих работах А.А. Серветник (См.: Серветник А.А. Проблемы применения гражданско-правовых норм в договорах по передаче имущества в собственность: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Краснодар, 2006; Серветник А.А. Применение норм розничной купли-продажи // Закон и право. - 2005. - № 6. - С. 23-27).
Только с принятием Верховным Советом Российской Федерации Закона «О защите прав потребителей»3 у граждан появилась возможность реализовать свои права, закрепленные в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 39/248.
Закон «О защите прав потребителей» - один из первых рыночных законов, имеющих прямое отношение к преобразованию экономики. Принятие специального закона было вызвано тем, что все действовавшее ранее законодательство основывалось на приоритете интересов изготовителя, а немногочисленные законодательные нормы, которые имелись в области охраны интересов потребителя, были заблокированы ведомственными нормативными актами и практически не действовали. Начало перестройки российского общества, ориентация экономики на нужды человека требовали максимального расширения прав потребителей и закрепления мер, обеспечивающих их реальное осуществление на законодательном уровне.
Одновременно с этим Закон вносит существенные изменения в представления о некоторых вопросах в области нормирования качества продукции, гарантийных и других сроках, связанных с качеством, информацией о продукции, ответственностью за нарушение прав потребителей и др.
Однако следует отметить, что действующее законодательство о защите прав потребителей не исчерпывается одним только Законом РФ «О защите прав потребителей». Это целая группа нормативных актов, как законов, так и постановлений Правительства, регулирующих отдельные группы потребительских отношений.
Перечень нормативных актов, которые регулируют данные правоотношения, следует начать с Конституции РФ (ст.ст. 45, 46)4, которая закрепляет основные права граждан, а также устанавливает гарантии осуществления этих прав. От наиболее существенных нарушений потребителей защищают нормы административного (ст.ст. 14.8, 14.34, 23.49, 146.4 Кодекса об административных правонарушениях РФ5) и уголовного законодательства (ст.ст. 182, 236, 200 Уголовного кодекса РФ6).
_______________
3 О защите прав потребителей: Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 28.07.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 140.
4 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2012, с изм. от 17.01.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 13.02.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
6 Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
Однако основное регулирование отношений с участием потребителей и продавцов осуществляется нормами гражданского законодательства, в частности, гл. 30 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)7.
С учетом развития потребительских правоотношений, появлением новых производителей на российском рынке, Закон «О защите прав потребителей», естественно, не может регулировать всю специфику вопросов, возникающих при регулировании отношений между потребителями и, например, более сильными экономическими предприятиями, а также касающихся охраны прав потребителей. Он является общей правовой базой для специальных норм, которые направлены на регулирование отдельных правоотношений в области охраны прав потребителей. К числу таких нормативных актов можно отнести прежде всего Закон РФ «О естественных монополиях»8 (ст. ст. 4, 6, 8.), Правила продажи товаров по образцам9, Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»10 (ст.ст. 6, 10) и ряд других нормативных актов.
По общему правилу, ГК РФ имеет преимущественную силу при регулировании любых правоотношений в сфере гражданского оборота. В то же время, понимая важность установления особенностей правового регулирования отношений с участием граждан, законодатель оговаривает, что в дополнение к правам, предоставленным ГК РФ, гражданин-потребитель пользуется также правами, предоставленными Законом РФ «О защите прав потребителей». Таким образом, ГК РФ и рассматриваемый Закон действуют в комплексе, дополняют друг друга и, соответственно, основное требование, которое предъявляется к подзаконным нормативным актам, регулирующим специфические правоотношения в данной сфере, - они не должны содержать нормы, противоречащие Закону РФ «О защите прав потребителей» и ГК РФ, и снижать гарантии прав потребителей, уже предусмотренных действующим законодательством.
Исходя из этого, можно сказать, что одной из специфических черт законодательства об охране и защите прав потребителей является множественность нормативно-правовых актов, вытекающих из неполноты охвата законодательными актами отношений, складывающихся в данной сфере. И эта неполнота ведет к заполнению имеющихся пробелов подзаконными нормативными актами.
_________________
7 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 5. - Ст. 410.
8 О естественных монополиях: Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 34. - Ст. 3426.
9 Об утверждении Правил продажи товаров по образцам : Постановление Правительства РФ от 21.07.1997 № 918 (ред. от 04.10.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3657.
10 Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ (ред. от 03.05.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.11.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 49. - Ст. 5491.
Несмотря на то, что базовый нормативный акт был принят почти 20 лет назад, формирование института защиты прав потребителей в российском законодательстве все еще продолжается. Выступая 16 января 2012 г. на заседании президиума Госсовета «Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей в РФ» в г. Саранске, Д.А. Медведев отметил в своем вступительном слове, что «в этом направлении за последние 20 лет была создана, по сути, новая отрасль права или, во всяком случае, институт права, который регулирует различные аспекты потребительских отношений». При этом он подчеркнул, что одновременно «была создана и национальная система защиты прав потребителей, которая координирует действия уполномоченных федеральных органов, региональных органов исполнительной власти, муниципалитетов и общественных объединений», а «главное, что вытекает из существующей в настоящий момент системы защиты прав потребителей в нашей стране» - «потребитель должен быть в полной мере защищен от недобросовестных производителей и продавцов»11.
Хотелось бы обратить внимание на ряд вопросов, имеющих важное значение для развития института защиты прав потребителей.
1. Представляется, что немаловажную роль в этой связи играет определение способов защиты прав потребителей. Как известно ГК РФ в ст. 12 предусматривает 11 способов защиты гражданских прав. Применительно к рассматриваемой сфере используются следующие гражданско-правовые способы защиты: самозащита права, возмещение убытков, взыскание неустойки, возмещение морального вреда, изменение или прекращение правоотношения. Каждый из этих способов успешно применяется при осуществлении защиты прав потребителей, что подтверждается судебной практикой и практикой деятельности общественных организаций и органов местного самоуправления. Особенность способов защиты прав потребителей заключается в том, что в каждой конкретной ситуации они могут применяться по отдельности или все в совокупности.
2. Возникает вопрос - какое лицо может применять перечисленные способы защиты? Ответ на первый взгляд очевиден - это потребитель. Однако само содержание данного понятия требует корректировки. Закон определяет потребителя как гражданина, который имеет намерение приобрести или заказать, либо который заказывает, приобретает или использует товар (работу, услугу) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. К последней приравниваются и те случаи, когда гражданин, не зарегистрированный в качестве предпринимателя, осуществляет на профессиональной основе какую-либо деятельность, приносящую доход: занимается профессиональной фотосъемкой, оказанием платной юридической помощи, репетиторством по иностранному языку и пр.
_________________
11 См.: Заседание президиума Государственного совета «Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей» [Электронный ресурс]. URL.: http://state.kremlin.ru/face/14292 (дата обращения 27.05.2012).
Понятием «личные бытовые нужды» охватывается очень широкий круг отношений с участием граждан и поэтому отношения с участием граждан регулируются законом лишь тогда, когда товары (работы, услуги) приобретаются для личных нужд, не связанных с извлечением прибыли. Весьма интересна в этом смысле Директива 2011/83/EU, принятая Европарламентом в 2011 г., расширяющая круг лиц, которые могут рассчитывать на защиту исходя из правил защиты прав потребителей12. Одним из основных изменений эксперты считают изменение понятия «потребитель». Если до сих пор в европейском праве, так же как, впрочем, и в РФ, потребителем считалось физическое лицо, которое использует приобретенные вещи и услуги только вовне своей экономической или профессиональной деятельности, то согласно новой директиве потребителем является лицо, которое использует их в основном вне экономической и профессиональной деятельности. По действовавшим законам, такой случай не рассматривался в качестве казуса прав потребителя. Но по новой директиве такая защита интересов возможна. Записанное в директиву слово «в основном» существенно расширило круг лиц, которые подпадают под защиту. Такое изменение будет также означать решение проблем тех людей, которые обращаются в органы защиты прав потребителей, например, в связи с дефектами компьютеров, используемых как в личных целях, так и для работы. До сих пор такие жалобщики получали ответ, что решение их проблем не относится к компетенции органов защиты прав потребителей. Думается, что такая проблема касается и России, что требует соответствующих изменений в действующий Закон о защите прав потребителя.
3. В литературе вполне справедливо отмечается недостаточное международно-правовое (конвенциональное) регулирование вопросов, связанных с обеспечением прав потребителей. С одной стороны, это объясняется тем, что Россия не является членом Евросоюза (ЕС) и не связана обязательствами перед Европарламентом по применению его актов в национальном законодательстве, с другой стороны, развитие рыночной экономики и усложнение отношений с участием потребителей (в сферах потребительского кредитования, долевого строительства жилья) - процесс непрерывный и потому сопровождается постоянным внесением соответствующих поправок и дополнений в действующее законодательство о защите прав потребителей.
________________
12 Директива 2011/83/EU Европейского парламента и совета от 25.10.2011 «О правах потребителей, вносящая поправки в Директиву совета 93/13/ЕЕС и Директиву 1999/44/ЕС Европейского парламента и совета и отменяющая Директиву совета 85/577/ЕЕС и Директиву 97/7/ЕС Европейского парламента и совета» (Directive 2011/83/EU of the European Parliament and of the Council) // Official journal. - № L 304. - 22.11.2011.
Так, в октябре 2007 г. ГК РФ был дополнен положениями об особенностях дистанционной продажи товаров потребителям13. Одновременно Правительством РФ были утверждены Правила продажи товаров дистанционным способом14, которые в значительной мере воспроизвели положения Европейской конвенции «О международной почтовой и дистанционной торговле»15 и Директивы 97/7/ЕС «О защите потребителей в связи с контрактами, заключаемыми на расстоянии»16.
Указанные вопросы являются лишь небольшой частью проблем, которые вызывают, на наш взгляд, необходимость модернизации законодательства о защите прав потребителя в рамках концепции развития потребительского права.
_________________
13 О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2007 № 234-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 44. - Ст. 5282.
14 Об утверждении Правил продажи товаров дистанционным способом: Постановление Правительства РФ от 27.09.2007 № 612 (ред. от 04.10.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 41. - Ст. 4894.
15 Европейская конвенция о Международной почтовой и дистанционной торговле (принята 27 марта 2002 г. правлением Европейской Ассоциации Дистанционной и Почтовой Торговли - ЕМОТА, Париж). [Электронный ресурс]. URL.: http://www.namo.ru/cgi-bin/show.pl?tpl=associacion_mpage&page_ id=46116860184273879108sses_id=2664133746706607 (дата обращения 07.09.2012).
16 Директива № 97/7/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О защите потребителей по договорам, заключаемым дистанционным способом» (вместе со «Средствами связи, предусмотренными в параграфе 4 статьи 2», Заявлениями Совета и Парламента относительно параграфа 1 статьи 6, Комиссии относительно первого абзаца параграфа 1 статьи 3) (принята в г. Брюсселе 20.05.1997) (в ред. Директивы 2002/65/ЕС Европейского Парламента и Совета от 23 сентября 2002 г., Директивы 2005/29/ЕС Европейского Парламента и Совета от 11 мая 2005 г., Директивы 2007/64/ЕС Европейского Парламента и Совета от 13 ноября 2007 г.) / пер. А.О. Попов // Official journal. - № L 144. 04.06.1997.