Досье на проект Бюджетного кодекса Республики Казахстан (май 2023 года) (утратило силу)

№ п/п

Решение

Плюсы

Минусы

1.

Систематизация основ бюджетирования и усиление принципов БОР, предусматривающее:

- четкое определение элементов СГП, связанных с бюджетным процессом, в Бюджетном кодексе;

- разработка документов СГП с учетом долгосрочного прогноза устойчивости государственных финансов;

- транспарентность бюджетных документов, итогов мониторинга и оценок;

- включение инструментов, способствующих планированию и исполнению бюджета, исходя из необходимости достижения результатов;

- обязательное применение итогов оценок бюджетных документов при планировании путем синхронизации сроков оценки и планирования.

Стабилизация документов СГП, участвующих в бюджетном планировании, повышение подотчетности государства перед населением, повышение качества бюджетного планирования.

Отсутствуют

2.

Включение в предмет регулирования Кодекса и в принципы бюджетной системы инструментов управления государственными финансами:

- регламентация деятельности госорганов в управлении госфинансами;

- консолидация госфинансов путем сбора информации по бюджету, внебюджетным фондам, долговым обязательствам государственного сектора;

- регламентация деятельность субъектов квазигосударственного сектора во взаимоотношениях с бюджетом;

- включение новых инструментов, обеспечивающих устойчивость государственных финансов (система бюджетных правил, долгосрочный прогноз устойчивости госфинансов, аналитический отчет о бюджетных рисках, аналитический отчет о налоговых расходах).

Обеспечение устойчивости государственных финансов и нивелирование фискальных рисков.

Отсутствуют

3.1

Оптимизация содержания Бюджетного кодекса путем:

- регламентации общих принципов и основ функционирования бюджетной системы;

- переструктуривания, исключения излишне детализирующих норм;

- объединения в отдельные статьи однородных норм (например, нормы по участникам бюджетного процесса, ответственности, оценке, мониторингу, публикации и т.д.).

Исключение чрезмерной регламентации, обеспечение гибкости, облегчение понимания норм Бюджетного кодекса для пользователей и общественности.

Отсутствуют

3.2

Сокращение сроков и этапов бюджетного процесса путем:

- объединения бюджетной заявки и бюджетных программ в единый документ бюджетного планирования с исключением приказного утверждения и согласовательных процедур с МНЭ и МФ;

- стабилизация планов развития госорганов с исключением необходимости их корректировки при корректировках и уточнениях бюджета;

- определения в составе лимитов госорганов безусловных базовых расходов постоянного характера, формируемые по перечню МФ, и установление по ним стабильного 3-летнего лимита;

- подготовки ПСЭР на первом этапе в упрощенном виде для определения параметров бюджета (в полном формате на 2 этапе).

Дебюрократизация, сокращение сроков и этапов бюджетного процесса в 2 раза.

Отсутствуют

Плюсы

Минусы

1. Социальное развитие (уровень измерения человеческого капитала)

Повышение транспарентности и подотчетности государства в бюджетной сфере перед населением.

Отсутствуют

2. Развитие предпринимательства

Нет влияния.

Отсутствуют

3. Органы государственной власти

Снижение бюрократии в бюджетном процессе позволит более оперативно реализовывать задачи и функции государственного аппарата.

Отсутствуют

4. Экономическую систему

Принятие указанных путей решений в совокупности положительно скажется на достижение целевых индикаторов документов СГП, что поспособствует улучшению состояния экономической системы в целом.

Отсутствуют

5. Экологическую среду

Нет влияния.

Отсутствуют

6. Объемы доходов и расходов государственного бюджета

Внедрение долгосрочного прогноза устойчивости государственных финансов, регламентированной системы бюджетных правил позволит сдерживать рост расходов бюджета.

Отсутствуют

7. Иные

Отсутствуют

№ п/п

Текущие показатели

Результат

Срок (обоснование)

1.

Слабая взаимоувязка стратегического и бюджетного планирования.

Разработка документов СГП с учетом долгосрочного прогноза устойчивости государственных финансов повысит качество определения и декомпозиции целевых индикаторов, тем самым обеспечив их достижение в долгосрочном периоде.

4 квартал 2025 года. Согласно Общенациональному плану действий по реализации Послания Президента народу Казахстана от 1 сентября 2022 года срок внесения проекта Кодекса в Мажилис Парламента сентябрь 2023 года. При этом, срок его принятия декабрь 2023 года.

В этой связи, с момента введения в действие Кодекса и применения его положений при разработки документов СГП, считаем необходимым как минимум два года для достаточной правоприменительной практики.

2.

Рост дефицита бюджета, изъятий из Национального фонда и государственного долга.

Обеспечение долгосрочной устойчивости государственных финансов путем регламентации системы бюджетных правил.

4 квартал 2025 года. Согласно Общенациональному плану действий по реализации Послания Президента народу Казахстана от 1 сентября 2022 года срок внесения проекта Кодекса в Мажилис Парламента сентябрь 2023 года. При этом, срок его принятия декабрь 2023 года.

В этой связи, с момента введения в действие Кодекса и применения его положений при оценки долгосрочной устойчивости государственных финансов, считаем необходимым как минимум два года для достаточной правоприменительной практики.

3.

Долгий бюджетный процесс.

Сокращение сроков и этапов бюджетного процесса в 2 раза.

4 квартал 2025 года. Согласно Общенациональному плану действий по реализации Послания Президента народу Казахстана от 1 сентября 2022 года срок внесения проекта Кодекса в Мажилис Парламента сентябрь 2023 года. При этом, срок его принятия декабрь 2023 года.

В этой связи, с момента введения в действие Кодекса и применения его положений в бюджетном процессе, считаем необходимым как минимум один год для достаточной правоприменительной практики.

Мероприятия

Сроки

Ответственный государственный орган (должностное лицо)

Бюджет

Разработать проект Бюджетного кодекса с решением обозначенных проблем.

Апрель 2023 года.

Министерство национальной экономики

Не требуется

Направление на согласование проекта Бюджетного кодекса в ГО по ИПГО

Июнь 2023 года

Министерство национальной экономики

Не требуется

Внесение проекта Бюджетного кодекса в Мажилис Парламента Республики Казахстан

Сентябрь 2023 года

Министерство национальной экономики

Не требуется

Возможные риски (в том числе социальные риски)

Причины возможных рисков

Система управления рисками

Не согласие государственных органов, субъектов квазигосударственного сектора с отдельными положениями предлагаемого проекта Бюджетного кодекса.

Недостаточность в оповещении, раскрытии, а также положительных мер предлагаемых мер.

Широкое проведение разъяснительной работы с заинтересованными лицами

№

п/п

Предлагаемое решение

Отношение общественности (целевых групп)

1

2

Исполнительный директор

Ажгалиева Э.А.

Президент Ассоциации

Ж. Бекебаев

Президент Ассоциации

Л. Лян

Президент Ассоциации К. Сим

Исполняющий обязанности

Генерального директора

С. Башимов

Президент

Института «Bastama»

Т. Жакипбеков

Председатель Совета

Е.Л. Бахмутова

Заместитель

Председателя Правления

К. Нигметов

1. Общие положения

Наименование проекта закона

Бюджетный кодекс Республики Казахстан.

Разработчик

Министерство национальной экономики Республики Казахстан.

Основание проведения научной экономической экспертизы

Письмо Министерства национальной экономики Республики Казахстан от 10 мая 2023 года № 31-2-6/2177-И.

Организация, проводившая научную экономическую экспертизу

Акционерное общество «Институт экономических исследований».

Эксперты:

1. Руководитель - Директор Центра научной экономической экспертизы и исследований А. Касенова;

2. Заместитель руководителя - Заместитель директора Центра научной экономической экспертизы и исследований К. Тен;

3. Заместитель руководителя - Заместитель директора Центра научной экономической экспертизы и исследований, к.э.н. А. Асенова;

4. Ведущий эксперт Центра научной экономической экспертизы и исследований З. Шапиханова;

5. Ведущий эксперт Центра научной экономической экспертизы и исследований Т. Хайбрахманов;

6. Директор Секретариата по целям устойчивого развития, к.э.н. - Б. Хамбар;

7. Директор Центра стратегического анализа, к.э.н. - Б. Абдрахманова;

8. Директор Центра фискальной политики - К. Загал;

9. Директор Центра исследования конкурентной среды - Д. Кенес;

10. Директор Центра макроэкономических исследований и прогнозирования - Е. Таутенов.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года № 480-V;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «Некоторые вопросы организации и проведения научной экспертизы» от 8 июня 2021 года № 386;

3. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Дата поступления проекта закона в организацию, проводившую научную экономическую экспертизу

11 мая 2023 года.

Дата завершения научной экономической экспертизы

30 мая 2023 года.

Общая характеристика проекта закона

Назначение проекта закона

Совершенствование, систематизация и актуализация бюджетного законодательства Республики Казахстан.

Структура проекта закона

Проект Бюджетного кодекса Республики Казахстан (далее - проект Кодекса) состоит из 8 разделов:

1. Основные положения.

2. Основы бюджетирования Республики Казахстан.

3. Управление государственными финансами.

4. Разработка, рассмотрение, утверждение, уточнение, корректировка, секвестр бюджета.

5. Исполнение бюджета.

6. Система бухгалтерского учета и финансовой отчетности государственных учреждений, за исключением Национального Банка Республики Казахстан и его ведомств.

7. Заимствование и управление долговыми обязательствами сектора государственного управления, государственные инвестиционные проекты, бюджетное кредитование и гранты.

8. Заключительные и переходные положения.

Всего: 30 глав, 171 статья.

Целевые группы

Юридические лица, включая государственные учреждения, квазигосударственный сектор и внебюджетные фонды.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных проектом закона

Проектом Кодекса предусматривается принятие 180 подзаконных нормативных правовых актов, вместе с тем могут приниматься и дополнительные правовые акты.

Новизна проекта закона

Проект Кодекса предусматривает меры по упрощению бюджетного процесса, реформированию модели бюджетной политики путем перехода от «управления бюджетом» к «управлению результатами», внедрению элементов блочного бюджета с расширением полномочий и ответственности администраторов бюджетных программ, определению предельных параметров бюджетной политики, направлению средств целевого трансферта из Национального фонда исключительно на развитие критической инфраструктуры и реализацию проектов общестранового значения, усилению фискальной децентрализации и др.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект закона

Не достижение целевых стратегически важных показателей документов Системы государственного планирования, рост дефицита бюджета и как следствие, увеличение изъятий из Национального фонда и размера государственного долга вследствие долгого и забюрократизированного процесса согласования бюджета на реализацию мер, направленных на повышение уровня социально-экономического развития Казахстана, рост благосостояния граждан и укрепление безопасности страны.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие проекта закона, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, международной практике

Бюджетные правила

Бюджетное или фискальное правило налагает долговременные ограничения на налогово-бюджетную политику посредством числовых ограничений на конкретные бюджетные агрегаты (расходы, доходы, государственный долг и др.).

В Европейском союзе бюджетные правила были закреплены в 1992 г. в Маастрихтском договоре. В первоначальной редакции предполагалось определение целевого значения для отношения дефицита бюджета и государственного долга к ВВП (в рамках отдельного документа данные значения были установлены на уровне 3% и 60% соответственно). Установлено исключение в отношении дефицита в случае, если уровень значительно и непрерывно снижается и близок к эталонному, а также в случае, если превышение эталонного значения связано с временными эффектами, при этом само превышение незначительно.

Долг Европейского союза в декабре 2022 года достиг 14,2 трлн. долларов США (84% от ВВП), а дефицит бюджета - 3,4% от ВВП.

В Армении Законом «О бюджетной системе Республики Армения» установлено, что в соответствии с бюджетными правилами общие текущие расходы не могут превышать общую сумму налоговых поступлений и государственных пошлин, указанных в законопроекте о государственном бюджете на предстоящий год. Также законодательством предусмотрен механизм постепенного снижения государственного долга.

Внедрение в 2018 году данных бюджетных правил несколько улучшило динамику долга. В 2017 году уровень долга достиг своего максимального значения в размере 53,4% ВВП. Однако, с момента внедрения правила долг устойчиво снижается с 51,7% ВВП (по итогам сентября 2017 года) до 49,1% ВВП (по итогам сентября 2019 года).

В декабре 2022 года государственный долг Армении составил 4 трлн. армянских драм (44,5% от ВВП), а дефицит бюджета - 2,5% от ВВП.

В Бразилии установлены различные лимиты по долгу и ежегодным заимствованиям для всех штатов и муниципалитетов, при этом в Конституции был прописан принцип golden rule, который гласит, что в правительство может брать кредиты только для инвестиций, а не для финансирования текущих расходов.

В 2022 году государственный долг Бразилии составлял 1,7 трлн. долларов США (72,9% от ВВП), а дефицит бюджета - 4,6% от ВВП.

Контрцикличное правило

В Германии контрцикличная политика реализуется через «Федеральный бюджетный кодекс» (Bundeshaushaltsordnung), который устанавливает правила и процедуры для составления и утверждения бюджета, включая ограничения на дефицит и государственный долг.

В конце 2022 года государственный долг Германии составил 2,36 трлн. евро (66,4% от ВВП), а дефицит бюджета - 2,5% от ВВП.

Во Франции контрцикличная политика осуществляется через различные фискальные и бюджетные законы. Например, «Фискальный кодекс» (Code général des impôts) определяет налоговые ставки и механизмы, которые могут быть изменены в соответствии с экономической ситуацией. Также во Франции существует «Бюджетный кодекс» (Code des finances publiques), который устанавливает меры контроля расходов и ограничения на дефицит.

Государственный долг Франции в четвертом квартале 2022 года составил около 3 трлн. евро (113.7% от ВВП), а дефицит государственного бюджета - 4,7% ВВП.

Обзор расходов

В Ирландии запустили практику обзоров расходов с целью поиска методов экономии бюджетных расходов, используя механизм внешней независимой экспертизы и оценки всех направлений расходов с учетом сохранения социального обеспечения граждан.

С целью эффективного проведения обзоров расходов Правительством Ирландии в 2012 г. был сформирован независимый консультативный орган - Ирландская государственная служба по экономике и оценке (The Irish Government Economic and Evaluation Service, IGEES). Главной задачей Службы стало обеспечение стандартов проведения обзоров расходов. Непосредственную ответственность за подготовку отраслевых обзоров несут управляющие комитеты (steering committees), которые создаются отраслевыми министерствами. Основной задачей для данных управлений при обзоре расходов является проведение анализа эффективности бюджетных программ и предоставление предложений по перераспределению (оптимизации) расходов в соответствии с государственными приоритетами. Структура обзоров расходов зависит от отрасли, в которой проводится обзор и разрабатывается отраслевыми министерствами.

В конце 2022 года государственный долг Ирландии составил 240,4 млрд. долларов США (44.7% от ВВП). Дефицит бюджета составил 1,6% от ВВП.

В 2019 году Министерством финансов Российской Федерации внедрен обзор бюджетных расходов как «инструмент, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, а также высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач», который включает:

- анализ и оценку бюджетных расходов в рамках государственных программ, подпрограмм, по видам расходов и мероприятий;

- анализ и оценку бюджетных расходов в разрезе конечных получателей (юридических лиц) во взаимоувязке с показателями результативности, установленными соглашениями о получении субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации.

Государственный долг в России в апреле 2023 года составил 18,9 трлн. рублей (13.4% от ВВП). Дефицит бюджета составил 2,5% по итогам 2022 года.

Выплаты детям из Национального фонда

В ОАЭ ранее детям открывался специальный счет, куда ежемесячно направлялись средства от продажи нефти государством. Постепенно Правительство страны отошло от данной меры и сосредоточила усилия на оплате зарубежного образования и проживания граждан, желающих поступить в университеты. По достижению 21 года мужчинам предоставляется земельный участок и средства для постройки дома.

В Норвегии осуществляются выплаты на детей до 18 лет из Фонда национального благосостояния (также выполняет функции Государственного пенсионного фонда). Сумма пособия 1054 норвежских крон в месяц. Цель детского пособия - помочь родителям, покрыть расходы, связанные с воспитанием детей.

Аналитический отчет о налоговых расходах

В США Internal Revenue Service (IRS), Министерство финансов и Конгресс осуществляют анализ налоговых расходов и подготавливают соответствующие отчеты. Анализ налоговых расходов предоставляет информацию о финансовых последствиях налоговых преференций. Они помогают оценить эффективность существующей налоговой политики и принимать решения при разработке бюджетных планов.

В Великобритании Her Majesty's Revenue and Customs (HMRC) и HM Treasury отвечают за анализ и отчетность о налоговых расходах в процессе бюджетного планирования. Цель анализа и отчетности о налоговых расходах, проводимого НМ Revenue and Customs (HMRC) и HM Treasury в процессе бюджетного планирования, заключается в оценке и анализе эффективности налоговых льгот, освобождений и преференций и идентификации потенциальных изменений или улучшений в системе налогообложения.

4. Анализ предлагаемых проектом закона способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1 Оценка влияния положений проекта закона на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП)

Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого изменения бюджетных параметров, однако изменение подходов к планированию и использованию бюджета должно привести к их пересмотру, что окажет непосредственное влияние на экономический рост страны, так как бюджетная политика является одним из важнейших факторов, влияющих на объемы и темпы роста ВВП.

В таблице 1 представлена доля расходов государственного бюджета в ВВП страны.

Таблица 1 - Доля расходов государственного бюджета в ВВП

Примечание: рассчитано на основе данных Министерства финансов РК и БНС АСПиР РК

Потенциальное влияние бюджетных показателей на экономический рост можно оценить через их мультипликативный эффект, характеризующий влияние изменения бюджетных расходов на ВВП страны в количественном выражении. Согласно расчетам на 2020 год мультипликатор государственных расходов составил 1,22.

Основой для планирования республиканских и местных бюджетов являются документы системы государственного планирования (далее - СГП). При этом, в настоящее время хаотично разрабатывается большое количество документов СГП, которые не всегда увязаны с документами СГП вышестоящего уровня. Индикаторы планов развития в процессе исполнения бюджета меняются и размываются, что приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств и соответственно к не достижению запланированных результатов экономического развития.

Проектом Кодекса закрепляются общие положения о документах СГП и требования к их разработке.

В частности, внедряется разработка долгосрочного прогноза развития Республики Казахстан один раз в три года на десятилетний период, который будет содержать:

- оценку достигнутого уровня и текущего состояния социально- экономического развития РК;

- варианты внешних и внутренних условий социально-экономического развития;

- оценку социально-экономического эффекта, ожидаемого от реализации документов СГП, учитываемого при разработке долгосрочного прогноза развития РК;

- оценку устойчивости государственных финансов;

- варианты прогноза развития РК на долгосрочный период;

- направления и основные показатели социально-экономического развития, показатели по основным видам экономической деятельности и институциональным секторам экономики, показатели развития инженерно-коммуникационной, транспортной инфраструктур на долгосрочный период;

- основные показатели регионального развития на долгосрочный период;

- прогноз параметров государственных финансов;

- пределы по бюджетным правилам;

- иные положения.

В целом, реализация норм проекта Кодекса в части СГП направлена на гармонизацию стратегического и бюджетного планирования и обеспечение соблюдения принципа реалистичности бюджетной системы и финансового обеспечения реализации Национального плана развития РК.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику рекомендуется закрепить уполномоченный орган, отвечающий за разработку долгосрочного прогноза развития Республики Казахстан а порядок его разработки.

Кроме того, учитывая содержание долгосрочного прогноза молено сделать вывод о том, что он является аналогом действующего Прогноза социально- экономического развития РК (далее - ПСЭР РК) только на более длительный период. В данном случае, возникает вопрос, как долгосрочный прогноз может оставаться стабильным 3 года, когда как ПСЭР РК на пятилетний период носит индикативный характер и может быть уточнен при его разработке на очередной плановый период.

Несмотря на то, что в новом Кодексе сократили двухэтапную разработку ПСЭР РК до одного раза в течение года, документ остается гибким с учетом изменений прогноза основных макроэкономических показателей, бюджетного мониторинга и оценки результатов, других внутренних и внешних факторов.

Таким образом, существуют риски по низкой результативности долгосрочного прогноза в части обеспечения гармонизации стратегического и бюджетного планирования в данном формате.

Оценка влияния на объемы и темпы роста валового регионального продукта (ВРП)

Социально-экономическое развитие регионов, а следовательно и ВРП, сильно зависит от региональной политики, реализуемой за счет местных бюджетов. При этом наблюдается высокая зависимость местных бюджетов от средств, выделяемых из республиканского бюджета. Согласно Закону РК «Об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы на 2023-2025 годы» кроме трех регионов: Атырауской области и городов Алматы и Астана, все остальные семнадцать регионов относятся к субвенционным (Таблица 2).

Таблица 2 - Трансферты общего характера

Примечание: составлено на основе данных Министерства финансов РК

Проект Кодекса предполагает совершенствование подходов к планированию межбюджетных трансфертов, в том числе целевых трансфертов посредством усиления роли планов развития регионов в планировании местных бюджетов с учетом перехода на модель «управления результатами», а также через внедрение в бюджетный процесс минимальных стандартов для использования при планировании и исполнении бюджета.

Необходимо отметить, что вместе с усилением роли планов развития регионов в планировании бюджета может усилиться риск искажения показателей региона местными исполнительными органами в целях достижения определенных результатов или получения дополнительного финансирования.

При этом целевые трансферты на развитие из вышестоящих бюджетов в нижестоящие предусмотрены для реализации местных бюджетных программ развития на финансирование критически важных объектов.

Согласно проекту Кодекса критически важный объект - это бюджетный инвестиционный проект, соответствующий следующим критериям:

1) обеспечивающий развитие критически важной инфраструктуры, необходимой для обеспечения функционирования жизнедеятельности населения;

2) являющийся проектом национального масштаба долговременного пользования, обеспечивающим экономическое развитие страны в долгосрочной перспективе.

Однако в проекте Кодекса отсутствует определение и критерии «критически важной инфраструктуры» и их приоритизация.

Таким образом, существует риск снижения экономической отдачи от расходуемых бюджетных средств в рамках целевых трансфертов на развитие региона.

В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется определить конкретные критерии «критически важной инфраструктуры» и приоритеты по финансированию.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

Проблема обеспечения сбалансированности бюджета является актуальной для Казахстана в свете опережающих темпов роста расходов бюджета над его доходами. Балансирование параметров государственного бюджета производится за счет дополнительных изъятий из Национального Фонда РК (Рисунок 1).

Рисунок 1. Параметры государственного бюджета с 2018 по 2022 годы

Источник: составлено на основе данных Министерства финансов РК и БИС АСПиР РК

Как видно на Рисунке 1 расходы государственного бюджета увеличились с 19,9% от ВВП в 2018 году до 21,9% от ВВП в 2022 году. Наибольшие трансферты из Национального фонда и дефицит бюджета были в 2020 году в размере 6,8% и 4% от ВВП соответственно. Доходы государственного бюджета были стабильны с 2018 по 2021 годы и снизились до 10,1 в 2022 году.

Необходимость финансирования фискального дефицита бюджета привела к росту государственного долга. Так, за последние 5 лет он вырос более чем на 65% с 15,3 трлн. тенге до 25,3 трлн. тенге (Таблица 3).

Таблица 3 - Государственный долг

Примечание: составлено на основе данных Министерства финансов РК

Согласно Договору о Евразийском экономическом союзе лимит государственного долга для РК составляет 50%, что соответствует международной практике. К примеру, согласно Маастрихтскому договору 1992 года для стран Европейского союза установлен лимит государственного долга не более 60% от ВВП.

В целях укрепления устойчивости государственных финансов проектом Кодекса вводится отдельная статья «Система бюджетных правил», регламентирующая долговременные ограничения в отношении бюджетной политики в форме заранее установленных лимитов - бюджетные правила.

Следует отметить, что пределы по бюджетным правилам будут определяться и устанавливаться в составе ПСЭР РК.

В соответствие с проектом Кодекса бюджетные правила подразделяются на 2 группы:

- основные бюджетные правила (правило о гарантированном трансферте и правило о расходах республиканского бюджета);

- вспомогательные бюджетные правила (правила определяются документом, разрабатываемым центральным уполномоченным органом по бюджетной политике).

Правило о гарантированном трансферте:

Согласно данному правилу объем гарантированного трансферта из Национального фонда РК планируется в размере, не превышающем объем прогнозируемых поступлений в Национальный фонд РК от организаций нефтяного сектора при цене отсечения. Цена отсечения (расчетная цена на нефть) определяется в порядке, определенном центральным уполномоченным органом по бюджетной политике по согласованию с Национальным Банком РК.

Правило о расходах республиканского бюджета:

В соответствие с данным правилом, темпы роста расходов республиканского бюджета (на плановый период) ограничиваются уровнем долгосрочного экономического роста, увеличенного на уровень инфляции. Уровень долгосрочного экономического роста определяется как среднее значение роста реального ВВП за 10 лет, предшествующих плановому периоду. Уровень инфляции определяется как центр коридора по инфляции на плановый период, установленный Национальным Банком РК в ПСЭР РК.

Данные правила регламентированы в действующем Бюджетном кодексе РК от 4 декабря 2008 года № 95-IV (в п. 2-1 статьи 24 и в п. 6 статьи 12 соответственно).

Вместе с тем, следует отметить следующее:

1. Отсутствие контрциклического характера бюджетных правил.

На расширенном заседании Правительства 14 июля 2022 года с участием Президента было отмечено, что в соответствии с новой бюджетной политикой, параметры трехлетнего бюджета и Национального фонда РК будут определяться с учетом контрциклических правил, что означает относительное снижение расходов республиканского бюджета/гарантированного трансферта в период подъема экономики и их рост в период спада.

Однако, формулировки как действующих, так и вводимых бюджетных правил о гарантированном трансферте и о расходах республиканского бюджета не указывают на их контрциклический характер.

Вводимые формулировки, могут означать, наоборот, что данные правила являются проциклическими, т.е. при высокой цене на нефть поступления в Национальный фонд РК увеличатся, вследствие чего может увеличиться размер гарантированного трансферта, и наоборот. Проциклический характер правил может привести к экономическому кризису в Казахстане (высокая инфляция, высокие процентные ставки и др. в результате повышенного финансирования экономики в период высоких цен на нефть).

2. Риск использования средств Национального фонда РК без каких-либо ограничений за счет целевых трансфертов.

Если в отношении гарантированных трансфертов из Национального фонда РК установлены бюджетные ограничения, то в отношении целевых трансфертов они отсутствуют, в связи с чем существует риск использования средств Национального фонда РК без каких-либо ограничений за счет целевых трансфертов.

Следует отметить, что согласно аудиторскому заключению по итогам аудита целевого и эффективного использования целевых трансфертов, выделенных из Национального фонда РК в период с 2019 по 2021 годы, подготовленному Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета, за 12 лет (с 2010 по 2021 годы) из Национального фонда РК использовано порядка 31,9 трлн. тенге, что превысило поступления прямых налогов от организаций нефтяного сектора (30,7 трлн. тенге) почти на 1,3 трлн. тенге (Рисунок 2).

Рисунок 2 - Динамика использования средств Национального фонда РК к объему прямых нефтяных поступлений за 2010-2021 годы

Источник: Аудиторское заключение по итогам аудита целевого и эффективного использования целевых трансфертов, выделенных из Национального фонда РК в период с 2019 по 2021 годы // Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Кроме того, выделение трансфертов из Национального фонда РК осуществлялось без учета циклов экономического развития. При экономическом росте отмечено активное его использование, тогда как обоснованность изъятия средств прослеживалось только в 2015-2016 годах и в 2020 году (Рисунок 3). Это свидетельствует об искажении предназначения Национального фонда РК, которое заключалось в направлении средств на поддержку экономики в периоды спада, с одновременным аккумулированием нефтяных доходов в период экономического развития в целях недопущения инфляционного роста (при высоких ценах на нефть). Трансферты из Национального фонда увеличились с 8,1 мрлд. долларов в 2010 году до 10,6 млрд. долларов в 2021 году.

Рисунок 3 - Трансферты из Национального фонда РК в сопоставлении с экономическим развитием страны за 2010-2021 годы

Источник: Аудиторское заключение по итогам аудита целевого и эффективного использования целевых трансфертов, выделенных из Национального фонда РК в период с 2019 по 2021 годы // Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета.

3. Риск недоверия к бюджетной системе.

Проектом Бюджетного кодекса предусматриваются случаи, при которых возможно отклонение от бюджетных правил, а также корректировка пределов по ним путем внесения изменений в документы, устанавливающие целевые показатели:

- в кризисных ситуациях, повлекших снижение экономического роста и доходов бюджета, рост обязательств государства и расходов бюджета, не покрываемых доходами бюджета;

- в случаях чрезвычайного или военного положения в РК;

- по решению Президента РК в соответствии с пп. 4) п. 1 статьи 62 проекта Бюджетного кодекса. Следует отметить, что данная отсылка в тексте проекта Бюджетного кодекса отсутствует.

Следует отметить, что в случае отклонения от бюджетных правил, возврат к их изначальным целевым показателям будет осуществляться в течение последующих 3-х лет путем разработки плана действий с отражением корректируемых целевых показателей в бюджетных параметрах республиканского бюджета в составе ПСЭР РК.

Таким образом, отклонения от бюджетных правил будут постоянно корректироваться. Следует учитывать, что частое внесение поправок противоречит долговременному и постоянному характеру бюджетных правил, что может вызвать недоверие к бюджетной системе. К примеру, трижды каждые 5 лет существенно подвергалась корректировке политика использования Национального фонда РК, в то время как в мировой практике правила использования подобных фондов концептуально не меняются на протяжении десятилетий (в Чили с 2006 года, в Норвегии с 2001 года).

4. Отсутствие ответственности за нарушение бюджетных правил, что придает им рекомендательный характер.

На основе вышеизложенного, государственному органу-разработчику рекомендуется:

- установить точно сформулированный контрциклический характер применения бюджетных правил, в том числе с недопущением нерационального использования средств Национального фонда РК за счет целевых трансфертов;

- установить ответственность за нарушение финансовой дисциплины по отклонению от бюджетных правил.

К примеру, в Австралии нарушение правил бюджетного баланса, чистого долга или дола расходов и доходов от ВВП в размере 1 п.п. влечет за собой санкции в виде сокращения оплаты труда деятелей государственной власти на 1% за каждую статью нарушений в соответствии с базовым уровнем, установленным Трибуналом по компенсациям.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику также рекомендуется рассмотреть возможность включения понятия «первичный дефицит (профицит) бюджета», являющейся разницей между доходами и затратами с исключением затрат республиканского или государственного бюджета на обслуживание долга, чистым бюджетным кредитованием и сальдо по операциям с финансовыми активами. Так, первичный дефицит указывает на разницу между доходами и непроцентными затратами (обслуживание долга). В международном опыте понятие первичного дефицита (профицита) бюджета является распространенной практикой и часто используется для анализа устойчивости и подверженности рискам государственных финансов.

Дополнительно, согласно Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года (далее - Концепция) определено 7 основных принципов политики управления государственными финансами: принцип единства, долгосрочной устойчивости, сбалансированности, транспарентности, полноты, эффективности, бережливости и ответственности. Однако в проекте Кодекса отсутствует принцип бережливости, считаем целесообразным включить данный принцип.

Парафискальные платежи

Проектом Кодекса впервые вводится регулирование парафискальных платежей - установленных законами РК обязательных платежей, взимаемых с физических и юридических лиц в пользу отдельных юридических лиц, оказывающих услуги, вытекающие из функций государства, и преследующих общественно значимые цели.

Парафискальные платежи будут являться одним из источников поступлений в Фонд развития, который направляет свои средства на развитие приоритетных отраслей и области инноваций, а также на обеспечение межведомственного сотрудничества.

В отношении парафискальных платежей законодательством РК должно быть установлено:

- обязанности и содержание деятельности юридического лица, функции, назначение парафискальных платежей и их расходование;

- юридическое лицо и порядок взимания парафискальных платежей.

При этом в отдельных случаях, установленных законами РК, парафискальные платежи будут зачисляться в бюджет в виде неналоговых платежей.

Также проектом Кодекса установлено, что центральный уполномоченный орган по налоговой политике будет вести перечень парафискальных платежей по форме и в порядке, установленном им.

Следует отметить, что в настоящее время насчитывается порядка 100 парафискальных платежей (например, утилизационный сбор, плата за пользование платными автомобильными дорогами, плата за парковочное место и др.). Парафискальные платежи взимаются в разных сферах экономической деятельности, по разным правилам, различными организациями (Операторами, субъектами естественных монополий, государственными предприятиями, фондами, объединениями юридических лиц, прочими организациями).

Необходимо заметить, что количество и размер парафискальных платежей растет с каждым годом, что ложится дополнительным бременем на граждан и бизнес. Так, парафискальное бремя за 2021 год составило 1,18%, что меньше уровня 2017 года на 0,11 п.п (рассчитано не по исчерпывающему перечню парафискальных платежей). При этом парафискальное бремя значительно уступает налоговой нагрузке (12,1% от ВВП в 2021 году).

В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется сформировать перечень парафискальных платежей по каждой сфере экономической деятельности и установить единые правила их регулирования. При этом, парафискальные платежи, обладающие признаком индивидуальной безвозмездности, должны зачисляться в бюджет.

Блочный бюджет

Главой государства было дано поручение касательно разработки пакета поправок в бюджетное законодательство, направленных на внедрение «блочного бюджета». Однако по информации государственного органа-разработчика внедрение механизма «блочного бюджета» в бюджетную систему РК на сегодня является преждевременным в силу недостаточной готовности государственных органов к полной автономности и может создать риски нарушения бюджетной дисциплины и коррупционные предпосылки.

В этой связи, по итогам проведенного анализа международного опыта проектом Кодекса предусмотрен вариант введения отдельных элементов «блочного бюджета», в частности:

1. установление лимитов расходов с учетом стратегического и бюджетного обзора расходов в составе планов развития государственных органов со следующими блоками расходов:

1) безусловные базовые расходы постоянного характера, формируемые по перечню, определяемому центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию на 3 года без права изменения;

2) расходы на новые инициативы;

3) увеличение безусловных базовых расходов, не связанное с изменением макроэкономических и социальных показателей и предусматривающее дополнительные направления расходования бюджетных средств (расширение объема выполняемых государственных функций, полномочий и компетенций и оказываемых государственных услуг) в рамках существующих бюджетных программ;

4) формирование резерва на инициативы Президента Республики Казахстан и резерва Правительства Республики Казахстан.

Необходимо отметить, что пунктом 1 статьи 77 «Лимиты расходов администраторов бюджетных программ и порядок их определения» определено, что лимит расходов администратора бюджетных программ представляет собой предварительную предельную годовую сумму расходов администратора бюджетных программ. Считаем целесообразным определить порядок формирования сверхлимита расходов - окончательной предельной суммы расходов администратора бюджетных программ.

2. совершенствование процесса планирования трансфертов общего характера, в том числе их разделение на целевые и нецелевые;

3. преобразование Фонда поддержки инфраструктуры образования в Фонд развития с 2026 года для финансирования расходов бюджета на цели развития приоритетных отраслей и области инноваций, на обеспечение межведомственного сотрудничества.

Учитывая, что расходование средств, выделенных из Фонда развития, будет осуществляться на основе упрощенного порядка, т.е. без применения классических процедур государственных закупок, государственному органу-разработчику рекомендуется тщательно проработать вопрос формирования реестра поставщиков с учетом всех видов риска.

Бюджетный запрос

Действующее законодательство предусматривает разработку бюджетной программы и бюджетной заявки в отдельном порядке. Согласно действующему законодательству бюджетная заявка представляет собой совокупность документов, составляемых администратором бюджетных программ на очередной плановый период для обоснования объемов расходов. Бюджетная заявка составляется на основе и в пределах лимитов расходов администраторов бюджетных программ.

Бюджетная программа администратора республиканских бюджетных программ, разрабатывающего план развития государственного органа, определяет направление расходов республиканского бюджета, взаимоувязанное с целями, определенными в плане развития государственного органа.

Проект Кодекса предусматривает введение бюджетного запроса и порядок его рассмотрения. Согласно проекту Кодекса бюджетный запрос администратора бюджетных программ - это бюджетная документация администратора бюджетных программ, раскрывающая деятельность государственного органа по обеспечению реализации функций, полномочий и компетенций, определенных законодательными актами РК, достижения соответствующей цели плана развития государственного органа, плана развития области, города республиканского значения, столицы.

Бюджетный запрос администратора бюджетных программ состоит из следующих документов:

1) паспорт деятельности администратора бюджетных программ;

2) агрегированную сводную информацию о бюджетных программах, содержащую общие сведения о бюджетных программах администратора бюджетных программ;

3) утвержденный план развития или проект плана развития государственного органа;

4) бюджетные программы;

5) расчеты к бюджетным программам.

Реализация норм проекта Кодекса предполагает реинжиниринг бюджетного процесса с сокращением сроков и этапов, что позволит облегчить административную нагрузку на государственные органы и сократить время рассмотрения бюджетной документации с 6 мес. (180 дн.) до 3 мес. (90 дн.).

Согласно действующего законодательства (ППРК от 26.02.2021 г. № 99 «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан») за достоверность и полноту содержания плана развития ответственность несет государственный орган или местный исполнительный орган. Вместе с тем, проектом Кодекса вводится персональная ответственность руководителей государственных органов (первый руководитель центрального государственного органа), областей, городов республиканского значения, столицы (акимы областей, городов республиканского значения, столицы) за достоверность и полноту содержания планов развития, достижение запланированных целей и целевых индикаторов, достоверность и полноту отчета о реализации планов развития, что исключает размытие ответственности и позволит вести эффективную политику стратегического планирования.

Резервы на инициативы Президента и Правительства РК

Проектом Кодекса перенесены положения действующего законодательства о резервах Правительства РК, местных исполнительных органов и на инициативы Президента РК, а также закреплены цели выделения средств из резерва Президента РК. Согласно проекту Кодекса резерв на инициативы Президента РК направляется на финансирование непредвиденных и требующих безотлагательного финансирования в текущем финансовом году затрат, связанных с реализацией посланий Президента РК народу Казахстана. Выделение денег осуществляется по поручению Президента РК постановлением Правительства РК, которое утрачивает силу по завершении финансового года.

Кроме того, проектом Кодекса предусматривается введение отчетности об использовании резервов. Согласно проекту Кодекса центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию, по исполнению бюджета и местный уполномоченный орган по исполнению бюджета совместно с администраторами бюджетных программ формируют отчеты об использовании резервов по итогам года.

Отчеты об использовании резервов формируются по их видам с указанием причин выделения средств, достигнутых конечных результатов соответствующих бюджетных программ (подпрограмм) и должен содержать информацию об отсутствии альтернативных источников в бюджете на соответствующие затраты и причинах невозможности их планирования при разработке бюджета.

Реализация норм проекта Кодекса положительно повлияет на прозрачность деятельности государственных органов и доверие граждан к ним. Публикация отчета об использовании резервов может способствовать доверию граждан и созданию лучшего контроля над использованием государственных средств. Кроме того, возможность оценивать результаты использования резервных средств поможет выявить успешные и неуспешные проекты и направления расходования средств. Это позволит улучшить планирование и принимать более обоснованные решения о распределении резервов.

Управление результатами

Проектом Кодекса предусматривается введение понятия «управление результатами». Управление результатами означает набор инструментов для обеспечения соблюдения принципов бюджетной системы, который заключается в планировании документов СГП, планировании и исполнении бюджетов, составлении отчетности с использованием обзора расходов, результатов государственного аудита и финансового контроля, результатов мониторинга и системы оценки результатов.

Управление результатами осуществляется государственными органами, уполномоченными органами по государственному планированию, бюджетному планированию и исполнению бюджета на этапах планирования и исполнения бюджета.

Обзор расходов

Согласно проекту Кодекса обзор расходов представляет собой анализ расходов, указанных в документах СГП и в бюджете за последние три отчетных финансовых года с целью оптимизации менее приоритетных и неэффективных расходов бюджета, оптимизации направлений расходов и перераспределения бюджетных средств на следующий плановый период.

При проведении обзора расходов должны соблюдаться определенные требования, включая четкое определение основных критериев проведения обзора, объема обзора расходов, уровня обзора расходов и временных рамок.

Обзор расходов подразделяется на стратегический обзор расходов, бюджетный обзор расходов и инвестиционный обзор расходов, каждый из которых имеет свои специфические задачи и цели:

- Стратегический обзор расходов проводится на предмет реалистичности, целесообразности, актуальности документов СГП, согласованности целей и задач, определенных в документах СГП, отсутствия дублирования и противоречий между документами СГП, соответствия проводимой государственной политике.

- Бюджетный обзор расходов проводится на предмет эффективности, обоснованности, результативности и целесообразности расходов бюджета.

- Инвестиционный обзор расходов направлен на выявление и анализ причин удорожания, недофинансирования и незавершенности государственных инвестиционных проектов, а также их соответствия целевым показателям плана развития государственного органа и другим факторам, влияющим на реализацию проектов.

Аналитический отчет о налоговых расходах

Проект Кодекса предусматривает введение аналитического отчета о налоговых расходах. Согласно проекту Кодекса налоговые расходы - это налоговые льготы, освобождения и иные преференции по налогам и другим обязательным платежам в бюджет, сборам и таможенным платежам, предоставляемые налогоплательщикам и предусмотренные в качестве мер государственной поддержки.

Центральным уполномоченным органом в области налоговой политики будет формироваться перечень налоговых расходов на основании которого будет составляться аналитический отчет о налоговых расходах. Аналитический отчет будет формироваться ежегодно при разработке проекта Закона о республиканском бюджете и содержать оценку эффективности налоговых льгот, освобождений и иных преференций по налогам.

Содержание аналитического отчета о налоговых расходах включает в себя:

- налоговый разрыв - это разница между налоговым потенциалом и фактически поступившими налогами;

- налоговый потенциал - это возможная сумма поступления налогов, включая налоговые расходы и ненаблюдаемую экономику.

Необходимо отметить, что согласно проекту Кодекса данный отчет будет применяться в качестве аналитической информации при рассмотрении проектов нормативных правовых актов, однако государственному органу-разработчику рекомендуется рассмотреть возможность реальной применимости отчета в части использования данного анализа для разработки мер по совершенствованию налоговой политики.

Национальный доклад по управлению государственными активами и квазигосударственным сектором

Проектом Кодекса предусматривается закрепление норм об участии квазигосударственного сектора в бюджетном процессе. Участие субъектов квазигосударственного сектора в бюджетном процессе осуществляется через планы развития и мероприятия, разрабатываемые в соответствии с СГП.

Согласно проекту Кодекса Правительство определяет дивидендную политику в отношении акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью и государственных пакетов акций. Государственные и местные органы, владеющие государственными пакетами акций, направляют часть чистого дохода на выплату дивидендов в соответствующий бюджет.

Также согласно проекту Кодекса поступления от передачи активов национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний и их дочерних и зависимых лиц зачисляются в Национальный фонд Республики Казахстан.

Субъекты квазигосударственного сектора имеют право на заимствование в соответствии с законодательством. При этом устанавливается лимит долга, а первый руководитель субъекта несет ответственность за использование займа.

В целях анализа эффективности управления активами проектом Кодекса предусматривается формирование Национального доклада по управлению государственными активами и квазигосударственным сектором. Доклад формируется Центральным уполномоченным органом по государственному имуществу и включается в материалы проекта закона о республиканском бюджете и годового отчета об исполнении бюджета.

Аналитический отчет о бюджетных рисках

Проектом Кодекса предусматривается введение аналитического отчета о бюджетных рисках. Бюджетный риск регламентирован как неопределенность, которая затрудняет управление государственными финансами и снижает реалистичность бюджета из-за воздействия внутренних и внешних факторов, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Согласно проекту Кодекса аналитический отчет о бюджетных рисках будет использоваться для оценки воздействия этих рисков на бюджетные параметры и включается в состав материалов, прилагаемых к проекту закона о республиканском бюджете. Данный аналитический отчет представляет собой инструмент, позволяющий государству осознать и оценить риски, связанные с бюджетом, и разработать стратегии для их управления и снижения.

Отчет о бюджетных рисках будет составляться ежегодно вместе с разработкой проекта закона о республиканском бюджете на плановый период. Он разрабатывается центральным уполномоченным органом по бюджетной политике, центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию, центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета, уполномоченным органом по государственному регулированию, контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций, а также Национальным Банком Республики Казахстан.

Отчет о бюджетных рисках будет включать следующие компоненты:

- макроэкономические риски: анализируются факторы, которые могут оказывать влияние на экономическую ситуацию страны в целом;

- квазифискальные риски: рассматриваются риски, связанные с государственными организациями, не включенными в прямую систему бюджета, но имеющими финансовые последствия для государства;

- риски финансового сектора: изучаются риски, связанные с банками, страховыми компаниями и другими финансовыми институтами;

- риски по обязательствам государства: анализируются риски, связанные с прямыми и условными обязательствами государства, включая проекты государственно-частного партнерства и государственные концессии;

- другие специфичные риски: включаются риски, которые не попадают в предыдущие категории, но все равно имеют влияние на бюджетные параметры.

Необходимо отметить, что согласно проекту Кодекса отчет применяется для оценки воздействия бюджетных рисков на бюджетные параметры, однако государственному органу-разработчику рекомендуется закрепить реальную применимость отчета в части разработки мер по нивелированию выявленных рисков.

Система оценки результатов

Согласно проекту Кодекса оценка результатов включает следующие виды:

- оценка реализации документов СГП;

- операционная оценка достижения целей с участием Высшей аудиторской палаты Республики Казахстан;

- оценка реализации государственных инвестиционных проектов (далее - ГИП);

- оценка эффективности управления государственным имуществом.

Оценка результатов должна содержать рекомендации по повышению результативности и эффективности планирования и использования бюджетных средств и активов государства, а также по эффективному распределению ресурсов.

Итоги оценки результатов применяются в следующей деятельности:

- в процессе планирования бюджета и определении лимитов расходов;

- обсуждаются на заседаниях общественных советов, в Парламенте и маслихатах при обсуждении бюджетных программ;

- включаются в годовой отчет об исполнении республиканского и местного бюджета;

- размещаются на официальных интернет-ресурсах государственных органов.

Государственные органы, ответственные за проведение оценок, представляют итоги оценки в соответствующие уполномоченные органы не позднее 1 мая года, следующего за отчетным годом.

Мониторинг

Согласно проекту Кодекса мониторинг - это регулярный процесс сбора и анализа информации в определенной отрасли/сфере, применяемый для принятия административных и управленческих решений. Сферы мониторинга включают государственное планирование, государственные финансы, межбюджетные отношения, казначейский мониторинг, бюджетный мониторинг, управление долговыми обязательствами государственного сектора, реализацию ГИП, бюджетное кредитование и использование связанных грантов.

В соответствии с проектом Кодекса мониторинг проводят центральные государственные и местные исполнительные органы, администраторы бюджетных программ, субъекты квазигосударственного сектора и уполномоченные органы в соответствующей отрасли/сфере.

Результаты мониторинга используются в процессе планирования бюджета, определении лимитов расходов и рассмотрении бюджетных запросов. Они также обсуждаются на заседаниях общественных советов, в Парламенте и маслихатах при обсуждении выделения бюджетных средств. Результаты мониторинга включаются в документы и материалы, представляемые в Парламент Республики Казахстан и маслихаты, а также в годовой отчет об исполнении бюджета. Кроме того, они размещаются на официальных интернет-ресурсах соответствующих государственных органов, что способствует прозрачности и доступности информации.

Реализация норм проекта Кодекса в части введения новых требований отчетности и мониторинга может повлечь за собой дополнительную административную нагрузку для государственных органов и необходимость выделения бюджетных средств на их реализацию.

Вместе с тем, проект Кодекса предусматривает перераспределение функции проведения мониторинга документов СГП от уполномоченного органа по государственному планированию (МНЭ РК) к уполномоченному органу по стратегическому планированию (АСПиР РК).

Передача функций по государственному планированию в АСПиР РК, в частности по проведению мониторинга документов СГП, снизит эффективность работы Правительства, способствуя возникновению следующих рисков:

1. Чрезмерная централизация полномочий

Действующие полномочия Правительства по мониторингу документов СГП позволяют отслеживать прогресс в достижении стратегических целей страны в ходе их реализации, своевременно выявлять риски и принимать оперативные меры по их устранению. Передача данных полномочий в АСПиР РК приведет к чрезмерной централизации государственного управления, ограничив самостоятельность Правительства в принятии решений.

При этом в силу статьи 66 Конституции Республики Казахстан Правительство по согласованию с Президентом утверждает государственные программы, а также обеспечивает их исполнение.

Согласно статье 9 Конституционного Закона «О Правительстве Республики Казахстан» Правительство по согласованию с Президентом определяет СГП.

2. Несоблюдение целостности процесса планирования

На сегодня Правительство в лице МНЭ координирует деятельность всех госорганов в сфере государственного планирования, разрабатывает основные стратегические и программные документы (ПСЭР РК, Стратегия национальной безопасности, План территориального развития и др.), оказывает методологическое сопровождение процессов СГП, а также осуществляет мониторинг ее документов.

Проведение мониторинга позволяет МНЭ владеть актуальной информацией по текущей ситуации в разрезе отраслей и регионов, а также выявлять системные проблемы в ходе реализации документов. В свою очередь, данная информация применяется МНЭ при разработке и согласовании проектов документов, обеспечивая эффективность этих процессов.

Таким образом, в случае утраты функции мониторинга МНЭ не сможет выстроить целостную цепочку планирования «разработка-реализация-мониторинг».

3. Нарушение структуры государственного управления

Мониторинг планов развития регионов проводится Управлениями экономики и бюджетного планирования акиматов, зеркально отражая деятельность МНЭ на местном уровне. По итогам мониторинга отчеты о реализации планов развития регионов ежегодно направляются в МНЭ.

В случае перераспределения полномочий по проведению мониторинга Управления априори перейдут в ведение АСПиР РК, разрушив иерархию государственного управления. Таким образом, выведение МНЭ из СГП не только снизит вовлеченность местных исполнительных органов в процессы разработки и реализации документов, но и усугубит проблему межведомственного взаимодействия между центральными и местными госорганами. В этой связи, целесообразным является сохранение функции МНЭ как уполномоченного органа в сфере государственного планирования в части проведения мониторинга.

Оценка влияния на параметры инфляции

Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого изменения бюджетных параметров, однако изменение подходов к планированию и использованию бюджета может привести к изменению государственных расходов, что может оказать влияние на параметры инфляции.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Проектом Кодекса предлагается разработка инвестиционных планов государственных органов или областей, как дополнение (приложение) к их планам развития, где под инвестиционным планом понимается информация о ГИП, направленных на достижение целевого индикатора плана развития. При этом, внесение изменений проводится при принятии новых либо внесении изменений и (или) дополнений в законы РК; принятии новых либо внесения изменений и (или) дополнений в документы СГП; изменении функций, структуры государственного органа; и добавлен пункт при необходимости реализации поручений Президента РК и (или) Правительства РК, однако из действующего законодательства исключен случай корректировки и уточнения бюджета, данная норма объясняется соблюдением основной цели по взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования.

Необходимо отметить, что согласно Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года в целях обеспечения принципов бережливости и ответственности при планировании бюджета предлагается использовать механизм оценки экономического эффекта расходов на бюджетные инвестиции и субсидии не только на стадии их планирования, но и по итогам реализации.

Однако в пункте 9 статьи 152 «Общие положения о государственных инвестиционных проектах» указано, что в инвестиционный план в приоритетном порядке включаются:

- начатые в предыдущие финансовые годы (продолжающиеся) ГИП;

- критически важные объекты (обеспечивающие развитие критически важной инфраструктуры и являющиеся проектом национального масштаба долговременного пользования).

Таким образом, бюджетные инвестиции будут направляться без учета эффективности проектов, что не соответствует основным направлением бюджетной политики до 2030 года.

Также необходимо скорректировать пункт 2 статьи 153 «Планирование бюджетных инвестиций». В этапы планирования бюджетных инвестиций включить работы в соответствии с разрабатываемыми методическими основами механизма оценки экономического эффекта.

Дополнительно государственному органу-разработчику необходимо проработать вопросы получения дивидендов по бюджетным инвестициям (включая сроки, условия и другие условия получения инвестиций), а также встречные обязательства.

Оценка влияния на элементы платежного баланса

Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого изменения бюджетных параметров, однако изменение подходов к планированию и использованию бюджета может привести к пересмотру государственной поддержки экспортеров (бюджетные субсидии, экспортные кредиты, льготы и др.), а также инвестиционной политики, что окажет непосредственное влияние на статьи платежного баланса.

Вывод

1. Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого изменения бюджетных параметров, однако изменение подходов к планированию и использованию бюджета должно привести к их пересмотру, что окажет непосредственное влияние на экономический рост страны, так как бюджетная политика является одним из важнейших факторов, влияющих на объемы и темпы роста ВВП.

Потенциальное влияние бюджетных показателей на экономический рост можно оценить через их мультипликативный эффект, характеризующий влияние изменения бюджетных расходов на ВВП страны в количественном выражении. Согласно расчетам на 2020 год мультипликатор государственных расходов составил 1,22.

Реализация норм проекта Кодекса в части закрепления общих положений о документах СГП и требования к их разработке направлена на гармонизацию стратегического и бюджетного планирования и обеспечение соблюдения принципа реалистичности бюджетной системы и финансового обеспечения реализации Национального плана развития РК.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику рекомендуется закрепить уполномоченный орган, отвечающий за разработку долгосрочного прогноза развития Республики Казахстан и порядок его разработки.

Кроме того, учитывая содержание долгосрочного прогноза можно сделать вывод о том, что он является аналогом действующего ПСЭР РК только на более длительный период. В данном случае, возникает вопрос, как долгосрочный прогноз может оставаться стабильным 3 года, тогда как ПСЭР РК на пятилетний период носит индикативный характер и может быть уточнен при его разработке на очередной плановый период.

Несмотря на то, что в новом Кодексе сократили двухэтапную разработку ПСЭР РК до одного раза в течение года, документ остается гибким с учетом изменений прогноза основных макроэкономических показателей, бюджетного мониторинга и оценки результатов, других внутренних и внешних факторов.

Таким образом, существуют риски по низкой результативности долгосрочного прогноза в части обеспечения гармонизации стратегического и бюджетного планирования в данном формате,

2. Реализация норм Проекта Кодекса по совершенствованию подходов к планированию межбюджетных трансфертов посредством усиления роли планов развития регионов в планировании местных бюджетов и внедрения в бюджетный процесс минимальных стандартов будет способствовать достижению цели по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов, т.к. социально- экономическое развитие регионов, а следовательно, и ВРП, сильно зависит от региональной политики, реализуемой за счет местных бюджетов.

При этом необходимо отметить, что вместе с усилением роли планов развития регионов в планировании бюджета может усилиться риск искажения показателей региона местными исполнительными органами в целях достижения определенных результатов или получения дополнительного финансирования.

Согласно Проекту Кодекса целевые трансферты на развитие из вышестоящих бюджетов в нижестоящие предусмотрены в том числе для реализации местных бюджетных программ развития на финансирование критически важных объектов, обеспечивающих развитие критически важной инфраструктуры, необходимой для обеспечения функционирования жизнедеятельности населения.

Однако в проекте Кодекса отсутствует определение и критерии «критически важной инфраструктуры» и их приоритизация. Таким образом, существует риск снижения экономической отдачи от расходуемых бюджетных средств в рамках целевых трансфертов на развитие региона. В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется определить конкретные критерии «критически важной инфраструктуры» и приоритеты по финансированию.

3. Реализация норм Проекта Кодекса по закреплению системы бюджетных правил направлена на укрепление устойчивости государственных финансов. Вместе с тем, следует отметить следующее:

1) Отсутствие контрциклического характера бюджетных правил.

На расширенном заседании Правительства 14 июля 2022 года с участием Президента было отмечено, что в соответствии с новой бюджетной политикой, параметры трехлетнего бюджета и Национального фонда РК будут определяться с учетом контрциклических правил, что означает относительное снижение расходов республиканского бюджета/гарантированного трансферта в период подъема экономики и их рост в период спада.

Однако, формулировки как действующих, так и вводимых бюджетных правил о гарантированном трансферте и о расходах республиканского бюджета не указывают на их контрциклический характер.

Вводимые формулировки, могут означать, наоборот, что данные правила являются проциклическими, т.е. при высокой цене на нефть поступления в Национальный фонд РК увеличатся, вследствие чего может увеличиться размер гарантированного трансферта, и наоборот. Проциклический характер правил может привести к экономическому кризису в Казахстане (высокая инфляция, высокие процентные ставки и др. в результате повышенного финансирования экономики в период высоких цен на нефть).

2) Риск использования средств Национального фонда РК без каких-либо ограничений за счет целевых трансфертов.

Если в отношении гарантированных трансфертов из Национального фонда РК установлены бюджетные ограничения, то в отношении целевых трансфертов они отсутствуют, в связи с чем существует риск использования средств Национального фонда РК без каких-либо ограничений за счет целевых трансфертов.

3) Риск недоверия к бюджетной системе.

Проектом Бюджетного кодекса предусматриваются случаи, при которых возможно отклонение от бюджетных правил, а также корректировка пределов по ним путем внесения изменений в документы, устанавливающие целевые показатели. Таким образом, отклонения от бюджетных правил будут постоянно корректироваться. Следует учитывать, что частое внесение поправок противоречит долговременному и постоянному характеру бюджетных правил, что может вызвать недоверие к бюджетной системе. К примеру, трижды каждые 5 лет существенно подвергалась корректировке политика использования Национального фонда РК, в то время как в мировой практике правила использования подобных фондов концептуально не меняются на протяжении десятилетий (в Чили с 2006 года, в Норвегии с 2001 года).

4) Отсутствие ответственности за нарушение бюджетных правил, что придает им рекомендательный характер.

На основе вышеизложенного, государственному органу-разработчику рекомендуется:

- установить точно сформулированный контрциклический характер применения бюджетных правил, в том числе с недопущением нерационального использования средств Национального фонда РК за счет целевых трансфертов;

- установить ответственность за нарушение финансовой дисциплины по отклонению от бюджетных правил.

К примеру, в Австралии нарушение правил бюджетного баланса, чистого долга или доли расходов и доходов от ВВП в размере 1 п.п. влечет за собой санкции в виде сокращения оплаты труда деятелей государственной власти на 1% за каждую статью нарушений в соответствии с базовым уровнем, установленным Трибуналом по компенсациям.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику также рекомендуется рассмотреть возможность включения понятия «первичный дефицит (профицит) бюджета», являющейся разницей между доходами и затратами с исключением затрат республиканского или государственного бюджета на обслуживание долга, чистым бюджетным кредитованием и сальдо по операциям с финансовыми активами. Так, первичный дефицит указывает на разницу между доходами и непроцентными затратами (обслуживание долга). В международном опыте понятие первичного дефицита (профицита) бюджета является распространенной практикой и часто используется для анализа устойчивости и подверженности рискам государственных финансов.

Дополнительно, согласно Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года (далее - Концепция) определено 7 основных принципов политики управления государственными финансами: принцип единства, долгосрочной устойчивости, сбалансированности, транспарентности, полноты, эффективности, бережливости и ответственности. Однако в проекте Кодекса отсутствует принцип бережливости, считаем целесообразным включить данный принцип.

4. Реализация норм Проекта Кодекса по закреплению в бюджетном законодательстве парафискальных платежей направлено на их регулирование в качестве одного из источников поступлений в Фонд развития, который направляет свои средства на развитие приоритетных отраслей и области инноваций, а также на обеспечение межведомственного сотрудничества.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику рекомендуется сформировать перечень парафискальных платежей по каждой сфере экономической деятельности и установить единые правила их регулирования. При этом парафискальные платежи, обладающие признаком индивидуальной безвозмездности, должны зачисляться в бюджет.

5. Реализация норм Проекта Кодекса направлена на введение отдельных элементов «блочного бюджета», в частности:

- установление лимитов расходов с учетом стратегического и бюджетного обзора расходов в составе планов развития государственных органов со следующими блоками расходов;

- совершенствование процесса планирования трансфертов общего характера, в том числе их разделение на целевые и нецелевые;

- преобразование Фонда поддержки инфраструктуры образования в Фонд развития с 2026 года для финансирования расходов бюджета на цели развития приоритетных отраслей и области инноваций, на обеспечение межведомственного сотрудничества.

Необходимо отметить что пунктом 1 статьи 77 «Лимиты расходов администраторов бюджетных программ и порядок их определения» определено, что лимит расходов администратора бюджетных программ представляет собой предварительную предельную годовую сумму расходов администратора бюджетных программ. Считаем целесообразным, определить порядок формирования сверхлимита расходов - окончательной предельной суммы расходов администратора бюджетных программ.

Кроме того, учитывая, что расходование средств, выделенных из Фонда развития, будет осуществляться на основе упрощенного порядка, т.е. без применения классических процедур государственных закупок, государственному органу-разработчику рекомендуется тщательно проработать вопрос формирования реестра поставщиков с учетом всех видов риска.

6. Реализация норм Проекта Кодекса по введению бюджетного запроса и порядок его рассмотрения предполагает реинжиниринг бюджетного процесса с сокращением сроков и этапов, что позволит облегчить административную нагрузку на государственные органы и сократить время рассмотрения бюджетной документации с 6 мес. (180 дн.) до 3 мес. (90 дн.).

7. Реализация норм Проекта Кодекса по введению и публикации отчетности об использовании резервов положительно повлияет на прозрачность І использования государственных средств и доверие граждан к государственным органам.

8. Реализация норм Проекта Кодекса по введению дополнительных отчетностей для государственных органов направлена на повышение контроля за бюджетным процессом. При этом согласно проекту Кодекса аналитический отчет о налоговых расходах будет применяться в качестве аналитической информации при рассмотрении проектов нормативных правовых актов, однако государственному органу-разработчику рекомендуется рассмотреть возможность реальной применимости отчета в части использования данного анализа для разработки мер по совершенствованию налоговой политики.

Также согласно проекту Кодекса аналитический отчет о бюджетных рисках применяется для оценки воздействия бюджетных рисков на бюджетные параметры, однако государственному органу-разработчику рекомендуется закрепить реальную применимость отчета в части разработки мер по нивелированию выявленных рисков.

Реализация норм проекта Кодекса в части введения новых требований отчетности и мониторинга может повлечь за собой дополнительную административную нагрузку для государственных органов и необходимость выделения бюджетных средств на их реализацию.

Вместе с тем, проект Кодекса содержит перераспределение функции проведения мониторинга документов СГП от уполномоченного органа по государственному планированию (МНЭ РК) к уполномоченному органу по стратегическому планированию (АСПиР РК).

Передача функций по государственному планированию в АСПиР РК, в частности по проведению мониторинга документов СГП, снизит эффективность работы Правительства, способствуя возникновению следующих рисков:

- чрезмерная централизация полномочий;

- несоблюдение целостности процесса планирования;

- нарушение структуры государственного управления.

Мониторинг планов развития регионов проводится Управлениями экономики и бюджетного планирования акиматов, зеркально отражая деятельность МНЭ на местном уровне. По итогам мониторинга отчеты о реализации планов развития регионов ежегодно направляются в МНЭ. В случае перераспределения полномочий по проведению мониторинга Управления априори перейдут в ведение АСПиР РК, разрушив иерархию государственного управления. Таким образом, выведение МНЭ из СГП не только снизит вовлеченность местных исполнительных органов в процессы разработки и реализации документов, но и усугубит проблему межведомственного взаимодействия между центральными и местными госорганами.

В этой связи, целесообразным является сохранение функции МНЭ как уполномоченного органа в сфере государственного планирования в части проведения мониторинга.

9. Реализация норм проекта Кодекса в части разработки инвестиционных планов государственных органов и регионов направлена на соблюдение основной цели по взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования.

Необходимо отметить, что согласно Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года в целях обеспечения принципов бережливости и ответственности при планировании бюджета предлагается использовать механизм оценки экономического эффекта расходов на бюджетные инвестиции и субсидии не только на стадии их планирования, но и по итогам реализации.

Однако в пункте 9 статьи 152 «Общие положения о государственных инвестиционных проектах» указано, что в инвестиционный план в приоритетном порядке включаются:

- начатые в предыдущие финансовые годы (продолжающиеся) ГИП;

- критически важные объекты (обеспечивающие развитие критически важной инфраструктуры и являющиеся проектом национального масштаба долговременного пользования).

Таким образом, бюджетные инвестиции будут направляться без учета эффективности проектов, что не соответствует основным направлением бюджетной политики до 2030 года.

Также необходимо скорректировать пункт 2 статьи 153 «Планирование бюджетных инвестиций». В этапы планирования бюджетных инвестиций включить работы в соответствии с разрабатываемыми методическими основами механизма оценки экономического эффекта.

Дополнительно государственному органу-разработчику необходимо проработать вопросы получения дивидендов по бюджетным инвестициям (включая сроки, условия и другие условия получения инвестиций), а также встречные обязательства.

4.2 Оценка влияния положений проекта закона на социальное развитие

Оценка влияния на доходы и расходы населения

Целевые накопления

Проектом Кодекса предусматривается введение новой статьи расходов из Национального фонда Республики Казахстан - на выплаты целевых накоплений. Согласно проекту Кодекса целевыми накоплениями признаются обязательства государства перед гражданами Республики Казахстан, начисляемые ежегодно до достижения 18 лет за счет 50% от усредненного инвестиционного дохода Национального фонда Республики Казахстан и усредненного инвестиционного дохода, начисляемого на данную сумму.

Данная норма вводится в целях реализации Послания Главы государства К.К. Токаева народу Казахстана «Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество», где было дано поручение об отчислении 50% от ежегодного инвестиционного дохода Национального фонда на специальные накопительные счета детей до достижения ими 18 лет, без права досрочного снятия.

Реализация данной нормы будет способствовать накоплению средств для подрастающего поколения на приобретение жилья и получение образования, данная норма обеспечивает социальные гарантии гражданам, не достигшим 18 лет. При этом государственному органу-разработчику необходимо разработать порядок формирования целевых накоплений и расчета усредненного инвестиционного дохода и его правовые особенности.

Оценка влияния на уровень жизни и бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)

Гражданский бюджет

Гражданским бюджетом является информация, раскрывающая основные положения республиканского и местных бюджетов, в том числе по гендерным признакам, публикуемая в доступной для общественности форме.

Согласно проекту Кодекса гражданский бюджет формируется при планировании республиканского и местных бюджетов и в процессе их исполнения центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию, местными уполномоченными органами по государственному планированию, центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета и местными уполномоченными органами по исполнению бюджета.

Порядок составления, включающий перечень обязательных разделов гражданского бюджета, рекомендации по их разработке, периодичность подготовки гражданского бюджета, порядок его размещения и порядок взаимодействия государственных органов при составлении гражданского бюджета определяется центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию.

Методологическая поддержка и общее руководство по разработке гражданского бюджета осуществляется центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию.

Реализация норм проекта Кодекса положительно повлияет на прозрачность деятельности государственных органов и согласуется с принципом «Слышащего государства». Включение перечня обязательных разделов в гражданский бюджет и определение порядка его составления позволят улучшить прозрачность и открытость процесса формирования и использования гражданского бюджета. Граждане и заинтересованные стороны получат более полную информацию о расходовании бюджетных средств и смогут более эффективно контролировать и участвовать в принятии решений.

Также государственному органу-разработчику рекомендуется включить понятие «гендерный бюджет - часть республиканского и местного бюджетов, направленные на обеспечение потребностей социально-уязвимых слоев населения на основе принципов гендерного равенства». Информация для составления гендерного бюджета и его исполнения должна формироваться соответствующими отраслевыми центральными или местными государственными органами, исходя из результатов гендерного анализа, и представляться в центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию или местный уполномоченный орган по государственному планированию и центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета или местный уполномоченный орган по исполнению бюджета. Центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию должна быть обеспечена публикация в средствах массовой информации гендерного бюджета с обеспечением широкого оповещения населения и возможности комментирования и внесения предложений со стороны граждан. Также направления расходования бюджетных средств по гендерному признаку должны быть включены в документы администраторов бюджетных программ и в пояснительные записки к проекту местного бюджета, годовым отчетам об исполнении республиканского и местного бюджетов.

Подотчетность и транспарентность

Проект Кодекса предусматривает соблюдение принципов подотчетности и транспарентности бюджетного законодательства.

Подотчетностью участников бюджетного процесса признаются инструменты для обеспечения прозрачности и ответственности за принимаемые административные и управленческие решения в бюджетных отношениях.

Подотчетность предусматривает:

- заслушивание представителей государственных органов в представительных органах при разработке проектов закона о республиканском бюджете и решений маслихатов и по итогам исполнения бюджетов;

- публикацию и обсуждение документов;

- ответственность участников бюджетного процесса.

Проект Кодекса предусматривает ответственность для первых руководителей, как участников бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. При этом из текста проекта Кодекса не ясно вменение каких видов ответственности планируется, их объем и т.д. При реализации данной нормы государственному органу-разработчику необходимо проанализировать эффект от применения мер взысканий и ввести уточнение по видам.

Транспарентностью бюджетной системы является прозрачность и открытость информации о бюджете для общества, тем самым предусмотрена публикация всех материалов и документов, касающихся стратегического и бюджетного законодательства:

- центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию;

- центральным уполномоченным органом по бюджетной политике;

- центральным уполномоченным органом по государственному планированию;

- центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета;

- государственным казначейством;

- акиматами областей, городов республиканского значения, столицы;

- аппаратами акимов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов;

- администраторами бюджетных программ;

- государственными органами;

- органами государственного аудита и финансового контроля;

- Национальным Банком РК;

- центральным уполномоченным органом по государственному имуществу;

- субъектами квазигосударственного сектора;

- автономными организациями образования и их организации, некоммерческая организация, создаваемая в организационно-правовой форме фонда исключительно для обеспечения финансирования деятельности автономных организаций.

Реализация нормы о транспарентности обеспечивает гарантированное государством, закрепленное в Конституции РК право каждого гражданина на свободное получение информации любым не запрещенным законом способом.

Оценка влияния на уровень безработицы

Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого влияния на уровень безработицы. Вместе с тем, бюджетная политика имеет непосредственное влияние на экономические факторы: состояние национального производства, инвестиционной активности, финансово-кредитной системы, уровень цен и инфляции. Таким образом, повышение эффективности бюджетного процесса может оказать косвенное положительное влияние на уровень безработицы.

Оценка влияния на демографические параметры

Реализация проекта Кодекса не окажет прямого влияния на демографические параметры, поскольку нормы напрямую не влияют на его основные факторы, среди которых:

- увеличение/уменьшение уровня рождаемости;

- увеличение/уменьшение уровня смертности;

- миграционные потоки и др.

Вывод

1. Реализация норм проекта Кодекса по выплате целевых накоплений из Национального фонда Республики Казахстан гражданам Республики Казахстан, начисляемых ежегодно до достижения 18 лет будет способствовать накоплению средств для подрастающего поколения на приобретение жилья и получение образования, данная норма обеспечивает социальные гарантии гражданам, не достигшим 18 лет.

При этом государственному органу-разработчику необходимо разработать порядок формирования целевых накоплений и расчета усредненного инвестиционного дохода и его правовые особенности.

2. Реализация норм проекта Кодекса по усилению гражданского бюджета положительно повлияет на прозрачность и открытость деятельности государственных органов и согласуется с принципов «Слышащего государства».

Также государственному органу-разработчику рекомендуется включить понятие «гендерный бюджет». Информация для составления гендерного бюджета и его исполнении должна формироваться соответствующими отраслевыми центральными или местными государственными органами, исходя из результатов гендерного анализа, и представляться в центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию или местный уполномоченный орган по государственному планированию и центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета или местный уполномоченный орган по исполнению бюджета. Центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию должна быть обеспечена публикация в средствах массовой информации гендерного бюджета с обеспечением широкого оповещения населения и возможности комментирования и внесения предложений со стороны граждан. Также направления расходования бюджетных средств по гендерному признаку должны быть включены в документы администраторов бюджетных программ и в пояснительные записки к проекту местного бюджета, годовым отчетам об исполнении республиканского и местного бюджетов.

3. Проект Кодекса предусматривает соблюдение принципов подотчетности и транспарентности бюджетного законодательства и предусматривает ответственность для первых руководителей, как участников бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. При реализации данной нормы государственному органу-разработчику необходимо проанализировать эффект от применения мер взысканий и ввести уточнение по видам.

4.3 Оценка влияния положений проекта закона на развитие предпринимательства

Выгоды

(улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности продукции субъектов бизнеса, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)

Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого влияния на бизнес, однако может оказать косвенное положительное влияние на эффективность процесса финансирования ГИП, к которым относятся также проекты государственно-частного партнерства, в том числе концессионные проекты.

Так, проектом Кодекса предусматривается усиление принципов бюджетирования, ориентированного на результат, посредством планирования ГИП на достижение конкретной цели, предусмотренной документами СГП, за определенный период времени с учетом ПСЭР, применение проектного управления и внедрение в бюджетный процесс инвестиционных планов, которые будут прилагаться к плану развития государственного органа/региона и содержать информацию о ГИП, в том числе:

- целевой индикатор плана развития, на достижение которого направлен проект;

- результаты обзора расходов;

- карту приоритетных и проблемных зон;

- разбивку проектов в разрезе регионов (для центральных государственных органов), в разрезе административно-территориальных единиц (для областей, городов республиканского значения, столицы);

- прогнозный перечень ГИП с указанием прогнозных показателей экономического эффекта, ожидаемых от реализации бюджетных инвестиционных проектов и бюджетных инвестиций посредством участия государства в уставном капитале субъектов квазигосударственного сектора, требующих разработки технико-экономического и (или) финансово-экономического обоснования.

Кроме того, проектом Кодекса внедряется инвестиционный обзор расходов на предмет выявления и анализа причин удорожания, недофинансирования, незавершенности ГИП, их увязки с целевыми показателями и других факторов, повлиявших на реализацию ГИП с учетом необходимости приоритетного финансирования начатых (продолжающихся) ГИП.

Издержки

(производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия)

Реализация проекта Кодекса не окажет прямого влияния на издержки субъектов предпринимательства, поскольку нормы напрямую не влияют на производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядок регистрации и закрытия предприятий, административные издержки и информационную асимметрию.

Вывод

Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого влияния на бизнес, однако может оказать косвенное положительное влияние на эффективность процесса финансирования ГИП, к которым относятся также проекты государственно-частного партнерства, в том числе концессионные проекты.

4.4 Оценка влияния положений проекта закона на параметры конкурентоспособности отрасли (сферы, сектора) экономики

(производительность труда в отрасли, оплата труда, капиталоемкость и наукоемкостъ продукции отрасли, технический уровень продукции, объем технической базы для реализации научных проектно-конструкторских разработок, степени экспортной ориентации или импортной зависимости отрасли, степень соответствия уровня развития отрасли общему уровню развития национального хозяйства, степень использования продукции в различных отраслях народного хозяйства)

Реализация проекта Кодекса не окажет прямого влияния на параметры конкурентоспособности страны, поскольку нормы напрямую не влияют на производительность труда в отрасли, оплату труда, капиталоемкость и наукоемкость продукции отрасли, технический уровень продукции, объем технической базы для реализации научных проектно-конструкторских разработок, степень экспортной ориентации или импортной зависимости отрасли, степень соответствия уровня развития отрасли общему уровню развития национального хозяйства, степень использования продукции в различных отраслях народного хозяйства.

4.5 Оценка влияния положений проекта закона на экономическую безопасность отрасли и/или страны

Согласно проекту Кодекса принятие решений по приоритизации планирования ГИП будет основано на инвестиционных планах государственного органа или области, города республиканского значения, столицы. При этом в инвестиционные планы в приоритетном порядке будут включаться:

- начатые в предыдущие финансовые годы (продолжающиеся) ГИП;

- критически важные объекты.

Критически важный объект - бюджетный инвестиционный проект, соответствующий следующим критериям:

- являющийся проектом национального масштаба долговременного пользования, обеспечивающим экономическое развитие страны в долгосрочной перспективе;

- обеспечивающий развитие критически важной инфраструктуры, необходимой для обеспечения функционирования жизнедеятельности населения.

Также при разработке инвестиционных планов будут учитываться минимальные стандарты инженерно-коммуникационной, транспортной инфраструктур и система региональных стандартов для населенных пунктов, что будет способствовать обеспечению бесперебойной деятельности систем жизнеобеспечения в разрезе соответствующих административно-территориальных единиц и следовательно, экономической безопасности.

4.6 Оценка влияния положений проекта закона на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций

Реализация проекта Кодекса не окажет прямого влияния на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций, поскольку в нем отсутствуют нормы, прямо влияющие на:

- вступление в разные интеграционные объединения и проведение согласованной денежно-кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, внешнеэкономической, таможенной и валютной политики;

- совместные проекты в научной исследовательской и опытной конструкторской деятельности, научно-технической сфере;

- регулирование деятельности совместных и иностранных предприятий на территории страны;

- создание единых рынков и предоставление свобод движения товаров, движения лиц - трудовых мигрантов, студентов, движения услуг, движения капитала;

- разработку стандартов технического регулирования, соответствие их международным стандартам;

- регулирование участия нерезидентов в экономических отношениях внутри страны;

- тарифные и нетарифные способы регулирования внешней торговли; инвестиционные соглашения, меморандумы и др.

5. Общий вывод

Проект Бюджетного кодекса Республики Казахстан направлен на совершенствование, систематизацию и актуализацию бюджетного законодательства Республики Казахстан.

Влияние положений проекта Кодекса на макроэкономическую эффективность:

1. Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого изменения бюджетных параметров, однако изменение подходов к планированию и использованию бюджета должно привести к их пересмотру, что окажет непосредственное влияние на экономический рост страны, так как бюджетная политика является одним из важнейших факторов, влияющих на объемы и темпы роста ВВП.

Потенциальное влияние бюджетных показателей на экономический рост можно оценить через их мультипликативный эффект, характеризующий влияние изменения бюджетных расходов на ВВП страны в количественном выражении. Согласно расчетам на 2020 год мультипликатор государственных расходов составил 1,22.

Реализация норм проекта Кодекса в части закрепления общих положений о документах СГП и требования к их разработке направлена на гармонизацию стратегического и бюджетного планирования и обеспечение соблюдения принципа реалистичности бюджетной системы и финансового обеспечения реализации Национального плана развития РК.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику рекомендуется закрепить уполномоченный орган, отвечающий за разработку долгосрочного прогноза развития Республики Казахстан и порядок его разработки.

Кроме того, учитывая содержание долгосрочного прогноза, можно сделать вывод о том, что он является аналогом действующего ПСЭР РК только на более длительный период. В данном случае, возникает вопрос, как долгосрочный прогноз может оставаться стабильным 3 года, тогда как ПСЭР РК на пятилетний период носит индикативный характер и может быть уточнен при его разработке на очередной плановый период.

Несмотря на то, что в новом Кодексе сократили двухэтапную разработку ПСЭР РК до одного раза в течение года, документ остается гибким с учетом изменений прогноза основных макроэкономических показателей, бюджетного мониторинга и оценки результатов, других внутренних и внешних факторов.

Таким образом, существуют риски по низкой результативности долгосрочного прогноза в части обеспечения гармонизации стратегического и бюджетного планирования в данном формате.

2. Реализация норм Проекта Кодекса по совершенствованию подходов к планированию межбюджетных трансфертов посредством усиления роли планов развития регионов в планировании местных бюджетов и внедрения в бюджетный процесс минимальных стандартов будет способствовать достижению цели по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов, т.к. социально-экономическое развитие регионов, а следовательно, и ВРП, сильно зависит от региональной политики, реализуемой за счет местных бюджетов.

При этом необходимо отметить, что вместе с усилением роли планов развития регионов в планировании бюджета может усилиться риск искажения показателей региона местными исполнительными органами в целях достижения определенных результатов или получения дополнительного финансирования.

Согласно Проекту Кодекса целевые трансферты на развитие из вышестоящих бюджетов в нижестоящие предусмотрены в том числе для реализации местных бюджетных программ развития на финансирование критически важных объектов, обеспечивающих развитие критически важной инфраструктуры, необходимой для обеспечения функционирования жизнедеятельности населения.

Однако в проекте Кодекса отсутствует определение и критерии «критически важной инфраструктуры» и их приоритизация. Таким образом, существует риск снижения экономической отдачи от расходуемых бюджетных средств в рамках целевых трансфертов на развитие региона. В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется определить конкретные критерии «критически важной инфраструктуры» и приоритеты по финансированию.

3. Реализация норм Проекта Кодекса по закреплению системы бюджетных правил направлена на укрепление устойчивости государственных финансов. Вместе с тем, следует отметить следующее:

5) Отсутствие контрциклического характера бюджетных правил.

На расширенном заседании Правительства 14 июля 2022 года с участием Президента, было отмечено, что в соответствии с новой бюджетной политикой, параметры трехлетнего бюджета и Национального фонда РК будут определяться с учетом контрциклических правил, что означает относительное снижение расходов республиканского бюджета/гарантированного трансферта в период подъема экономики и их рост в период спада.

Однако, формулировки как действующих, так и вводимых бюджетных правил о гарантированном трансферте и о расходах республиканского бюджета не указывают на их контрциклический характер.

Вводимые формулировки, могут означать, наоборот, что данные правила являются проциклическими, т.е. при высокой цене на нефть поступления в Национальный фонд РК увеличатся, вследствие чего может увеличиться размер гарантированного трансферта, и наоборот. Проциклический характер правил может привести к экономическому кризису в Казахстане (высокая инфляция, высокие процентные ставки и др. в результате повышенного финансирования экономики в период высоких цен на нефть).

6) Риск использования средств Национального фонда РК без каких-либо ограничений за счет целевых трансфертов.

Если в отношении гарантированных трансфертов из Национального фонда РК установлены бюджетные ограничения, то в отношении целевых трансфертов они отсутствуют, в связи с чем существует риск использования средств Национального фонда РК без каких-либо ограничений за счет целевых трансфертов.

7) Риск недоверия к бюджетной системе.

Проектом Бюджетного кодекса предусматриваются случаи, при которых возможно отклонение от бюджетных правил, а также корректировка пределов по ним путем внесения изменений в документы, устанавливающие целевые показатели. Таким образом, отклонения от бюджетных правил будут постоянно корректироваться. Следует учитывать, что частое внесение поправок противоречит долговременному и постоянному характеру бюджетных правил, что может вызвать недоверие к бюджетной системе. К примеру, трижды каждые 5 лет существенно подвергалась корректировке политика использования Национального фонда РК, в то время как в мировой практике правила использования подобных фондов концептуально не меняются на протяжении десятилетий (в Чили с 2006 года, в Норвегии с 2001 года).

8) Отсутствие ответственности за нарушение бюджетных правил, что придает им рекомендательный характер.

На основе вышеизложенного, государственному органу-разработчику рекомендуется:

- установить точно сформулированный контрциклический характер применения бюджетных правил, в том числе с недопущением нерационального использования средств Национального фонда РК за счет целевых трансфертов;

- установить ответственность за нарушение финансовой дисциплины по отклонению от бюджетных правил.

К примеру, в Австралии нарушение правил бюджетного баланса, чистого долга или доли расходов и доходов от ВВП в размере 1 п.п. влечет за собой санкции в виде сокращения оплаты труда деятелей государственной власти на 1% за каждую статью нарушений в соответствии с базовым уровнем, установленным Трибуналом по компенсациям.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику также рекомендуется рассмотреть возможность включения понятия «первичный дефицит (профицит) бюджета», являющейся разницей между доходами и затратами с исключением затрат республиканского или государственного бюджета на обслуживание долга, чистым бюджетным кредитованием и сальдо по операциям с финансовыми активами. Так, первичный дефицит указывает на разницу между доходами и непроцентными затратами (обслуживание долга). В международном опыте понятие первичного дефицита (профицита) бюджета является распространенной практикой и часто используется для анализа устойчивости и подверженности рискам государственных финансов.

Дополнительно, согласно Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года (далее - Концепция) определено 7 основных принципов политики управления государственными финансами: принцип единства, долгосрочной устойчивости, сбалансированности, транспарентности, полноты, эффективности, бережливости и ответственности. Однако в проекте Кодекса отсутствует принцип бережливости, считаем целесообразным включить данный принцип.

4. Реализация норм Проекта Кодекса по закреплению в бюджетном законодательстве парафискальных платежей направлено на их регулирование в качестве одного из источников поступлений в Фонд развития, который направляет свои средства на развитие приоритетных отраслей и области инноваций, а также на обеспечение межведомственного сотрудничества.

Вместе с тем, государственному органу-разработчику рекомендуется сформировать перечень парафискальных платежей по каждой сфере экономической деятельности и установить единые правила их регулирования. При этом парафискальные платежи, обладающие признаком индивидуальной безвозмездности, должны зачисляться в бюджет.

5. Реализация норм Проекта Кодекса направлена на введение отдельных элементов «блочного бюджета», в частности:

- установление лимитов расходов с учетом стратегического и бюджетного обзора расходов в составе планов развития государственных органов со следующими блоками расходов;

- совершенствование процесса планирования трансфертов общего характера, в том числе их разделение на целевые и нецелевые;

- преобразование Фонда поддержки инфраструктуры образования в Фонд развития с 2026 года для финансирования расходов бюджета на цели развития приоритетных отраслей и области инноваций, на обеспечение межведомственного сотрудничества.

Необходимо отметить что пунктом 1 статьи 77 «Лимиты расходов администраторов бюджетных программ и порядок их определения» определено, что лимит расходов администратора бюджетных программ представляет собой предварительную предельную годовую сумму расходов администратора бюджетных программ. Считаем целесообразным, определить порядок формирования сверхлимита расходов - окончательной предельной суммы расходов администратора бюджетных программ.

Кроме того, учитывая, что расходование средств, выделенных из Фонда развития, будет осуществляться на основе упрощенного порядка, т.е. без применения классических процедур государственных закупок, государственному органу-разработчику рекомендуется тщательно проработать вопрос формирования реестра поставщиков с учетом всех видов риска.

6. Реализация норм Проекта Кодекса по введению бюджетного запроса и порядок его рассмотрения предполагает реинжиниринг бюджетного процесса с сокращением сроков и этапов, что позволит облегчить административную нагрузку на государственные органы и сократить время рассмотрения бюджетной документации с 6 мес. (180 дн.) до 3 мес. (90 дн.).

7. Реализация норм Проекта Кодекса по введению и публикации отчетности об использовании резервов положительно повлияет на прозрачность использования государственных средств и доверие граждан к государственным органам.

8. Реализация норм Проекта Кодекса по введению дополнительных отчетностей для государственных органов направлена на повышение контроля за бюджетным процессом. При этом согласно проекту Кодекса аналитический отчет о налоговых расходах будет применяться в качестве аналитической информации при рассмотрении проектов нормативных правовых актов, однако государственному органу-разработчику рекомендуется рассмотреть возможность реальной применимости отчета в части использования данного анализа для разработки мер по совершенствованию налоговой политики.

Также согласно проекту Кодекса аналитический отчет о бюджетных рисках применяется для оценки воздействия бюджетных рисков на бюджетные параметры, однако государственному органу-разработчику рекомендуется закрепить реальную применимость отчета в части разработки мер по нивелированию выявленных рисков.

Реализация норм проекта Кодекса в части введения новых требований отчетности и мониторинга может повлечь за собой дополнительную административную нагрузку для государственных органов и необходимость выделения бюджетных средств на их реализацию.

Вместе с тем, проект Кодекса содержит перераспределение функции проведения мониторинга документов СГП от уполномоченного органа по государственному планированию (МНЭ РК) к уполномоченному органу по стратегическому планированию (АСПиР РК).

Передача функций по государственному планированию в АСПиР РК, в частности по проведению мониторинга документов СГП, снизит эффективность работы Правительства, способствуя возникновению следующих рисков:

- чрезмерная централизация полномочий;

- несоблюдение целостности процесса планирования;

- нарушение структуры государственного управления.

Мониторинг планов развития регионов проводится Управлениями экономики и бюджетного планирования акиматов, зеркально отражая деятельность МНЭ на местном уровне. По итогам мониторинга отчеты о реализации планов развития регионов ежегодно направляются в МНЭ. В случае перераспределения полномочий по проведению мониторинга Управления априори перейдут в ведение АСПиР РК, разрушив иерархию государственного управления. Таким образом, выведение МНЭ из системы государственного планирования не только снизит вовлеченность местных исполнительных органов в процессы разработки и реализации документов, но и усугубит проблему межведомственного взаимодействия между центральными и местными госорганами.

В этой связи, целесообразным является сохранение функции МНЭ как уполномоченного органа в сфере государственного планирования в части проведения мониторинга.

9. Реализация норм проекта Кодекса в части разработки инвестиционных планов государственных органов и регионов направлена на соблюдение основной цели по взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования.

Необходимо отметить, что согласно Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года в целях обеспечения принципов бережливости и ответственности при планировании бюджета предлагается использовать механизм оценки экономического эффекта расходов на бюджетные инвестиции и субсидии не только на стадии их планирования, но и по итогам реализации.

Однако в пункте 9 статьи 152 «Общие положения о государственных инвестиционных проектах» указано, что в инвестиционный план в приоритетном порядке включаются:

- начатые в предыдущие финансовые годы (продолжающиеся) ГИП;

- критически важные объекты (обеспечивающие развитие критически важной инфраструктуры и являющиеся проектом национального масштаба долговременного пользования).

Таким образом, бюджетные инвестиции будут направляться без учета эффективности проектов, что не соответствует основным направлением бюджетной политики до 2030 года.

Также необходимо скорректировать пункт 2 статьи 153 «Планирование бюджетных инвестиций». В этапы планирования бюджетных инвестиций включить работы в соответствии с разрабатываемыми методическими основами механизма оценки экономического эффекта.

Дополнительно государственному органу-разработчику необходимо проработать вопросы получения дивидендов по бюджетным инвестициям (включая сроки, условия и другие условия получения инвестиций), а также встречные обязательства.

Влияние положений проекта Кодекса на социальное развитие:

1. Реализация норм проекта Кодекса по выплате целевых накоплений из Национального фонда Республики Казахстан гражданам Республики Казахстан, начисляемых ежегодно до достижения 18 лет будет способствовать накоплению средств для подрастающего поколения на приобретение жилья и получение образования, данная норма обеспечивает социальные гарантии гражданам, не достигшим 18 лет.

При этом государственному органу-разработчику необходимо разработать порядок формирования целевых накоплений и расчета усредненного инвестиционного дохода и его правовые особенности.

2. Реализация норм проекта Кодекса по усилению гражданского бюджета положительно повлияет на прозрачность и открытость деятельности государственных органов и согласуется с принципов «Слышащего государства».

Также государственному органу-разработчику рекомендуется включить понятие «гендерный бюджет». Информация для составления гендерного бюджета и его исполнении должна формироваться соответствующими отраслевыми центральными или местными государственными органами, исходя из результатов гендерного анализа, и представляться в центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию или местный уполномоченный орган по государственному планированию и центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета или местный уполномоченный орган по исполнению бюджета. Центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию должна быть обеспечена публикация в средствах массовой информации гендерного бюджета с обеспечением широкого оповещения населения и возможности комментирования и внесения предложений со стороны граждан. Также направления расходования бюджетных средств по гендерному признаку должны быть включены в документы администраторов бюджетных программ и в пояснительные записки к проекту местного бюджета, годовым отчетам об исполнении республиканского и местного бюджетов.

3. Проект Кодекса предусматривает соблюдение принципов подотчетности и транспарентности бюджетного законодательства и предусматривает ответственность для первых руководителей, как участников бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. При реализации данной нормы государственному органу-разработчику необходимо проанализировать эффект от применения мер взысканий и ввести уточнение по видам.

Влияние положений проекта Кодекса на развитие предпринимательства:

Разработка новой редакции Бюджетного кодекса не предполагает прямого влияния на бизнес, однако может оказать косвенное положительное влияние на эффективность процесса финансирования ГИП, к которым относятся также проекты государственно-частного партнерства, в том числе концессионные проекты.

Влияние положений проекта Кодекса на параметры конкурентоспособности отрасли экономики:

Реализация проекта Кодекса не окажет прямого влияния на параметры конкурентоспособности страны, поскольку нормы напрямую не влияют на производительность труда в отрасли, оплату труда, капиталоемкость и наукоемкость продукции отрасли, технический уровень продукции, объем технической базы для реализации научных проектно-конструкторских разработок, степень экспортной ориентации или импортной зависимости отрасли, степень соответствия уровня развития отрасли общему уровню развития национального хозяйства, степень использования продукции в различных отраслях народного хозяйства.

Влияние положений проекта Кодекса на экономическую безопасность отрасли и/или страны:

Реализация норм проекта Кодекса по принятию решений по приоритизации планирования ГИП на основе инвестиционных планов государственных органов/регионов и учету минимальных стандартов инженерно-коммуникационной, транспортной инфраструктур и система региональных стандартов при их разработке будет способствовать обеспечению бесперебойной деятельности систем жизнеобеспечения в разрезе соответствующих административно-территориальных единиц и следовательно, экономической безопасности.

Влияние положений проекта Кодекса на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций:

Реализация проекта Кодекса не окажет прямого влияния на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций, поскольку в нем отсутствуют нормы, прямо влияющие на:

- вступление в разные интеграционные объединения и проведение согласованной денежно-кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, внешнеэкономической, таможенной и валютной политики;

- совместные проекты в научной исследовательской и опытной конструкторской деятельности, научно-технической сфере;

- регулирование деятельности совместных и иностранных предприятий на территории страны;

- создание единых рынков и предоставление свобод движения товаров, движения лиц - трудовых мигрантов, студентов, движения услуг, движения капитала;

- разработку стандартов технического регулирования, соответствие их международным стандартам;

- регулирование участия нерезидентов в экономических отношениях внутри страны;

- тарифные и нетарифные способы регулирования внешней торговли;

- инвестиционные соглашения, меморандумы и др.