В продолжение правовых идей заложенных в Стратегии «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства была разработана Концепция дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 18 июня 2014 года № 841.
Целью разработки Концепции является модернизация пенсионной системы, которая позволит обеспечить адекватность пенсионных выплат для достойного уровня жизни в пенсионном возрасте.
Задачами Концепции являются: 1) обеспечение финансовой устойчивости, прозрачности пенсионной системы, гарантирующей исполнение социальных обязательств перед участниками пенсионной системы; 2) расширение охвата населения пенсионной системой как обязательной, так и добровольной ее составляющими; 3) диверсификация источников дохода в пенсионном возрасте (государственные, частные, профессиональные, солидарные и накопительные); 4) обеспечение доступности и качества пенсионных услуг; 5) повышение прозрачности инвестиционного управления пенсионными активами. Для реализации поставленных задач будет проведена работа по следующим основным направлениям: 1) на базовом уровне в целях снижения бедности среди пенсионеров и стимулирования участия граждан в пенсионной системе будет усовершенствован механизм назначения государственных базовых пенсий; 2) на обязательном уровне будет сохранен накопительный компонент и введен дополнительный компонент - условно-накопительный, формируемый за счет 5% взносов работодателей в пользу своих работников; 3) будет сохранен и получит дальнейшее развитие третий - добровольный уровень, формируемый за счет добровольных пенсионных взносов работников и/или работодателей.151
____________________
151 http://www.akorda.kz
Таким образом, можно констатировать, что анализируемый Закон соответствует стратегическим целям государства, в целом, и целевым индикаторам смежного отраслевого законодательства.
Показатель 2. Данные о проверке закона на соответствие нормам Конституции
Исследуемый Закон РК не содержит норм, противоречащих нормам Конституции Республики Казахстан.
Данные о соответствии закона вышестоящим нормативным правовым актам
1. Соответствие закона международным обязательствам Республики Казахстан.
Анализируемый Закон РК не содержит норм, противоречащих международным обязательствам Республики Казахстан в этой сфере.
2. Соответствие закона нормам Конституционных законов Республики Казахстан.
Исследуемый Закон РК не содержит норм, противоречащих нормам Конституционных законов Республики Казахстан.
3. Соответствие закона нормам кодексов Республики Казахстан.
Исследуемый Закон РК не содержит норм, противоречащих нормам Кодексов Республики Казахстан.
Наличие коллизий между нормами закона и нормами иных законов
Закон РК «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда» (далее - Закон) не содержит искусственных норм, порождающих коллизии между нормами Закона и нормами иных Законов.
Наличие устаревших норм закона
В настоящее время, в связи с введением электронного каталога законодательных актов устаревшие законы автоматически ставятся на утрату. Следовательно, наличие устаревших норм закона минимизировано «автоматикой».
Вместе с тем, есть необходимость пересмотреть систему социальной защиты лиц, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда и выплаты им социальных пособий в рамках Единого закона о пенсионном обеспечении.
И этому есть правовое объяснение. Так, на имя Министра труда и социальной защиты РК Дуйсеновой Т.Б. был направлен Депутатский запрос от 2 октября 2013 года № Дз-166 «О предоставлении сведений об общем количестве мужчин в Казахстане, получающих государственное специальное пособие».
На вышеуказанный запрос Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан ссылаясь на Закон, направил ответ, что в связи с введением накопительной пенсионной системы, которая должна со временем полностью заменить солидарную пенсионную систему, льготы по раннему выходу на пенсию для лиц, занятых во вредных производствах, с января 1998 года были отменены, а также с 2000 года в целях социальной защиты граждан, имевших по состоянию на 1 января 1998 года по условиям ранее действовавшего законодательства необходимые условия для назначения льготной пенсии по Списку № 1, но не достигших на этот момент времени предусмотренного для выхода на пенсию возраста, был введен новый вид выплаты - государственное специальное пособие
Указанная мера социальной защиты рассчитана на получение пособия в течение 10 лет до достижения общеустановленного пенсионного возраста, то есть на предпенсионный период. При достижении пенсионного возраста получателю пособия пунктом 3 статьи 6 Закона предоставляется право выбора между получением данного пособия или назначением пенсионных выплат из Государственного центра по выплате пенсий в соответствии с пенсионным законодательством.
Следует отметить, что в рамках действующего законодательства с 1 января 1998 года все работающие граждане перечисляют обязательные пенсионные взносы в накопительные пенсионные фонды, в связи с чем за трудовой стаж, выработанный после 1 января 1998 года, осуществляются пенсионные выплаты в рамках накопительной пенсионной системы исходя из индивидуальных пенсионных накоплений, сформированных за счет обязательных пенсионных взносов».152
____________________
152 http://www.parlam.kz
Необходимо обратить внимание на следующие формулировки с предложенного ответа на Депутатский запрос (ключевые слова выделены курсивом).
1. С 2000 года в целях социальной защиты граждан, имевших по состоянию на 1 января 1998 года по условиям ранее действовавшего законодательства необходимые условия для назначения льготной пенсии по Списку № 1, но не достигших на этот момент времени предусмотренного для выхода на пенсию возраста, был введен новый вид выплаты - государственное специальное пособие.
2. Указанная мера социальной защиты рассчитана на получение пособия в течение 10 лет до достижения общеустановленного пенсионного возраста, то есть на предпенсионный период. По достижении пенсионного возраста получателю пособия пунктом 3 статьи 6 Закона предоставляется право выбора между получением данного пособия или назначением пенсионных выплат из Государственного центра по выплате пенсий в соответствии с пенсионным законодательством.
Таким образом, как видно из официального ответа, государственное специальное пособие (в рамках исследуемого Закона) может быть выплачено как в предпенсионный период, так и, по выбору получателя, после наступления пенсионного возраста, в соответствии с пенсионным законодательством. Значит «состоявшийся» пенсионер может и отказаться от пенсии в пользу уже ранее выплачиваемого ему государственного специального пособия. Тем самым выплаты предпенсионного периода с государственным специальным пособием поглотят собой и пенсионный период.
На наш взгляд, для обеспечения преемственности предпенсионных и пенсионных выплат необходимо расширить правовые границы Закона РК «О пенсионном обеспечении в РК» 2013 года и включить туда отдельной главой 2.1. регулирование вопросов о специальном пособии лицам предпенсионного возраста, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда. В свою очередь, исследуемый Закон поставить на утрату.
Дополнительные аргументы.
1. Из всего 8 статей действующего Закона РК «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда» три статьи не несут никакой правовой нагрузки и дублируются или поглощаются Законом РК «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан». В частности, это статьи 1, 2 и 8.
2. Уполномоченный орган по назначению пособия и пенсии один и тот же.
3. Единый и обслуживающий оператор в рамках организации оказания государственной услуги по принципу «одного окна» - государственная корпорация «Правительство для граждан».
4. Статья 5 Закона РК «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда» представляет собой «устаревшую форму» изложения юридических конструкций. Так, порядок и срок назначения пособия (статья 5 Закона) достаточно популярно детализирован в Стандарте государственной услуги «Назначение государственных социальных пособий».153
____________________
153 http://adilet.zan.kz
Вместе с этим, в Послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» от 31 января 2017 года, четвертым приоритетом обозначено «улучшение качества человеческого капитала». В частности, «По поручению главы государства Правительством предусмотрено поэтапное повышение пенсий в 2017-2018 годах. С 1 июля 2017 года размеры солидарных пенсий будут повышены на 11%, с учетом 9%-ного повышения вначале года; размеры базовой пенсии будут повышены на 13%, с учетом также 7%-ного повышения вначале года. В итоге мы обеспечиваем повышение размеров пенсий до 20% c 1 июля 2017 года по сравнению с размером пенсий 2016 года. В связи с увеличением прожиточного минимума до 16% с 1 января 2018 года будут повышены размеры пособий по инвалидности, по потере кормильца и базовой пенсии. C 1 июля 2018 года будет изменена методика назначения базовой пенсии. В соответствии с новыми подходами она будет назначаться в зависимости от стажа участия в пенсионной системе.154 Ожидается, что с 1 июля 2018 года средние размеры пенсий (с учетом базовой пенсии) будут повышены до 45% по отношению к уровню 2016 года».
Следовательно, автоматически повышение пенсии повлечёт собой повышение государственного специального пособия, то есть так называемые предпенсионные выплаты. Это лишний раз доказывает, как социальную, так и правовую взаимозависимость анализируемых выплат со стороны государства. И это, в свою очередь, позволяет придерживаться аргументированной и изложенной выше позиции.
____________________
154 http://www.akorda.kz
Наличие неэффективно реализуемых норм закона
Неэффективность норм анализируемого Закона возможна только в случае ненадлежащего исполнения приоритетов, заложенных в (упомянутой выше) Концепции дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года. Это, в частности, касается следующих двух концептуальных направлений: расширение охвата населения пенсионной системой и повышение качества предоставляемых пенсионных услуг; совершенствование обязательной профессиональной схемы пенсионного обеспечения лиц, занятых на работах с вредными (особо вредными) условиями труда.
Так Реализация Концепции позволит обеспечить: 1) адекватность пенсионных выплат и создание сбалансированной финансово-устойчивой системы пенсионного обеспечения; 2) сохранение до 2030 года коэффициента замещения совокупными пенсионными выплатами на уровне не менее 40% утраченного заработка при стаже участия в пенсионной системе не менее 35 лет и регулярности отчислений 12 раз в год (на уровне международных стандартов); 3) расширение охвата накопительной пенсионной системой до 80% занятого населения к 2030 году; 4) сохранность пенсионных накоплений; 5) оптимизацию института государственной гарантии по сохранности пенсионных накоплений.
Модернизированная пенсионная система будет являться многоуровневой. Первый уровень включает в себя выплаты за счет средств государственного бюджета (солидарная и базовая пенсионные выплаты/минимальная гарантированная пенсия). Второй уровень включает в себя выплаты за счет: 1) обязательных пенсионных взносов, осуществляемых самим работником; 2) обязательных профессиональных пенсионных взносов, перечисляемых работодателем в пользу работников, занятых на работах с вредными (особо вредными) условиями труда; 3) обязательных пенсионных взносов в условно-накопительный компонент за счет работодателя. Третий уровень включает в себя все выплаты из добровольного компонента.
Аргументации и предпосылки, а также выводы успешной реализации пенсионной системы приводятся в показателе «Наличие устаревших норм закона».
Наличие дублирующих норм закона
Исследуемый Закон РК не содержит дублирующих норм Закона.
Наличие пробелов в законе
Исследуемый Закон РК является адресным и направлен конкретно в отношении лиц «О государственном специальном пособии лицам, работавших на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда.
Однако из отдельных обращений граждан Республики Казахстан наличествуют вопросы о пробельности. Как известно, в Законе имеются два Списка, утверждаемые Правительством РК: Список № 1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда и Список № 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей с вредными и тяжелыми условиями труда.
Так из обращения граждан выявлено, что перечень производств, работ, профессии, должностей и показателей приравненных к вредным не является исчерпывающим.
Так из обращения от 9 декабря 2016 года (на сайте уполномоченного органа) на задаваемый вопрос: «Должность врача-эпидемиолога (санитарно-эпидемиологической службы) относится к вредным условиям труда. Может ли специалист, проработавший в этой должности 40 лет, претендовать на пособие по вредным условиям труда по достижении пенсионного возраста?» следует официальный ответ из уполномоченного органа, что «Ваша профессия (врач-эпидемиолог) к сожалению, не поименована в перечне профессий вышеназванного Списка № 1, № 2».155
И даже основные критерии для включения в Перечень, утверждаемые подзаконными актами: Первое - наличие вредных производственных факторов; Второе - не менее 80% занятости на работах с вредными (особо вредными) условиями труда (на основании научных исследований в странах СНГ); Третье - сохранение вредных условий труда (не ниже 3 класса вредности), связанных со спецификой производства (по результатам аттестации производственных объектов), не дают возможности признать некоторые работы, относящиеся к вышеуказанным Спискам, по которым предоставляются государственные специальные пособия.
____________________
155 https://www.enbek.gov.kz
Наличие излишних бланкетных и отсылочных норм закона
Одним из эффективных инструментов нормотворческой деятельности систематизации законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства, а также освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве выступает минимизация отсылочных норм в законах и, соответственно, расширение практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.
Необходимо отметить, что Закон РК «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда», хоть и представляет из себя всего наличие восьми статей, содержит достаточное количество норм, которые имеют бланкетную (отсылочную) природу. В результате появления последних, на наш взгляд, будут и имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод человека и законных интересов граждан и организаций.
Детали же раскрыты через институт бланкетности, отсылочности, отражающиеся в подзаконных актах.
РЕЧЬ ИДЕТ о статьях 1, 4, 5, 6, 7 Закона РК «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда». При этом необходимо отметить, что отмеченные статьи (хоть и бланкетные) имеют актуализированную (автоматизированную) природу.
Вместе с тем, проблема ни в бланкетности анализируемых статей, а в констатации факта о возможности постановки исследуемого Закона на утрату, что тщательно было проанализировано и отмечено в показателе «Наличие устаревших норм закона».
Наличие в законе коррупциогенных факторов
Коррупциогенность минимизируется, если существует четкий порядок принятия решения. Исследуемый Закон РК не содержит искусственных норм коррупционного характера. При этом открытым остается вопрос о формировании Списков, утверждаемых Правительством РК: Список № 1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда и Список № 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей с вредными и тяжелыми условиями труда.
С учётом положений, указанных в показателе «Наличие пробелов в Законе» есть необходимость минимизировать коррупциогенную составляющую при формировании вышеотмеченных Списков.
Небольшой пример для сравнения.
Помимо Списка № 1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда и Списка № 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей с вредными и тяжелыми условиями труда, утвержденные постановлением Правительства и относящиеся к Закону РК «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда» имеется согласно Закону Республики Казахстан от 21 июня 2013 года «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» Правительство Республики Казахстан Перечень производств, работ, профессий работников, занятых на работах с вредными (особо вредными) условиями труда, в пользу которых агентами по уплате обязательных профессиональных пенсионных взносов за счет собственных средств осуществляются обязательные профессиональные пенсионные взносы. Анализ показал, что «Списки и Перечень» в содержательной части не идентичны. Хотя вред для здоровья лиц, задействованных на таких производствах, работах, профессиях (по сути) ничем не отличается.
Отсюда исходит вывод, что отсутствует законодательное закрепление критериев формирования Списков и Перечня (не подвергая сомнению коррупционный фактор).
Наличие иных недостатков закона.
К одному из недостатков исследуемого Закона возможно отнести случай, опубликованный 17 сентября 2016 года (Астана, Казинформ), в котором констатирована реальность незаконного обогащения жителя Калининграда за счет казахстанской пенсии.
1. Карагандинский областной филиал департамента «Государственный центр по выплате пенсий» обратился в Гурьевский районный суд (Калининградская область) с иском к жителю РФ о взыскании неосновательного обогащения. Как сообщает ИА МедиаКалибр, истец указал, что ответчик скрыл факты выхода из гражданства Республики Казахстан, снятия с регистрационного учета и переезда на постоянное место жительство за пределы республики. При этом с конца 2008 года ответчик получает пенсионные выплаты из Пенсионного фонда Российской Федерации и пособие из республиканского бюджета Казахстана. Таким образом ответчик получил неосновательное обогащение в размере 816 318 тенге, или 162 938 рублей на момент обращения. Ответчик на судебное заседание не явился. Изучив материалы дела, суд пришел к следующему: ответчик с 21 января 2004 года по 31 декабря 2013 года получал государственное специальное пособие на основании Закона Республики Казахстан «О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда или на работах с вредными и тяжелыми условиями труда» от 13 июля 1999 года. В соответствии с положениями указанного закона только граждане Республики Казахстан имеют право на получение данного пособия. Между тем установлено, что ответчик утратил гражданство Республики Казахстан и с конца 2008 года получал пенсию по старости в отделении Пенсионного фонда Российской Федерации по Калужской области. В 2014 году ответчик переехал в Гурьевский район Калининградской области и получал пенсию в местном отделении УПФР. В связи с тем, что ответчик, не являвшийся гражданином Республики Казахстан, продолжал получать пособие из республиканского бюджета Казахстана, суд пришел к выводу о необходимости взыскания с него неосновательного обогащения. Гурьевский районный суд решил взыскать с ответчика в пользу республиканского бюджета Республики Казахстан 162 938 рублей.156
В данном случае требует совершенствования нормы о порядке утраты права на получение государственных специальных пособий.
____________________
156 http://www.ewww.inform.kz/ru/kaliningradec-nezakonno-obogatilsya-za-schet-kazahstanskoy-pensii_a2950077
2. Хотелось бы обратить внимание на то, что Закон (по своей юридической природе) является рамочным.
СПРАВОЧНО, Рамочный закон (закон-рамка), - в ряде государств, придерживающихся традиционной французской правовой системы, форма законодательных актов, принимаемых парламентом, который устанавливает общие принципы регулирования правовых в какой-либо сфере. На основе рамочного закона органы регламентарной власти принимают соответствующие нормативные акты. В странах, придерживающихся англо-саксонской правовой системы рамочный закон называется скелетным законом.
Такого рода Рамочные или Скелетные законы, каким является исследуемый Закон, конечно, не являются образцовыми в пласте действующего законодательства. Во-первых, необходимо актуализировать этот Закон под новые направления Концепции дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года. Во-вторых, минимизировать коррупционные риски при определении (очеловечивании) Списка № 1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда и Списка № 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей с вредными и тяжелыми условиями труда. В-третьих, попытаться найти разграничительную правовую грань между понятиями «обязательные профессиональные пенсионные взносы» и «государственным специальным пособием» (которое может трансформироваться в первое) с целью объединения предпенсионных и пенсионных выплат в рамках Единого Закона РК «О пенсионном обеспечении».
Анализ положений Закона проведен по состоянию законодательства на март месяц 2017 года.
по результатам мониторинга Закона Республики Казахстан
от 9 июля 1998 года № 272 «О естественных монополиях»
(далее - Закон)
Показатель 1. Общая информация о Законе:
В настоящее время разработан и находится на стадии рассмотрения в Мажилисе проект нового Закона в сфере естественных монополий (далее проект нового закона, новый Закон, законопроект).
Цель закона: определяется напрямую в действующем Законе. Так, в соответствии со статьей 1 целями настоящего Закона являются:
1) определение правовых основ государственного регулирования и контроля деятельности в сферах естественных монополий;
2) достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии;
3) применение процедур регулирования деятельности субъектов естественных монополий, обеспечивающих преемственность, открытость, объективность, прозрачность и независимость принимаемых решений;
4) обеспечение соответствия утверждаемых тарифов качеству услуг в сферах естественных монополий, на которые распространяется регулирование.
В данной норме содержатся положения и цели, и задачи. Между тем, цели и задачи различаются, а четкое определение «цель» и «задача» закона имеет важное значение.157
Справочно:
Цель имеет следующие характеристики:
- конкретность конечного результата;
- является непосредственным следствием потребности субъекта;
- имеет долю неопределенности;
Задача - это конкретизация путей решения проблемной ситуации. Задача всегда исходит из цели и является средством ее реализации.158
Аналогичное определение цели закона содержится в ст. 1 нового проекта Закона о естественных монополиях (за исключением пп. 3) ст. действующего закона).
Закон регулирует деятельность в сферах естественных монополий, а также направлен на обеспечение защиты интересов потребителей, субъектов естественных монополий. В проекте нового Закона данное обстоятельство выражено в преамбуле: «Настоящий Закон регулирует деятельность в сферах естественных монополий и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии».
____________________
157 Пархоменко О.В. Цели и задачи закона // Научно-методический электронный журнал «Концепт».
- 2015. - Т. 13. - С. 271-275. - URL: http://e-koncept.ru/2015/85055.htm.
158 Подробнее: http://thedifference.ru/otlichie-celi-ot-zadachi/
Это означает, что цель введения правового режима естественной монополии - защита публичных интересов. Конечная цель данного Закона - достижение баланса интересов потребителей и субъектов.
Предложение: статья 1 проекта нового Закона назвать «Цели и задачи настоящего Закона».
1.1. Предмет правового регулирования: деятельность в сферах естественных монополий, обеспечение баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии. Закон распространяется на отношения, возникающие на рынке услуг (товаров, работ), связанные с существованием и деятельностью субъектов естественных монополий.
1.2. Отрасль законодательства:
Согласно постановлению Правительства РК от 26 декабря 2002 года № 1378 «О Классификации отраслей законодательства Республики Казахстан» Закон соответствует следующей классификации:
- 120.000.000. Законодательство о государственном регулировании хозяйственной деятельности
120.001.000 Антимонопольное законодательство.
1.3. Соответствие закона стратегическим целям государства:
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 19 декабря 2014 года № 1360 утверждена «Программа по тарифной политике в сферах естественных монополий в Республике Казахстан до 2020 года». Основные моменты такой Программы включают:
1) затратный метод, в настоящее время используемый большинством субъектов естественных монополий во всех отраслях промышленности для установления тарифов, необходимо заменить на долгосрочный Предельный тариф, который оказался эффективным для привлечения долгосрочных инвестиций в генерирующие компании;
2) необходимо упростить соответствующие правила в отношении подачи заявления на утверждение тарифов, тарифных смет и инвестиционных программ, поскольку в настоящее время вся процедура не является прозрачной и носит бюрократический характер;
3) нормативные ограничения в отношении естественных монополий (например, запрет на оказание нерегулируемых услуг), должны быть ослаблены и субъекты естественных монополий должны помимо регулируемых услуг иметь возможность получать прибыль от занятия другими непрофильными видами деятельности.
С точки зрения государственных интересов естественные монополии рассматриваются как важнейший бюджетообразующий и структурообразующий фактор развития экономики. В своем Послании народу Казахстана от 11 ноября 2014 года «Нұрлы Жол - путь в будущее» Глава государства Н.А. Назарбаев обратил внимание на необходимость поддержки отраслей, создающих наибольший мультипликативный эффект на рост экономики и занятости. При этом отмечен интерес международных финансовых институтов к инвестициям в инфраструктуру ЖКХ и особенно сетей водо- и теплоснабжения, модернизация которых, на сегодняшний день, требует инвестиций свыше 2 триллионов тенге.
В этой связи Правительство Казахстана предпринимает меры по внедрению конкуренции в потенциально конкурентные секторы сферы естественных монополий, а также по улучшению инвестиционного климата и привлечению частных инвестиций (в том числе посредством ГЧП) в сферу жилищно-коммунального хозяйства, а также в другие отрасли, являющихся предметом регулирования естественных монополий.
Дерегулирование сферы естественных монополий сократит вмешательство государства в экономику. Кроме того, согласно действующему законодательству применяется только затратный метод тарифного регулирования, который заключается в том, что нормируются затраты субъекта естественной монополии (далее - СЕМ), прибыль СЕМ, ограничиваются издержки. Субъектам естественных монополий не выгодно показывать доходы, стимулировать производство. Последствия затратного метода выражаются в потерях ресурсов. Так, потеря воды, согласно статданным, достигает порядка 35%, что по сравнению с развитыми странами в несколько раз выше. Потери тепла - на уровне 30%, электрической энергии - на уровне 17%.159
Между тем, в План законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2017 год включен новый законопроект «О естественных монополиях». Новым Законом предусматривается возможность применения иных методов тарифообразования: стимулирующий метод тарифного регулирования; метод индексации; и др.
Законопроект направлен на решение следующих концептуальных задач, сформированных, в том числе, с учетом предложений субъектов естественных монополий, общественных объединений и неправительственных организаций:
1) поэтапное внедрение соответствующих лучшему международному опыту стимулирующих методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий в целях повышения эффективности их деятельности;
2) сокращение административных барьеров в сфере естественных монополий;
3) повышение прозрачности и эффективности деятельности субъектов и уполномоченного органа, в том числе с точки зрения аналитических методов и правил, применяемых им при осуществлении своих функций.
На сегодняшний день данный законопроект согласован с субъектами естественных монополий, общественными объединениями.160
____________________
159 Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О естественных монополиях»
160 Интернет-ресурс Министерства национальной экономики Республики Казахстан //http://economy.gov.kz/ru/
Показатель 2. Данные о проверке закона на соответствие нормам Конституции.
П. 4 ст. 26 Конституции РК устанавливает, что каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности. Монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом. Недобросовестная конкуренция запрещается.
Вместе с тем пп. 5-1) п. 1 ст. 5 Закона запрещает субъекту естественной монополии передавать принадлежащее на праве собственности или ином законном основании имущество, используемое в технологическом цикле при производстве и (или) предоставлении регулируемых услуг (товаров, работ), в доверительное управление, имущественный найм (аренду), включая лизинг, что не корреспондируется с вышеуказанными конституционными нормами.
Полагаем, что запрещать субъекту естественной монополии свободно использовать свое имущество противоречит принципу свободы предпринимательской деятельности. Так как согласно пп. 17) статьи 3 Закона субъект естественной монополии - индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, занятые производством товаров, выполнением работ и (или) предоставлением услуг потребителям в условиях естественной монополии.
В связи с этим полагаем целесообразным уполномоченному органу в данной сфере пересмотреть некоторые запреты установленные для субъектов естественных монополий.
Показатель 3. Данные о соответствии закона вышестоящим нормативным правовым актам
1. Соответствие закона международным обязательствам Республики Казахстан.
В рамках ЕвразЭС в сфере естественных монополий страны работают на основании Договора о Евразийском экономическом союзе, ратифицированного Законом РК от 14.10.2014 № 240-V, Соглашений о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий, о правилах доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по газотранспортным системам и т.д. согласно перечня естественных монополий РК.
Кроме того, в п. 2 статьи 1-1 Закона закреплено правило, что, если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора. Также Законом РК от 28.12.2016 № 34-VI в статью 4 Закона «О естественных монополиях» был внесен п. 4, прямо предусматривающий расширение сфер естественных монополий в соответствии с международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.
Однако в рамках действующего Закона невозможно совершенствовать методы тарифного регулирования с применением системы Единой методологии тарифообразования, принятой решением Евразийской экономической комиссии от 7 октября 2014 года № 10, поскольку Законом определяется применение только одного метода - затратного, так как он принят в период мирового финансово-валютного кризиса и была необходимость сдерживания цен и тарифов.
В связи с этим полагаем необходимым уполномоченному органу в данной сфере рассмотреть вопрос совершенствования действующих процедур тарифообразования, создания условий для внедрения стимулирующих и иных методов их регулирования на уровне стран ЕвразЭС.
Помимо этого хотелось бы отметить про Рекомендации ОЭСР касательно Международного сотрудничества по исследованию и практики (судопроизводство) Конкуренции.
16 сентября 2014 года, Совет ОЭСР принял Рекомендацию, которая призывает правительства стимулировать законы и практику по конкуренции, таким образом, чтобы поощрять дальнейшее сотрудничество среди органов по конкуренции и понизить вред, возникающий из антиконкурентной практики и слияния с эффектом снижения конкуренции. Рекомендация 2014 года, касающаяся Международного сотрудничества по исследованию практики (судопроизводство) конкуренции, заменяет старую Рекомендацию Совета ОЭСР 1995 и делает шаг вперед в борьбе против антиконкурентной практики.
Объяснение Рекомендации
Международное сотрудничество между органами по конкуренции многие годы являлось центральным вопросом в повестке дня ОЭСР. Первая рекомендация была принята в 1967 году и серии его пересмотров привели к Рекомендации ОЭСР по Международному сотрудничеству 1995 года, которая значительно повлияла на становление нынешней формы международного правоприменительного сотрудничества.
Однако, тенденции в глобализации, технологические преимущества и возрастающее число компании, осуществляющие свой бизнес во всем мире, вернули международное правоприменительное сотрудничество назад на повестку дня ОЭСР.
В 2013 году, исследование, проведенное ОЭСР и Международным Конкурентным Сообществом, показало что, очень мало количество органов сотрудничают с другими органами в правоприменении закона о конкуренции (особенно из-за правовых и/или практических ограничений к сотрудничеству). Указывается, что есть 120 стран с законами о конкуренции и эффективными органами применяющих их. Положения, подпадающие под несколько юрисдикции, склонны увеличиваться и органы по конкуренции все больше сталкиваются с ситуациями, где эффективное применение национального закона о конкуренции зависит от сотрудничества с другими правоприменителями.