Для того чтобы продемонстрировать прозрачность и честность процесса закупок, все его стадии должны проходить в соответствии с утвержденными положениями администрации и подвергаться аудиту (контролю, проверке).24
В соответствии с Федеральным законом о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.
При этом полагаем, неценовая конкуренция означает возможность определения поставщика на основе лучших показателей по квалификационным требованиям.
В свою очередь, по законодательству РК поставщик определяется только на основе наименьшей условной цены, в связи с чем считаем целесообразным рассмотреть возможность внедрения в РК неценовой конкуренции для некоторых способов осуществления закупок, где первостепенное значение имеет качество приобретаемых товаров, работ и услуг.
Кроме того, Федеральный закон о контрактной системе запрещает совершение в ходе проведения закупок любых действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (статья 8), что прямо не указывается в Законе.
____________________
24 Бегеева М.К. Актуальные проблемы государственных закупок // https://library.wksu.kz/dmdocuments/pdf
III. Анализ смежного законодательства
В Послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана указано, что одним из ключевых вопросов является совершенствование сферы закупок. Однако вопрос правового регулирования процесса государственных закупок тесно связан с механизмом регламентации создания и деятельности субъектов квазигосударственного сектора и аффилированных с ними лиц. В этой связи проведен соответствующий анализ, который показал следующие проблемы:
Касательно правового регулирования дочерних организаций
1. На сегодняшний день в Казахстане отсутствует единое определение дочерней организации.
Данное понятие более полно раскрывается в Гражданском кодексе, где закрепляются способы оказания влияния на дочернюю организацию.
В иных случаях она трактуется через аффилиированность.
Так, Законы РК «Об акционерных обществах» (подпункт 7) статьи 1) и «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью» (пункт 1 статьи 12-1) устанавливают, что аффилированные лица - это физические или юридические лица (за исключением государственных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции в рамках предоставленных им полномочий), имеющие возможность прямо и (или) косвенно определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые друг другом (одним из лиц) решения, в том числе в силу заключенной сделки.
Земельный кодекс РК определяет аффилиированное лицо как организацию, являющуюся дочерней по отношению к негосударственному юридическому лицу или признающуюся зависимым акционерным обществом (подпункт 3) статьи 12).
Вместе с тем необходимо учитывать, что дочерней организацией является юридическое лицо, в котором решения, принимаемые его органами, определяются другим юридическим лицом на основании наличия преобладающей доли участия в уставном капитале либо заключенного между ними договора, либо иным образом.
В свою очередь, в отличие от дочерней организации, аффилированные лица могут прямо или косвенно оказывать взаимное влияние на принимаемые друг другом решения.
Встречаются случаи, когда статус дочерних организаций сужаются до контроля со стороны основной организации. К примеру, согласно Закону РК «О страховой деятельности» дочерняя организация - это юридическое лицо, по отношению к которому другое юридическое лицо (родительская организация) имеет контроль.
Аналогичное определение содержится также в Законе РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан».
Опыт зарубежных стран четко закрепляет участие основной в дочерних компаниях путем:
1) формирования управляющих органов;
2) контролирования их деятельности в силу заключенного с ними соглашения или наличия преобладающего количества голосов.
При этом преобладающим количеством голосов признается владение даже 10% акций или долей участия в уставном капитале предприятий (например, в США, Японии).
Необходимо отдельно отметить, что дочерние организации могут создавать свои дочерние организации, которые на практике называются внучатыми и правнучатыми организациями.
К примеру, АО «НУХ «КазАгро» имеет семь дочерних организаций, в число которых входит АО «Фонд финансовой поддержки сельского хозяйства», создавший свою дочернюю организацию - ТОО «Центр поддержки микрокредитных организаций»25.
_____________________
25 Годовой отчет АО «Фонд финансовой поддержки сельского хозяйства» за 2014 год // http://www.kase.kz
Также группа Фонда «Самрук-Казына» включает сам Фонд, компании, их дочерние организации, а также юридические лица, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежит указанным дочерним организациям компаний (Закон РК «О Фонде национального благосостояния»).
Вместе с тем прямое законодательное определение указанных организаций отсутствует, и лишь трактуется через косвенную принадлежность к юридическим лицам (Предпринимательский кодекс РК, Закон РК «О государственных закупках»), которая означает принадлежность каждому последующему аффилированному лицу пятидесяти и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) иного юридического лица.
Также имеется запрет на их создание нерезидентами РК в сферах:
1) страховой (перестраховочной) деятельности (статья 32 Закона РК «О страховой деятельности»);
2) банковской деятельности (пункты 2, 3 статьи 11-1 Закона РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан»).
Особый интерес здесь представляет опыт некоторых стран, где внучатые компании признаются дочерними (Великобритания, Республика Армения), что исключает создание нескольких уровней дочерних организаций, по сути, контролируемых одним юридическим лицом.
Дополнительно к вышеуказанному следует заметить, что отсутствуют ограничения по организационно-правовой форме юридических лиц, которые вправе создавать дочерние организации.
Между тем, необходимо учитывать специфику государственных предприятий, осуществляющих деятельность на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также производственных кооперативов, основанных на личном трудовом участии их членов.
В этой связи создание указанными юридическими лицами дочерних организаций полагаем нецелесообразным.
Данное положение также соответствует опыту некоторых государств-участников СНГ, где понятие дочерних компаний предусматривается только в отношении хозяйственных товариществ и обществ (Российская Федерация, Республика Армения, Азербайджанская Республика).
Учитывая вышеуказанное, полагаем необходимым понятие дочерней организации в Казахстане привести к единообразию.
При этом предлагаем указать, что хозяйственное товарищество или акционерное общество является дочерней организацией, если ее основная организация имеет такую преобладающую долю в ее уставном капитале либо правомочия, установленные договором, либо косвенную принадлежность к ней, которые позволяют ей определять решения органов дочерней организации.
Более того дочерней организацией также должна являться организация, созданная дочерней организацией основной организации.
2. В Казахстане существует тенденция предоставления привилегий банкам. Дело в том, что созданные ими организации не квалифицируются как дочерние.
В частности, к дочерним организациям банка не относятся следующие аффилированные юридические лица:
1) акции или доли участия в уставном капитале которых переходят в собственность банка в случае принятия их в качестве залога;
2) в уставном капитале которых участие банка осуществляется через владение (наличие возможности голосовать, определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые решения в силу договора или иным образом) сомнительных и безнадежных активов;
3) акции или доли участия в уставном капитале которых приобретены исламским банком при осуществлении банковской операции (часть третья пункта 2 статьи 11-1 Закона РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан»).
Однако такое владение всегда подразумевает влияние на принимаемые решения организации.
В этой связи указанные привилегии банков необходимо исключить.
Это обеспечит единый подход в определении дочерних организаций всех юридических лиц в Казахстане.
3. Общеизвестно, что на сегодняшний день в нашей стране большое количество дочерних, внучатых и правнучатых организаций. К примеру, в АО «Самрук-Казына» (далее - Фонд) такие организаций достигают девяти уровней.
По мнению Фонда, данные организации создаются для того, чтобы денежные средства, выделяемые из государственного бюджета в целях выполнения определенных проектов, не подлежали налогообложению (статья 84 Налогового кодекса РК).
Так, на практике бюджетные средства передаются Фонду для выполнения целевых проектов, которые перенаправляются в его дочерние, внучатые и правнучатые организации путем пополнения их уставного капитала.
Это связано с тем, что безвозмездная передача государственного имущества напрямую в дочернюю организацию Фонда облагается 20% корпоративного подоходного налога (статья 96 Налогового кодекса РК).
Вместе с тем данные субъекты несут административную ответственность только за недостижение субъектами квазигосударственного сектора результатов бюджетных инвестиций.
В последнее время депутаты и государственные органы неоднократно обсуждали вопросы о расширении административной ответственности руководителей бюджетных программ, первых руководителей национальных холдингов, национальных управляющих холдингов за неосвоение бюджетных средств, недостижение результатов бюджетной программы и др.
В свою очередь, административная ответственность является неэффективной мерой реагирования за нарушение норм бюджетного законодательства и не принесет ожидаемых результатов.
Данное обстоятельство связано с тем, что миллиардные денежные средства, выделяемые из государственного бюджета, невозможно восстановить за счет административных штрафов.
Также следует отметить, что в некоторых странах (например, США, Испания) введен унитарный принцип в налогообложении основной и дочерней компаний, в соответствии с которым их доходы облагаются одинаковыми налогами.
В связи с этим необходимо предусмотреть:
1) исключение от налогообложения доходов организаций, получивших имущество на безвозмездной основе от государства согласно бюджетным программам;
2) введение унитарного принципа налогообложения в Республике Казахстан. Подобный подход позволит обеспечить достоверный учет финансового положения основных и дочерних организаций;
3) привлечение руководителей дочерних, внучатых и правнучатых организаций к имущественной ответственности по гражданскому законодательству путем введения их полной материальной ответственности.
4. На сегодняшний день законодательством не запрещено одним и тем же лицам создавать финансовые организации. Однако это не способствует стабильности их деятельности, и в случае банкротства могут наступить непоправимые последствия как для них, так и для населения в целом.
Это связано с неограниченной возможностью участия в уставном капитале юридических лиц в Казахстане, поскольку для создания и приобретения банками, страховыми (перестраховочными) организациями, а также банковскими и страховыми холдингами дочерних организаций, а также на приобретение значительного участия в капитале других юридических лиц необходимо только получение разрешения и согласия уполномоченного органа в лице Национального Банка РК (статьи 10 и 11 Закона РК «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций»).
Между тем, в ряде зарубежных стран необходимая стабильность финансово-кредитных учреждений достигается путем ограничения участия другой организации в их уставных капиталах, которое не должно превышать 10-20% (например, Германия).
5. В Казахстане основная организация за деятельность дочерней несет только дополнительную (субсидиарную) ответственность в следующих случаях:
1) доведения ее своими действиями до банкротства;
2) по сделкам, заключенным дочерней организации во исполнение указаний основной (статья 94 Гражданского кодекса РК).
Между тем, в целях повышения качества и обоснованности таких указаний, предлагаем предусмотреть солидарную ответственность основной организации за деятельность дочерней организаций.
Изложенное положение соответствует опыту зарубежных стран в данной сфере (к примеру, страны СНГ).
Касательно правового регулирования субъектов квазигосударственного сектора
6. На сегодняшний день государство участвует в рыночных отношениях через юридические лица, которые принадлежат ему полностью либо частично.
При этом одни и те же юридические лица с участием государства определяются пятью различными дефинициями:
1) субъекты квазигосударственного сектора (статья 3 Бюджетного кодекса РК, статьи 1 Законов РК «О государственном аудите и финансовом контроле», «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности»);
2) государственные юридические лица (статья 1 Закона РК «О государственном имуществе»);
3) государственные организации (Трудовой, Уголовный, Лесной кодексы РК, Законы РК «О государственном аудите и финансовом контроле», «О противодействии коррупции», «О науке» и др.).
4) организации, приравненные к государственным (статья 8 Закона РК «О науке»);
5) государственные предприятия и организации, более 50% долей участия в уставных капиталах либо размещенных акций которых принадлежат государству (статья 17 Закона РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан», статья 2 Закона РК «О государственных закупках»). При этом не учитываются организации, где участие государства не превышает 50% (статьи 1 Законов РК «О концессиях», «О государственно-частном партнерстве»).
Отдельно необходимо отметить, что Гражданский кодекс РК предусматривает только государственные предприятия, АО и ТОО, то есть рассматривает все АО и ТОО как субъекты частного предпринимательства независимо от формы собственности.
Кроме того, государственные предприятия в одном и том же законе обозначаются двумя понятиями: государственные организации и субъекты квазигосударственного сектора (статьи 1, 8, 10 Закона РК «О противодействии коррупции»).
Аналогичным образом юридические лица с участием государства включены одновременно в число субъектов квазигосударственного сектора и доминантов или монополистов (статья 6 Закона РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств»).
Также в интересах юридических лиц с участием государства в отраслевых законах они исключены из круга лиц, к деятельности которых предъявляются жесткие требования.
Так, в Законе РК «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности» данные лица относятся к организациям публичного интереса и исключаются из числа субъектов крупного предпринимательства (статьи 1, 2), несмотря на то, что фактически являются таковыми (пункт 6 статьи 24 Предпринимательского кодекса РК).
В связи с этим полагаем необходимым провести ревизию законодательных актов на предмет исключения различной трактовки вышеуказанных организаций и приведения понятийного аппарата в единообразие в соответствии с их правовой природой.
При этом предлагается рассматривать деятельность субъектов квазигосударственного сектора в зависимости от собственников их имущества как:
- государственное предпринимательство, осуществляемое государственным предприятием;
- частное предпринимательство, осуществляемое юридическими лицами с прямым или косвенным участием государства, поскольку собственником их имущества являются сами юридические лица.
7. На сегодняшний день участие государства в предпринимательской деятельности частично ограничено (пункт 1 статьи 192 Предпринимательского кодекса РК, статья 133 Закона РК «О государственном имуществе»), однако такие случаи относятся не ко всем субъектам квазигосударственного сектора.
Также необходимо отметить, что принятый 22 апреля 2015 г. закон, направленный на ограничение участия государства в предпринимательской деятельности, не дал ожидаемых результатов.
Исчерпывающего перечня юридических лиц с участием государства по видам деятельности не установлено.
Те же, что имеются, применяются только в отношении АО и ТОО, более 50% акций (долей) которых принадлежат государству (постановление Правительства РК от 28 декабря 2015 года № 1095 «Об утверждении перечня видов деятельности, осуществляемых юридическими лицами, более пятидесяти процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированными с ними лицами»).
Данное обстоятельство негативно влияет на развитие конкуренции и создание благоприятных условий для субъектов частного предпринимательства в целом.
Вместе с тем зарубежный опыт показывает, что участие государства в предпринимательской деятельности не превышает 10%, или оно практически не принимает участия в нем (США и др.).
В этой связи полагаем целесообразным законодательно закрепить 2 списка по видам деятельности, предусматривающие участие государства в предпринимательстве:
1 список - допускающий создание юридических лиц с более 50% участия государства только при отсутствии на соответствующем товарном рынке субъекта (субъектов) частного предпринимательства;
2 список - узкий, жесткий и допускающий создание юридических лиц с менее 50% участия государства при наличии на соответствующем товарном рынке субъекта (субъектов) частного предпринимательства.
8. На сегодняшний день отсутствует ответственность членов совета директоров и исполнительного органа ТОО и АО с участием государства при причинении ими вреда, повлекшего убытки предприятий.
Вместе с тем такая ответственность предусмотрена в отношении членов наблюдательного совета и руководителя исполнительного органа государственного предприятия (статьи 139, 148 Закона «О государственном имуществе»).
Данное обстоятельство приводит к тому, что указанные должностные лица принимают необоснованные и неэффективные решения, которые в свою очередь, влекут утрату государственных активов.
Передовой зарубежный опыт (Сингапур, Новая Зеландия, США, Великобритания и др.) решает изложенные вопросы путем привлечения к персональной и коллективной ответственности членов совета директоров и исполнительных органов.
В целях эффективного управления государственным имуществом полагаем необходимым внедрить полную материальную ответственность органов управления ТОО и АО с участием государства перед самим АО, ТОО и их участниками.
9. Действующие подходы по правовому регулированию АО и ТОО с участием государства отличаются от опыта зарубежных стран.
Так, в Казахстане деятельность таких юридических лиц регламентирована:
- Законом «О государственном имуществе», где предусмотрены определенные преимущества для них;
- Законами «Об АО» и «О ТОО и ТДО», которые распространяются на все АО и ТОО, независимо от формы собственности с учетом особенностей, предусмотренных Законом «О государственном имуществе».
В свою очередь, в зарубежных странах государство при участии в предпринимательской деятельности обязано руководствоваться общим законодательством, которое касается всех компаний.
В целях приведения к единому подходу регулирования всех субъектов предпринимательской деятельности, создаваемых в форме АО и ТОО, полагаем необходимым применение Законов «Об АО» и «О ТОО и ТДО» к ним, без каких-либо исключений.
Анализ положений Закона проведен по состоянию законодательства на февраль месяц 2017 года.
по результатам анализа Закона Республики Казахстан от 21 июля 2011 года № 469-IV
«О специальных экономических зонах в Республике Казахстан»
РАЗДЕЛ 1. СВЕДЕНИЯ О МОНИТОРИНГЕ ЗАКОНА
Показатель 1. Данные из паспорта по оценке социально-экономических последствий действия принимаемого закона
1. Общая информация:
1.1 Название закона: Закон Республики Казахстан от 21 июля 2011 года № 469-IV «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан» (далее - Закон).
1.2 Цель закона: правовое регулирование общественных отношений, возникающих при создании, функционировании и упразднении специальных экономических зон на территории Республики Казахстан.
Согласно информации Единого координационного центра благодаря Государственной программе индустриально-инновационного развития Республики Казахстан за период реализации первой пятилетки в инфраструктуру СЭЗ было вложено в 2 раза больше государственных инвестиций, чем за предыдущие 9 лет - 148,3 миллиарда тенге. Это положительно сказалось на активности инвесторов: в проекты привлечено 375,5 млрд. тенге, что в 7,5 раз больше, чем за предыдущие 9 лет, объем производства вырос в 5,5 раз и составил 816 млрд. тенге, а количество рабочих мест - в 4,5 раз, обеспечив 9000 человек занятостью.26
__________________
26 Официальный сайт АО «Национальное агентство по экспорту и инвестициям «KAZNEX INVEST»: http://www.kaznexinvest.kz на 20 июня 2016 г., время 12:53
1.3 Предмет правового регулирования: специальные экономические зоны.
Нормы анализируемого Закона действуют на всей территории Республики Казахстан и распространяются на всех субъектов специальных экономических зон (далее - СЭЗ), включая органы управления СЭЗ, управляющие компании, Единый координационный центр (АО «Национальное агентство по экспорту и инвестициям «KAZNEX INVEST»), уполномоченный орган (Министерство по инвестициям и развитию Республики Казахстан), а также участников СЭЗ, потенциальных участников СЭЗ, лиц, осуществляющих вспомогательные виды деятельности.
Законом устанавливается компетенция Правительства Республики Казахстан, уполномоченного органа, местных исполнительных органов области, города республиканского значения, столицы в сфере создания, функционирования и упразднения СЭЗ.
Законом предусмотрен порядок создания СЭЗ, изменения границ и (или) площади территории СЭЗ, условия функционирования СЭЗ, прописаны требования к заявителям и лицам, претендующие на осуществление вспомогательных видов деятельности, установлен перечень необходимых документов для получения заявителем статуса участника СЭЗ и лиц к осуществлению вспомогательных видов деятельности, указана процедура рассмотрения заявки заявителя. Также определена процедура лишения статуса участника СЭЗ. Кроме этого Законом урегулирован вопрос создания, финансирования и упразднения органов управления СЭЗ, полномочия органов управления, правовое положение и полномочия единого координационного центра, права и обязанности участников СЭЗ, правовой режим СЭЗ.
1.4 Отрасль законодательства:
Законодательство о государственном регулировании хозяйственной деятельности.
1.5 Соответствие стратегическим целям государства:
В Послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана от 31 января 2017 года «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» указана необходимость создания новой модели экономического роста, которая обеспечит глобальную конкурентоспособность страны. Первый приоритет такой модели заключается в ускоренной технологической модернизации экономики, в задачи которого входят развитие таких перспективных отраслей, как 3D-принтинг, онлайн-торговля, мобильный банкинг, цифровые сервисы, в том числе в здравоохранении и образовании, и другие, а также придание импульса развитию традиционных базовых отраслей.
Отмечаем, что во всех посланиях Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана немаловажное значение отводится экономике. Так, Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана от 30 ноября 2015 года «Казахстан в новой глобальной реальности: рост, реформы, развитие» указывается необходимость восстановить такие темпы роста экономики, которые обеспечат вхождение Казахстана в тридцатку наиболее развитых стран мира: «Мы должны найти новые внутренние источники роста через раскрытие частной инициативы».
Показатель 2. Данные о проверке закона на соответствие нормам Конституции Закон соответствует пункту 3 статьи 61 Конституции о праве Парламента издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы. В Законе не обнаружено норм, противоречащих Конституции, а также норм, содержащих необоснованные ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, каких-либо искажений смысла норм и положений Конституции Республики Казахстан.
Показатель 3. Данные о соответствии закона вышестоящим нормативным правовым актам
1. Соответствие закона международным обязательствам Республики Казахстан.
Закон соответствует международным обязательствам Республики Казахстан.
2. Соответствие закона нормам Конституционных законов Республики Казахстан.
Расхождений или противоречий между нормами Закона и нормами Конституционных законов не обнаружено.
3. Соответствие закона нормам кодексов Республики Казахстан.
Проведенный анализ Закон показал отсутствие несоответствий с кодексами Республики Казахстан (см. Приложение).
Показатель 4. Наличие коллизий между нормами закона и нормами иных законов
Пункт 8 статьи 11. Процедура рассмотрения заявки на осуществление деятельности в качестве участника специальной экономической зоны:
«Орган управления специальной экономической зоны уведомляет органы государственных доходов о прекращении действия договора об осуществлении деятельности не позднее пяти рабочих дней со дня прекращения действия договора об осуществлении деятельности».
Между тем пункт 2 статьи 11-1 указывает:
«В течение двух рабочих дней со дня расторжения договора об осуществлении деятельности в одностороннем порядке орган управления специальной экономической зоны уведомляет об этом участника специальной экономической зоны, органы государственных доходов, уполномоченный орган, а также местные исполнительные органы области, города республиканского значения, столицы».
Необходимо сроки уведомления согласовать в целях единообразной практики применения Закона.
Показатель 5. Наличие устаревших норм закона
В содержании Закона устаревшие нормы не обнаружены.
Показатель 6. Наличие неэффективно реализуемых норм закона
Как и во многих иных сферах общественных отношений, деятельность СЭЗ регламентируется не только Законом, но и подзаконным НПА. Сопутствующими НПА к Закону стали 9 Указов Президента Республики Казахстан, 4 постановления Правительства Республики Казахстан, 14 приказов Министра и 1 постановление Правления Национального Банка Республики Казахстан (см. Приложение).
Вместе с тем, осуществляя правовое регулирование, подзаконные НПА могут содержать недостатки, не позволяющие эффективно реализовать задачи, поставленные перед Законом. Так, например в одном обращении, опубликованном на интернет-ресурсе «Электронное Правительство», указано:
«... Однако сырье, импортируемое нами и в дальнейшем используемое для изготовления конечной продукции такое как: 1. Ткань (Верхняя часть и накладка) код ТН ВЭД - 6406109000 2. Полиуретан (необходим для изготовления подошвы) код ТН ВЭД - 3815909000 3. Конечный продукт компании код ТН ВЭД - 6404199000 Не подпадает под исчерпывающий перечень товаров имеющих налоговые и таможенные преференции на территории специальной экономической зоны «ОҢТҮСТІҚ», что в свою очередь существенно удорожает их себестоимость. В связи с этим, производство данной продукции становиться экономически не выгодным для нашего товарищества...».
Из ответа государственного органа:
«...вопрос о включении указанных в обращении кодов ТН ВЭД будет рассмотрен при очередном внесении изменений в постановление Правительства Республики Казахстан от 14 сентября 2012 года № 1197»27.
Из ответа государственного органа на другое обращение:
«Указом Президента Республики Казахстан от 7 июля 2015 года № 52 «О внесении изменений в Указ Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2011 года № 187 «О создании специальной экономической зоны «Хоргос - Восточные ворота» МЦПС «Хоргос» выведен из состава специальной экономической зоны (далее - СЭЗ), в связи с возникновением правовых коллизий в рамках земельного, налогового, таможенного законодательства, препятствующих инвестиционной активности предпринимателей и затрудняющих обеспечение надлежащего функционирования МЦПС «Хоргос».28
Отмечаем, что деятельность СЭЗ имеет определенные проблемы, на решение которых эксперты дают следующие рекомендации:
«Чтобы избежать минусов и вывести свободные экономические зоны в Казахстане на максимальную прибыль, специалисты предлагают несколько шагов:
внедрить практику долгосрочных заказов (госзаказ, технологические контракты с национальными компаниями, сквозные заказы между СЭЗ и участниками одной СЭЗ; консолидация заказов в разных СЭЗ на одну отрасль: например, оптом - на всю нефтехимическую область);
четкое управление поставками (например, «Сары-Арка» не может обеспечить металлопрокатом своих участников из-за сырьевого экспорта отраслевыми монополистами);
регулирование господдержки (создание карты роста участников СЭЗ, раздача преференций от государства по стадиям, в соответствии с уровнем прибыли и развития)»29.
__________________
27 Номер обращения 439102 Бектасов Т. от 20.05.2016 / Интернет-ресурс «Электронное Правительство - Открытое Правительство», вкладка «Открытый диалог» https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/439102
28 Номер обращения 447674 Нурпеисов Е. от 25.10.2016 / Интернет-ресурс «Электронное Правительство - Открытое Правительство», вкладка «Открытый диалог» https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/447674
29 Бизнес без налогов: обзор специальных экономических зон Казахстана / Брэндон Риги/ Интернет-ресурс «ЗаграNица» https://zagranitsa.com/.
Другие выделяют следующие факторы успешного функционирования СЭЗ:
1. Минимальное количество вовлеченных органов: Многоуровневая система в получении разрешительных документов в процессе регистрации участника СЭЗ, оттягивает время начала строительства и реализация проекта в целом. Поэтому, для того, чтобы своевременно и быстро завершить регистрацию участника необходимо минимальное количество вовлеченных сторон в процесс получения согласований и утверждений.
2. Минимальное время, затраченное на получение согласований и утверждений, повышает привлекательность СЭЗ: Своевременное завершение всего процесса подтверждения с минимальными задержками на каждой стадии являются ключевыми факторами успеха для СЭЗ.
3. Гарантии долгосрочных инвестиций: Наличие государственной гарантии на долгосрочные инвестиции инвесторов.
4. Эффективный менеджмент: Наличие управленческой структуры (функции, методика) позволяющий оценивать проекты СЭЗ на привлекательность и соответствие со стратегией развития и дальнейшее управление этапами проектов.
5. Квалифицированный персонал: Наличие обученного персонала и центров повышение компетенций (технических, управленческих).
6. Месторасположение и инфраструктура СЭЗ: Наличие хорошей инфраструктуры как внутри, так и вне СЭЗ.30
Необходимость долгосрочных заказов обозначена и в иных публикациях, например, на портале «Эксперт Казахстан»: «Не надо искать инвесторов, нужно реализовать механизм долгосрочного заказа в каждой СЭЗ. Инвесторы на реальные заказы придут сами, налоговые и таможенные преференции для них станут только дополнительными стимулами»31.
____________________
30 Алгиев С. Развитие эффективной модели управления для специальных экономических зон Казахстана // Ежеквартальный научно-информационный журнал «Экономика и статистика» № 3, 2014. - С. 4-14
31 Почему буксуют СЭЗ в Казахстане? / Турсынкан А. / Интернет-ресурс «Эксперт Казахстан» http://expertonline.kz от 20.05.2015
Помимо этого в статьях на тему развития СЭЗ проводится параллель между СЭЗ и индустриальными зонами: «Разделение целевого функционала между СЭЗ и ИЗ (индустриальные зоны), закрепленное в законодательстве, вроде бы очевидно. Однако на деле грань между ними истончается с каждым днем. Анализ систем управления 10 отечественных СЭЗ демонстрирует приоритет коммунального подхода - что для специальных, что для индустриальных зон. По сути, наши СЭЗ ничем не отличаются от стандартных индустриальных парков, находящихся в ведении акиматов. ... Местами ИЗ вообще «конкурируют» с СЭЗ. Так, акимат Алматы ведет малопонятную политику переманивания участников СЭЗ «Парк инновационных технологий» в новую индустриальную зону, созданную за Северным кольцом южной столицы. И несколько лет тянет со строительством инфраструктуры для второй очереди СЭЗ - и это при выделенных республиканским бюджетом средствах в достаточном объеме».32
В литературных источниках также СЭЗ рассматриваются в рамках Таможенного союза, в связи с чем предложено: «шире использовать механизм СЭЗ для развития интеграционных процессов в рамках ТС. Это сотрудничество, в частности, может предусматривать создание постоянно действующего инвестиционного форума стран Таможенного союза и ЕАЭС для участия в реализации государственных программ в области развития СЭЗ стран-членов ТС, налаживания конструктивного диалога между предпринимателями и государственными структурами и представление интересов участников СЭЗ в каждой из стран ТС и за его пределами и для информационных целей».33
Помимо этого, со ссылкой на председателя Ассоциации предпринимателей экономических зон, Э. Шаймарденову, отмечается проблема правовой базы: «само законодательство меняется слишком часто, что не позволяет бизнесменам просчитать свои затраты и прибыль на прогнозируемое будущее. Например, НДС - самый запутанный налог для участников СЭЗ, потому что нулевая ставка действует только при покупке участником необходимых товаров. При продаже НДС платит покупатель. Если использовать схемы, указанные в Налоговом кодексе, возникает разница между двумя видами НДС - зачетным и начисленным, которую предприятие платит государству34.
________________
32 Почему буксуют СЭЗ в Казахстане? / Турсынкан А. / Интернет-ресурс «Эксперт Казахстан» http://expertonline.kz от 20.05.2015
33 Рапиев A.A., Кравчук В.И. СЭЗ в Казахстане как фактор развития интеграционных процессов в ТС // Электронный научный журнал «Управление экономическими системами» / журнал включен в перечень ВАК/ публикация от 23.07.15
34 Токсанова А., Умурзакова С. СЭЗ «Астана - новый город»: преимущества и недостатки //Интернет-ресурс g-global от 20.02.2015 http://group-global.org со ссылкой на официальный сайт газеты Караван http://www.caravan.kz
Показатель 7. Наличие дублирующих норм закона
Дублирующие нормы в рамках Закона отсутствуют.
Показатель 8. Наличие пробелов в законе
1. Подпункт 15) статьи 1 Основные понятия, используемые в настоящем Законе:
«В настоящем Законе используются следующие основные понятия: экспертный совет - межведомственный консультативно-совещательный орган, создаваемый уполномоченным органом для рассмотрения вопроса целесообразности создания или упразднения специальной экономической зоны»35
Учитывая роль и значение работы экспертного совета, полагаем целесообразным наличие в Законе требований к членам экспертного совета. В настоящий момент Закон не определяет минимальные требования, которым должен соответствовать эксперт. Единственная оговорка по составу экспертного совета содержится в пункте 2 статьи 7 Закона «состав экспертного совета утверждается с учетом особенности вида деятельности создаваемой специальной экономической зоны».
Справочно:
Согласно статье 11 Закона «О правовой основе и механизмах создания, управления и координации специальных экономических зон Филиппин» Генеральный директор ведомства по управлению экономическими зонами должен быть не менее сорока (40) лет, доказанной честной и добросовестной службы, а также обладателем степени в любой из следующих областей: экономика, бизнес, государственное управление, право, менеджмент или их эквивалент, и, по меньшей мере, десять (10) лет соответствующего опыта работы, предпочтительно в области менеджмента или государственного управления.