Заключение научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» от 25 августа 2023 года № 10-1-6/1098
I. Общие положения
| Лицо, проводившее научную правовую экспертизу | Тлембаева Ж.У., к.ю.н., доцент |
| Разработчик | Министерство финансов Республики Казахстан |
| Уполномоченная организация | РГП на ПХВ «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан» |
| Предмет и цели научной правовой экспертизы | Предмет экспертизы: проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» (далее - проект Закона). Цели экспертизы: 1) оценка качества, обоснованности, своевременности, правомерности законопроекта, соблюдения в законопроекте закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина; 2) определение возможной эффективности нормативного правового акта; 3) выявление возможных отрицательных последствий принятия законопроекта в качестве нормативного правового акта. |
| Наименование проекта закона | Закон Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» |
| Назначение проекта закона | Принятие законопроекта направлено на внесение поправок в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях по вопросам нарушений законодательства Республики Казахстан о государственных закупках и правил осуществления государственных закупок, а также нарушений порядка осуществления закупок субъектов квазигосударственного сектора. |
| Отрасли науки, по которым проведена научная правовая экспертиза | Отрасли законодательства проекта закона1: Административно-деликтное законодательство |
| Структура проекта закона | Структура законопроекта включает 2 статьи: Статьёй 1 вносятся изменения в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях; Статьёй 2 определяется порядок введения в действие закона |
| Материалы, представленные на научную правовую экспертизу | - проект Закона (на казахском и русском языках); - сравнительная таблица (на казахском и русском языках); - пояснительная записка к проекту Закона. |
| Дата поступления | 9 августа 2023 года |
| Срок исполнения | 21 августа 2023 года |
II. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект закона, в том числе оценка научной обоснованности и своевременности принятия проекта закона
Основанием разработки проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» является реализация пункта 43 Плана действий по реализации Предвыборной программы Президента Республики Казахстан «Справедливый Казахстан - для всех и для каждого. Сейчас и навсегда», утвержденного указом Президента Республики Казахстан от 26 ноября 2022 года № 2. В соответствии с указанным Планом предусмотрено принятие в текущем году нового Закона «О государственных закупках», предусматривающего в том числе: приоритет качества над минимальной ценой закупаемых товаров, работ и услуг, а также местного содержания; перевод на единую платформу закупок всех государственных и квазигосударственных организаций.
_____________
1 Классификация отраслей законодательства Республики Казахстан
В Послании Главы государства К.К. Токаева народу Казахстана «Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество» от 1 сентября 2022 года отмечены задачи по выстраиванию качественно новой системы государственных закупок, приоритетом которой должно быть «качество закупаемых товаров и услуг, а не минимальная цена». Также предусмотрено перевести закупки государственных и квазигосударственных организаций на единую платформу. Для реализации данных подходов потребуется принять новый закон «О государственных закупках».
Согласно постановления Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2022 года № 872 «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата», Правительству Республики Казахстан поручено «обеспечить предоставление государственным органам права принятия нормативных правовых актов в целях реализации возложенных задач без излишней (чрезмерной) конкретизации на законодательном уровне компетенций, функций и полномочий, а также внедрение особого порядка принятия нормативных правовых актов, в том числе без их государственной регистрации, для оперативного реагирования на актуальные вызовы, форс-мажорные обстоятельства и кризисные ситуации». В рамках исполнения данного поручения Главы государства в проекте Закона «О государственных закупках» предусматриваются «основные базовые положения, принципы, права и обязанности субъектов государственных закупок». Вместе с тем, все процедурные положения закупок предлагается установить на уровне Правил осуществления государственных закупок. Это, согласно позиции органа-разработчика, позволит придать гибкость законодательству о государственных закупках, а также исключить чрезмерную зарегламентированность процедур закупок на уровне Закона.
С 1 января 2022 года, закупки национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний и организаций, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых прямо или косвенно принадлежат национальному управляющему холдингу, национальному холдингу, национальной компании регулируются Законом Республики Казахстан «О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сектора». При этом в КоАП отсутствует компетенция уполномоченного органа по закупкам по рассмотрению дел об административных правонарушениях по статье 207-1.
В связи с изложенным, проектом Закона предусмотрено внесение поправок:
в статью 207 КоАП «Нарушение законодательства Республики Казахстан о государственных закупках»;
в статью 207-1 КоАП «Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний и организаций, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых прямо или косвенно принадлежат национальному управляющему холдингу, национальному холдингу, национальной компании»;
в статью 722 КоАП в части наделения органов Министерства финансов Республики Казахстан полномочием рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 207-1 КоАП.
III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие проекта закона, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия проекта закона
Вопросы правового регулирования государственных закупок являются объектом пристального внимания со стороны законодателей во всем мире. Это объясняется, прежде всего, тем, что государство, заинтересовано в максимальной эффективности процесса.
Главная проблема в современной практике государственных закупок - коррупция и недобросовестность. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму2.
Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. В ряде стран выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.
Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ.
Признанные мировым сообществом подходы к нормам и правилам осуществления публичных закупок, применение которых позволяет различным странам мира сформировать у себя современное национальное законодательство, содержатся в Типовом законе о публичных закупках, выработанном Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) (принят на сорок четвертой сессии Комиссии Организации Объединенных Наций в июне-июле 2011 г)3.
В Руководстве по принятию Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках4 указано, что типовой закон призван предусмотреть все важнейшие процедуры и принципы для использования процедур закупок при самых разнообразных обстоятельствах, с которыми могут столкнуться закупающие организации. В этом отношении Типовой закон является «рамочным» и не содержит всех правил и положений, которые могут потребоваться для осуществления этих процедур в принимающем его государстве. Соответственно, законодательство на основе Типового закона должно стать частью согласованной и слаженной системы закупок, включающей подзаконные акты, другие подкрепляющие правовые документы и руководящие указания и иные инструменты наращивания потенциала (пункт 58). Такой комплексный подход к системе закупок будет способствовать созданию необходимого потенциала для ее использования, что имеет важное значение, поскольку, согласно Типовому закону, занимающиеся закупками должностные лица будут иметь ограниченную свободу усмотрения в рамках процесса закупок, например при установлении квалификационных критериев и критериев соответствия требованиям и оценки представлений, а также при выборе метода закупок (и в соответствующих случаях при определении порядка привлечения представлений) (пункт 59).
Типовой закон предусматривает в качестве первого шага, что принимающие его государства будут выпускать подзаконные акты о закупках в целях создания полной законодательной основы для системы закупок, с тем чтобы дополнить всеми деталями процедуры, вводимые Типовым законом, и учесть конкретные обстоятельства и их возможные изменения в принимающем Типовой закон государстве (например, такие, как реальная величина пороговых требований для запроса котировок и учет технических достижений). В комментариях к статье 4 Типового закона «Подзаконные акты о закупках» подчеркивается, что для достижения целей и выполнения положений Типового закона требуется принятие соответствующих подзаконных актов. Типовой закон является «рамочным», т. е. содержит лишь основные правовые нормы о закупках, которые предполагается дополнять подзаконными актами, вводимыми соответствующими органами или учреждениями принимающего Типовой закон государства. «Рамочный» характер Типового закона позволяет принимающим его государствам разрабатывать детальные правила. Так, различные положения Типового закона содержат прямое указание на то, что их необходимо дополнить подзаконными актами о закупках). Кроме того, принимающее Типовой закон государство может по желанию дополнить и его другие положения, даже если в них не содержится прямой ссылки на подзаконные акты.
___________
2 Белова С. Госзакупки за рубежом: общее и особенное https://www.novostiitkanala.ru/numbers/reg-numbers/detail.php?ID=l 8960
3 Типовой закон о публичных закупках. Комиссия организации объединенных наций по праву международной торговли. URL: https://uncitral.un.org/ru/texts/procurement/modellaw/public_procurement
4 Руководство по принятию Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках. Комиссия организации объединенных наций по праву международной торговли. URL: https://uncitral.un.org/sites/uncitral.un.org/files/media-documents/uncitral/ru/guide-enactment-model-law-public- procurement-r. pdf
Формулировку «подзаконные акты о закупках» следует толковать исходя из правовых традиций принимающего Типовой закон государства; это понятие может охватывать любые инструменты, используемые в принимающем Типовой закон государстве для проведения законов в жизнь. Эти правовые традиции могут также предусматривать разграничение вопросов, которые чаще всего решаются с помощью руководящих указаний.
Основные примеры процедур, в отношении которых, возможно, было бы полезным разработать более подробные нормы в подзаконных актах о закупках, включают следующее: порядок публикации разных видов информации; меры по обеспечению подлинности, целостности и конфиденциальности информации, передаваемой в рамках процедур закупок; основания для ограничения участия в закупках; порядок расчета преференциальной поправки и применения мер социально-экономической политики при оценке представлений; оценка стоимости закупок; требования в отношении документального отчета о процедурах закупок; кодекс поведения; и ограничение объема закупок, осуществляемых в срочном порядке с использованием метода конкурентных переговоров или метода закупок из одного источника.
Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования. Так, согласно законодательству Германии, порядок проведения конкурсов (тендеров) и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики страны.
Интерес вызывает организация закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в таких странах, как США. Анализируя федеральную контрактную систему США, считают, что она, пройдя продолжительный путь исторического формирования, представляет собой одну из наиболее эффективных систем государственных закупок в мире. Основу данной системы составляет четкая и детальная, но при этом достаточно дифференцированная и гибкая регламентация закупочных процедур, которая включает в себя все основные этапы реализации системы закупок. Современный этап развития федеральной контрактной системы в США характеризуется детальным правовым регулированием посредством системы законов и подзаконных актов, регламентирующих правила и процедуры осуществления закупок5.
____________
5 Мубаракшина Э.Р. Зарубежный опыт организации государственных закупок. https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-organizatsii-gosudarstvennyh-zakupok
Первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок был принят в 1792 г. С тех пор американское законодательство трансформировалось в современную форму федеральной контрактной системы. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, именуемых «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом документе определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.
В Австралии и Новой Зеландии отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти (прежде всего это министерства финансов и министерства работ, как на федеральном уровне, так и на уровне штатов).
В Европейском Союзе за последние 10 лет принято несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности. В рамках проходящей унификации правил осуществления закупок все большее внимание уделяется единым стандартам.
IV. Анализ предлагаемых проектом закона способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций
1. Проверка на соответствие проекта закона Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан
Проект закона не соответствует нормам Конституции Республики Казахстан, Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах» и международных актов. Описание данных недостатков содержится в пункте 6 настоящего раздела заключения.
2. Оценка правовых, социальных, экономических и иных последствий принятия проекта закона, в том числе в части возможных рисков социальной напряженности
Прогнозы возможных экономических, социальных, юридических, экологических последствий действия принимаемого проекта Закона не представлены на экспертизу. В пояснительной записке к проекту Закона лишь констатируется, что «реализация проекта Закона не потребует выделения финансовых средств из государственного бюджета и не повлечет отрицательных социально-экономических и (или) правовых последствий».
К положительным правовым последствиям действия принимаемого проекта Закона разработчики относят:
- восполнение пробела, связанного с установлением полномочий уполномоченного органа по закупкам по рассмотрению дел об административных правонарушениях по статье 207-1 КоАП;
- приведение статьи 207-1 КоАП в соответствие действующим законодательством.
Однако органом разработчиком не учтены такие правовые последствия принятия проекта Закона, которые могут выражаться:
- в оценках гражданами и их объединениями положений проекта Закона, Правил осуществления государственных закупок и иных нормативных правовых актов, в степени их реализации подзаконных;
- в динамике правонарушений в данной сфере общественных отношений и изменениях уровня законности в стране.
3. Определение наличия причин и условий, способствующих совершению уголовных и административных правонарушений, в связи с принятием проекта закона, а также оценка его влияния на предупреждение их совершения
При анализе проекта Закона выявлены причины и условия, способствующие совершению уголовных и административных правонарушений в связи с принятием проекта Закона.
В последние годы динамика показателей преступности в рассматриваемой сфере растет. Каждое пятое коррупционное преступление совершается в сфере госзакупок. За январь-март 2022 года в Казахстане зарегистрировано 725 уголовных коррупционных правонарушении: на 26,5 процента больше, чем годом ранее (573)6.
Уровень административных правонарушений по статье 207 КоАП также достаточно высокий. Так, за девять месяцев 2022 года в стране было зарегистрировано 5,5 тыс. правонарушений законодательства РК о государственных закупках (ст. 207), привлечено к административной ответственности 4,7 тыс. человек, наложено штрафов на общую сумму в 569,5 млн. тг.7
В этих условиях принятие «рамочного» Закона «О государственных закупках», предусматривающего перенос ряда важнейших положений о государственных закупках на уровень подзаконного регулирования, способно создать условия для совершения коррупционных правонарушений. Как правило, нормы «рамочного» закона не имеют прямого действия, в большинстве случаев носят отсылочный характер, предполагают последующую конкретизацию в подзаконных актах, которые могут стать почвой для появления коррупциогенных факторов. Вследствие этого, из-за наличия коррупционных рисков в Правилах осуществления государственных закупок, предлагаемые в рамках проекта Закона изменения в статьи 207, 207-1 КоАП, также могут повлечь за собой рост коррупционных правонарушений в данной сфере общественных отношений и уровня законности в стране.
___________
6 https://gz.mcfr.kz/news/373-statistika-korruptsionnogo-pravonarusheniya-po-goszakupkam-za-2022-god
7 https://www.energyprom.kz/ru/a/monitoring/nedobrosovestnye-postavshiki-i-prochie-problemy-chto-ne-tak-s-goszakupkami-v-rk
4. Определение наличия причин и условий, способствующих ущемлению права на гендерное равенство в связи с принятием проекта закона
В связи с принятием проекта Закона причины и условия для ущемления равных прав и равных возможностей мужчин и женщин не выявлены.
5. Определение перечня нормативных правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия проекта закона
В случае принятие проекта Закона потребуется принятие Правил осуществления государственных закупок.
6. Выработка научно обоснованных предложений по их улучшению
Анализ проекта Закона и прилагаемых к нему материалов позволил сформулировать следующие предложения, направленные на его улучшение:
1. Согласно позиции органа-разработчика, выраженной в пояснительной записке к проекту Закона, «в рамках исполнения поручения Главы государства по дебюрократизации, в проекте Закона «О государственных закупках» предусмотрены основные базовые положения, принципы, права и обязанности субъектов государственных закупок. Вместе с тем, все процедурные положения закупок предлагается установить на уровне Правил осуществления государственных закупок». Однако перенос ряда важнейших положений о государственных закупках на уровень подзаконного регулирования противоречит нормам Конституции Республики Казахстан, Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах» и международным актам.
В соответствии с пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся, в том числе республиканского бюджета. В рамках государственных закупок приобретение заказчиками товаров, работ, услуг полностью или частично осуществляется, в том числе за счет бюджетных средств (подпункт 14) статьи 2 Закона Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года «О государственных закупках»).
Кроме того, в Типовом законе о публичных закупках, выработанном Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), формулировку «подзаконные акты о закупках» следует толковать исходя из правовых традиций государства.
На основании вышеизложенного, предлагаемые в рамках проекта Закона изменения в статью 207 КоАП в части отсылок к Правилам осуществления государственных закупок требуют пересмотра на предмет соответствия законодательству по вышеуказанным обстоятельствам.
2. Проектом Закона предлагается часть 1 статьи 207 КоАП изложить в следующей редакции:
«Статья 207. Нарушение законодательства Республики Казахстан о государственных закупках и правил осуществления государственных закупок
1. Нарушение требований законодательства Республики Казахстан о государственных закупках и правил осуществления государственных закупок к конкурсной документации (аукционной документации) либо в размещаемой информации при осуществлении государственных закупок способом запроса ценовых предложений путем установления любых не измеряемых количественно и (или) неадминистрируемых требований к потенциальным поставщикам либо указания на характеристики, определяющие принадлежность приобретаемых товаров, работ, услуг отдельным потенциальным поставщикам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Казахстан о государственных закупках...».
Данная формулировка диспозиции части 1 указанной статьи не соответствует нормам Закона Республики Казахстан «О правовых актах», в соответствии с которым под законодательством Республики Казахстан понимается совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке (подпункт 16) статьи 1). Также, согласно пункту 1 статьи 3 Закона Республики Казахстан «О государственных закупках», законодательство Республики Казахстан о государственных закупках основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из норм Гражданского кодекса Республики Казахстан, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан.
Таким образом, Правила осуществления государственных закупок, как нормативный правовой акт, определяющий порядок организации и осуществления данного вида деятельности (подпункт 13) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О правовых актах»), входят в состав законодательства.
Аналогичные недостатки имеются и в диспозиции частей 2, 7 статьи 207 КоАП. В этой связи рекомендуется редакцию диспозиций частей 1, 2, 7 статьи 207 КоАП оставить без изменений.
3. Проектом Закона предусматривается внесение изменений в диспозиции частей 3, 6, 12 статьи 207 КоАП в части замены слов «законодательством Республики Казахстан о государственных закупках» на слова «правилами осуществления государственных закупок», «правил осуществления государственных закупок». Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Республики Казахстан «О государственных закупках», законодательство Республики Казахстан о государственных закупках основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из норм Гражданского кодекса Республики Казахстан, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан.
Однако указанные правонарушения касаются нарушения требований не только Правил осуществления государственных закупок, но и требований Гражданского кодекса Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов. В этой связи данные поправки требуют приведения их в соответствие с законодательством.
4. В пункте 3 Примечания к статье 207 КоАП установлено, что «должностное лицо не подлежит привлечению к административной ответственности, предусмотренной настоящей статьей, в случае самостоятельного устранения нарушений, выявленных по результатам камерального контроля, в течение десяти рабочих дней со дня, следующего за днем вручения объекту контроля уведомления об устранении нарушений, выявленных по результатам камерального контроля». Однако здесь возникает опасность привлечения к административной ответственности за нарушение исключительно формальных требований, установленных Законом Республики Казахстан «О государственных закупках». Потому данное положение требует дополнительной проработки с учетом правоприменительной практики.
7. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права
Противоречий общеправовым принципам и принципам соответствующих отраслей права не выявлено. Введение норм, противоположных отношениям, регулируемым законопроектом, не выявлено.
8. Выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого проектом закона
Проведённый анализ проекта Закона показывает, что в нем нет узковедомственных подходов и стремления обеспечить интересы исключительно каких-либо определенных групп.
9. Получение ответов на иные вопросы, вытекающие из проекта закона
Разработчиками Законопроекта иных вопросов перед экспертами не поставлено.
V. Выводы и предложения
Представленный на научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» рекомендуется к дальнейшему рассмотрению с учетом вышеуказанных замечаний и рекомендаций.
| Эксперт
| Тлембаева Ж.У., к.ю.н., доцент |
| Директор РГП на ПХВ «Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан», к.ю.н., Заслуженный деятель Казахстана |
Р.К. Сарпеков |
Письмо Министерства финансов Республики Казахстан от 12 сентября 2023 года № 005-ДЗ/36054
РГП на ПХВ «Институт
законодательства и правовой
информации Республики Казахстан»
На письмо от 25 августа 2023 года
№ 10-1-6/1098
Министерство финансов Республики Казахстан, рассмотрев заключение научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» (далее - проект Закона), сообщает следующее.
Проект Закона разработан с учетом проекта нового Закона «О государственных закупках», разработанного в рамках пункта 43 Плана действий по реализации предвыборной программы Президента Республики Казахстан «Справедливый Казахстан - для всех и для каждого. Сейчас и навсегда» (утв. Указом Президента РК от 26.11.2022 года № 2).
Вместе с тем, в целях исполнения поручения Главы государства по дебюрократизации, в проекте Закона «О государственных закупках» предусмотрены основные базовые положения, принципы, права и обязанности субъектов государственных закупок.
При этом, все процедурные положения закупок будут установлены на уровне Правил осуществления государственных закупок (далее - Правила).
Это позволит придать гибкость законодательству о государственных закупках, а также исключить чрезмерную зарегламентированность процедур закупок на уровне Закона.
В свою очередь, в соответствии с Законом «О правовых актах» подзаконные нормативные правовые акты - это иные, не являющиеся законодательными актами, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или) во исполнение и (или) для дальнейшей реализации законодательных и иных вышестоящих по иерархии нормативных правовых актов.
В соответствии с требованиями законодательства разработанные подзаконные акты будут размещены на интернет-портале открытых НПА для публичного обсуждения и направлены на заключение общественных советов, экспертных советов по вопросам предпринимательства, антикоррупционную экспертизу.
На основании вышеизложенного, проектом Закона предусмотрены соответствующие изменения в статью 207 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях.
| Вице-министр | Д. Кенбеил |
Письмо АО «Институт экономических исследований»
Министерство финансов
Республики Казахстан
Юридический департамент
(для сведения)
Министерство национальной экономики
Республики Казахстан
На письмо МНЭ РК от 08 августа 2023 года № 31-2-6/3794-И
Настоящим АО «Институт экономических исследований» направляет оригинал заключения научной экономической экспертизы по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях».
Вместе с тем, согласно пункту 21 Совместного приказа Министра юстиции Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 473, И.о. министра национальной экономики Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 135 и Председателя Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) от 11 июля 2023 года № 223, в случае несогласия с заключением научной экспертизы разработчик проекта закона в течение 10 (десяти) рабочих дней после получения заключения научной экспертизы должен направить в экспертную организацию письменное мотивированное и аргументированное обоснование причин несогласия с соответствующим заключением.
| Заместитель Председателя Правления | К. Нигметов |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной экономической экспертизы проекта закона
| 1. Общие положения | ||
| Наименование проекта закона | Закон Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» | |
| Разработчик | Министерство финансов Республики Казахстан | |
| Основание проведения научной экономической экспертизы | Письмо Министерства национальной экономики Республики Казахстан от 8 августа 2023 года № 31-2-6/3794-И. | |
| Организация, проводившая научную экономическую экспертизу | Акционерное общество «Институт экономических исследований». | |
| Эксперты: 1. Руководитель - Директор Центра научной экономической экспертизы и исследований А. Касенова; 2. Заместитель руководителя - Заместитель директора Центра научной экономической экспертизы и исследований К. Тен; 3. Заместитель руководителя - Заместитель директора Центра научной экономической экспертизы и исследований, к.э.н. А. Асенова; 4. Ведущий эксперт Центра научной экономической экспертизы и исследований Д. Жамбайбеков; 5. Ведущий эксперт Центра научной экономической экспертизы и исследований Т. Хайбрахманов. | ||
| Обоснованность проведения научной экономической экспертизы | 1. Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года № 480-V; 2. Совместный приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 473, И.о. министра национальной экономики Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 135 и Председателя Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) от 11 июля 2023 года № 223 «Об утверждении Правил организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных экспертов»; 3. Методические рекомендации по оценке социально- экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122. | |
| Дата поступления проекта закона в организацию, проводившую научную экономическую экспертизу | 8 августа 2023 года. | |
| Дата завершения научной экономической экспертизы | 22 августа 2023 года. | |
| Общая характеристика проекта закона | ||
| Назначение проекта закона | Внесение поправок в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях по вопросам нарушений законодательства Республики Казахстан о государственных закупках и правил осуществления государственных закупок, а также нарушений порядка осуществления закупок субъектов квазигосударственного сектора. | |
| Структура проекта закона | Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» (далее - законопроект) состоит из 2 статей и вносит изменения в Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях». | |
| Целевые группы | Участники государственных закупок, в том числе: заказчики (более 24 тыс.), поставщики (251 тыс. субъектов), а также потенциальные участники - субъекты предпринимательства (малое и среднее предпринимательство - 1,8 млн. субъектов, крупное предпринимательство - 2,5 тыс. субъектов по состоянию на 1 января 2023 года). | |
| Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных проектом закона | Законопроектом предусматривается принятие 2 подзаконных нормативных правовых актов, кроме того, могут приниматься и иные подзаконные нормативные правовые акты. | |
| Новизна проекта закона Законопроект предусматривает следующие изменения: - приведение в соответствие с Указом Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2022 года № 872 «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата» в части исключения излишней (чрезмерной) регламентации норм законодательных актов. Согласно ст. 24 Закона РК «О правовых актах» в законах устанавливаются основные цели, задачи, принципы, компетенции и полномочия регулирования соответствующей отрасли (сферы). При этом установление компетенций и функций на уровне законов осуществляется согласно требованиям статьи 61 Конституции РК в части регулирования важнейших общественных отношений, устанавливающих основополагающие принципы и нормы, касающиеся в том числе правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц. В реализацию указанных основных положений закона в подзаконных нормативных правовых актах соответствующие нормы могут быть детализированы. Таким образом, проектом закона РК «О государственных закупках» предусмотрен перевод процедурных положений осуществления государственных закупок из действующего Закона на уровень подзаконного акта, а именно правил осуществления государственных закупок (новая редакция). В этой связи, законопроектом предусмотрено приведение норм Кодекса об административных правонарушений в соответствие с отраслевым законодательством; - расширение круга ответственности за нарушение законодательства в области государственных закупок путем включения организатора либо единого организатора государственных закупок за не обращение или несвоевременное обращение в суд с иском о признании потенциальных поставщиков недобросовестными участниками государственных закупок; - наделение органов Министерства финансов РК компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях по нарушению порядка осуществления закупок субъектов квазигосударственного сектора. | ||
| 2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект закона | ||
| Государственным органом-разработчиком в качестве основных проблем, на решение которых направлен законопроект, выделяются: - отсутствие в Кодексе «Об административных правонарушениях» ответственности организаторов либо единых организаторов за необращение или несвоевременное обращение в суд с иском о признании потенциальных поставщиков или поставщиков недобросовестными участниками государственных закупок. Однако государственным органом-разработчиком не представлена информация, свидетельствующая о наличии проблемы; - отсутствие в Кодексе РК «Об административных правонарушениях» компетенции органов Министерства финансов РК по рассмотрению административных дел по закупкам отдельных субъектов квазигосударственного сектора, закрепленной в Законе РК «О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сектора». Однако государственным органом-разработчиком не представлены факты, доказывающие наличие проблемы. | ||
| 3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие проекта закона, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, международной практике | ||
| Беларусь Административная ответственность за административные правонарушения регулируется Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях. Нарушение законодательства о государственных закупках Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность заказчика государственных закупок за нарушение порядка осуществления государственных закупок товаров (работ, услуг), состоящая из 9 частей административных правонарушений. Согласно Закону Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» заказчик осуществляет государственные закупки самостоятельно либо с привлечением организатора. Согласно понятийному аппарату вышеуказанного закона организатор - это юридическое лицо, выполняющее часть функций заказчика по организации и проведению процедур государственных закупок. При централизации государственных закупок (если иное не установлено Президентом Республики Беларусь), организатором может выступать подчиненная либо переданная в управление заказчику организация. В случае привлечения организатора для организации и проведения процедур государственных закупок определение потребительских, функциональных, технических, качественных и эксплуатационных показателей (характеристик) предмета государственной закупки, требований к участникам, существенных условий договора и его заключение осуществляются заказчиком. Порядок взаимодействия организатора и заказчика при осуществлении государственных закупок устанавливается государственным органом (организацией), в подчинении которого находится этот организатор. Россия Административная ответственность за административные правонарушения регулируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Нарушение законодательства о государственных закупках Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность должностных лиц заказчика, уполномоченного органа (во всех частях административных правонарушений) и юридических лиц (в 6 частях административных правонарушений) за нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, состоящая из 15 частей административных правонарушений. В целях централизации закупок, уполномоченным органом также могут выступать определенный Президентом Российской Федерации государственный орган, муниципальный орган, казенное предприятие уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков (ст. 7.29.1 КоАП). Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. При этом административная ответственность членов данной комиссии в качестве должностных лиц предусмотрена за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 7.29 КоАП) в виде штрафов от 30 до 100 тысяч рублей. Кыргызстан Административная ответственность за административные правонарушения регулируется Кодексом Кыргызской Республики об административных правонарушениях. Нарушение законодательства о государственных закупках Кодексом Кыргызской Республики об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность должностных лиц закупающей организации, членов конкурсной комиссии, работников отдела закупок закупающей организации за нарушение законодательства в сфере государственных закупок, состоящая из 4 частей административных правонарушений. Согласно вышеуказанному кодексу для всех административных правонарушений устанавливается общее определение должностных лиц. Так, под должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные, и (или) контрольно-ревизионные, и (или) регистрационные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, учреждениях, предприятиях, а также в Вооруженных Силах Кыргызской Республики и иных воинских формированиях. Согласно понятийному аппарату Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» закупающая организация - это государственный орган, орган местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, фонды и иные юридические лица, созданные за счет государственных средств, средств государственных органов или органов местного самоуправления. Вместе с тем, решением Кабинета Министров определяется центр закупок в качестве органа, на которого возлагается функция проведения централизованных закупок. В Законе Кыргызской Республики «О государственных закупках» предусмотрены аналогичные нормы (в том числе обязательства) как для закупающей организации, так и для центра закупок. При этом, законодательно не уточняется распространение административной ответственности за нарушение законодательства в сфере государственных закупок на должностных лиц данного центра. Узбекистан Административная ответственность за административные правонарушения регулируется Кодексом Республики Узбекистан об административных правонарушениях. Нарушение законодательства о государственных закупках Кодексом Республики Узбекистан об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность должностных лиц за нарушение законодательства о государственных закупках, состоящая из 4 частей административных правонарушений. Согласно Закону Республики Узбекистан «О государственных закупках» специализированной организацией является юридическое лицо, имеющее право оказывать по поручению государственного заказчика услуги по организации проведения государственных закупок товаров (работ, услуг) на основании договора на платной основе. Государственный заказчик вправе привлечь специализированную организацию в целях организации проведения закупочных процедур. Специализированная организация для оказания услуг по организации проведения государственных закупок должна соответствовать следующим требованиям: - иметь статус юридического лица; - отсутствие других субъектов государственной закупки среди учредителей специализированной организации; - иметь не менее одного работника, имеющего практический опыт по оказанию услуг, связанных с организацией проведения государственных закупок; - иметь в наличии программно-технические средства, обеспечивающие доступ к специальному информационному порталу. | ||
| 4. Анализ предлагаемых проектом закона способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе: | ||
| 4.1 Оценка влияния положений проекта закона на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах) | ||
| Оценка влияния на объемы и темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на объемы и темпы роста ВВП, поскольку в нем отсутствуют нормы, прямо влияющие на основные показатели ВВП, такие как: - производство товаров и услуг; - объем потребления; - инвестиции; - государственные расходы; - заработная плата; - валовая прибыль; - налоги для производителей; - экспорт, импорт и др. | ||
| Оценка влияния на объемы и темпы роста валового регионального продукта (ВРП) ВРП рассчитывается аналогично ВВП, но на уровне административно-территориальной единицы. Нормы законопроекта не предусматривают изменения основных показателей ВВП, таких как: - производство товаров и услуг; - объем потребления; - инвестиции; - государственные расходы; - заработная плата; - валовая прибыль; - налоги для производителей; - экспорт, импорт и др. Таким образом, реализация законопроекта не окажет прямого влияния на объемы и темпы роста ВРП. | ||
| Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета Проектом закона РК «О государственных закупках» предусмотрен перевод процедурных положений осуществления государственных закупок на уровень подзаконного акта - правил осуществления государственных закупок. В этой связи, законопроектом предусмотрено приведение норм Кодекса об административных правонарушениях в соответствие с отраслевым законодательством. Однако государственным органом-разработчиком не представлен проект Правил осуществления государственных закупок, в связи с чем оценить возможные изменения действующих процедур государственных закупок в рамках законопроекта в части ответственности сторон не представляется возможным. Законопроект также предусматривает внесение иных поправок в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях. Так, действующим законодательством предусмотрена административная ответственность за необращение или несвоевременное (не позднее 30 календарных дней) обращение заказчика в суд с иском о признании потенциальных поставщиков или поставщиков недобросовестными участниками государственных закупок в случае предоставления потенциальным поставщиком или поставщиком недостоверной информации по квалификационным требованиям и (или) документам, влияющим на конкурсное ценовое предложение. Необходимо отметить, что согласно действующему законодательству данное обязательство по обращению в суд не позднее 30 календарных дней действующим законодательством предусмотрено также в отношении организатора либо единого организатора, уполномоченного органа. В этой связи, законопроект расширяет круг данной административной ответственности путем включения организатора либо единого организатора государственных закупок. Однако государственным органом-разработчиком не представлена информация о случаях нарушений организаторами либо единым организатором государственных закупок данных обязательств, что ставит под вопрос обоснованность необходимости введения административной ответственности. Кроме того, отсутствует ясность касательно несения солидарной административной ответственности указанными выше лицами, участвующими в одном государственном закупе. По данным интернет-портала правовой статистики Комитета по правовой статистике и специальным учётам Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан общее количество зарегистрированных административных дел за нарушение законодательства о государственных закупок за 7 месяцев 2023 года составило 4 543 ед. (Таблица 1). При этом, отсутствует отдельная статистика об административных делах по указанному выше административному нарушению.
Таблица 1. Административные дела за нарушение законодательства о государственных закупках (за 7 месяцев 2023 года) | ||