С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» является крупнейшим государственным холдингом Казахстана и одним из наиболее значимых институтов национальной экономики. Через фонд государство контролирует ключевые активы в нефтегазовой отрасли, электроэнергетике, транспорте, связи и атомной промышленности.
Вопрос эффективности фонда вызывает постоянные дискуссии. С одной стороны, «Самрук-Казына» обеспечивает централизованное управление стратегическими активами и привлекает инвестиции через IPO (публичное размещение акций) национальных компаний. С другой стороны, международные организации и государственные аудиторы регулярно указывают на структурные проблемы, избыточную концентрацию активов и недостаточную эффективность управления.
Согласно статье 4 Закона, основными целями и задачами деятельности фонда являются: повышение национального благосостояния Республики Казахстан, повышение эффективности управления национальной экономикой, содействие модернизации экономики, повышение эффективности деятельности организаций группы фонда и увеличение долгосрочной стоимости его активов.
Статья 5 Закона предусматривает, что фонд должен осуществлять эффективное управление активами организаций группы, внедрять современные стандарты корпоративного управления и обеспечивать устойчивое развитие компаний.
Таким образом, законодатель установил два ключевых критерия оценки деятельности фонда: достижение экономической эффективности управления государственными активами и соблюдение принципов корпоративного управления.
При уточнении вопроса, соответствует ли деятельность фонда требованиям закона, возникают сомнения в этом после ознакомления с данными Высшей аудиторской палаты Республики Казахстан (далее - ВАП) и материалами Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР).
По данным OЭСР, фонд действует на основе специального законодательства, обладает собственной системой корпоративного управления и осуществляет управление активами относительно независимо от отраслевых министерств. При этом OЭСР отмечает, что внутренние механизмы корпоративного управления фонда в значительной степени соответствуют международным практикам. Следовательно, по формальным признакам требования статей 4 и 5 Закона в значительной мере выполняются. Однако соответствие закону не означает автоматической эффективности управления.
Особенно показательна концентрация государственных активов. По расчетам OЭСР, на долю фонда приходится около 61% всех государственных активов Казахстана. Из двадцати крупнейших государственных предприятий страны четырнадцать находятся под контролем «Самрук-Казына». Фактически фонд выполняет функции центрального собственника большей части государственного сектора экономики.
Несмотря на достигнутые результаты, существует ряд серьезных претензий к деятельности фонда.
1. Чрезмерная концентрация экономической власти. OЭСР прямо указывает, что концентрация около 61 % государственных активов в одной структуре является необычно высокой даже по международным меркам. Такая модель создает риски недостаточного контроля и ограничивает конкурентную среду.
2. Избыточная сложность структуры. Фонд управляет сотнями организаций через многоуровневую систему дочерних компаний. По оценке OЭСР, наличие 282 компаний и шести уровней корпоративной структуры существенно усложняет мониторинг эффективности и увеличивает административные издержки.
Наиболее жесткая критика прозвучала по итогам аудита Высшей аудиторской палаты РК. В ходе проверки эффективности использования государственных активов в фонде и его дочерних организациях аудиторы установили: неэффективное использование средств на сумму 122,2 млрд тенге, финансовые нарушения, недостатки системы стратегического планирования, более ста системных проблем управления. При этом аудит охватывал деятельность фонда и восемнадцати организаций группы.
Следует отметить, что выявление нарушений само по себе не означает полной неэффективности фонда. Однако такие результаты свидетельствуют о наличии существенных резервов для повышения качества управления государственными активами.
Позиция международных организаций выглядит сбалансированной. OЭСР признает, что «Самрук-Казына» внедрил современные механизмы корпоративного управления, обеспечивает более высокий уровень раскрытия информации по сравнению со многими государственными компаниями региона, играет важную роль в модернизации экономики Казахстана.
Таким образом, международные эксперты не рассматривают фонд как неудачный проект, однако считают, что его потенциал реализован не полностью.
Примечательно, что идея создания казахстанского фонда во многом основывалась на изучении опыта Сингапура и модели Temasek Holdings. Однако существует важное различие. Temasek демонстрирует значительно более высокую доходность активов и большую независимость от текущих политических решений, тогда как «Самрук-Казына» продолжает совмещать коммерческие задачи с реализацией государственной экономической политики.
Следовательно, основная проблема фонда заключается не столько в соблюдении закона, сколько в достижении максимально возможной эффективности использования государственных активов. Именно этот вопрос остается ключевым вызовом для «Самрук-Казына» на современном этапе развития.
Предложения по совершенствованию деятельности фонда «Самрук-Казына» целесообразно формулировать исходя из выявленных в ходе анализа проблем: высокой концентрации активов, недостаточной прозрачности отдельных решений, рисков неэффективного управления дочерними компаниями и необходимости повышения отдачи для экономики страны. В связи с изложенным предлагаются следующие направления совершенствования.
1. Повышение прозрачности и подотчетности. Для этого необходимо расширить объем публикуемой информации о деятельности фонда и дочерних организаций, обеспечить раскрытие критериев принятия инвестиционных решений и отбора проектов, публиковать регулярные отчеты об эффективности использования активов и достижении стратегических целей и усилить общественный и парламентский контроль за деятельностью фонда. Ожидаемый эффект от рекомендуемых мер - это повышение доверия инвесторов, общества и государства к деятельности фонда.
2. Совершенствование корпоративного управления. В этом направлении предлагается выполнить следующее - увеличить долю независимых директоров в советах директоров портфельных компаний, усилить ответственность менеджмента за достижение ключевых показателей эффективности (KPI), внедрить международные стандарты корпоративного управления и риск-менеджмента, исключить конфликт интересов при принятии управленческих решений. Ожидаемый эффект от исполнения перечисленного - повышение качества управления активами и снижение операционных рисков.
3. Оптимизация структуры активов. С этой целью необходимы следующие действия: провести ревизию активов на предмет их стратегической значимости, продолжить приватизацию непрофильных и низкоэффективных активов, сосредоточить ресурсы на стратегически важных секторах экономики и сократить избыточные управленческие расходы. В результате реализации этих действий ожидаемый эффект - рост доходности портфеля и повышение эффективности использования государственного капитала.
4. Развитие инвестиционной деятельности. Для этого необходимо осуществить следующие действия - увеличить инвестиции в высокотехнологичные и инновационные проекты, поддерживать проекты по цифровизации, зеленой энергетике и развитию инфраструктуры, использовать механизмы государственно-частного партнерства для привлечения частного капитала и диверсифицировать инвестиционный портфель для снижения рисков. Ожидаемый эффект от перечисленных действий - повышение долгосрочной устойчивости фонда и стимулирование экономического роста.
5. Усиление цифровой трансформации. Для этого предлагается принятие следующих мер: внедрять современные цифровые платформы управления активами, использовать технологии больших данных и искусственного интеллекта для анализа инвестиционных решений, автоматизировать процессы закупок и внутреннего контроля, развивать электронные сервисы взаимодействия с поставщиками и инвесторами. Традиционно ожидаемый эффект от цифровизации - снижение издержек и повышение оперативности управления.
6. Повышение эффективности закупочной деятельности. С этой целью необходимо осуществление следующих мер - усилить конкуренцию при проведении закупок, минимизировать случаи закупок из одного источника, внедрить риск-ориентированный контроль закупочных процедур и расширить участие малого и среднего бизнеса в закупках фонда. От указанного повышения ожидаем следующий эффект: снижение расходов и повышение эффективности использования средств.
Реализация указанных и других мер позволит повысить эффективность управления государственными активами, обеспечить устойчивый рост стоимости портфеля фонда и увеличить его вклад в развитие экономики Казахстана.
Существует в Фонде также проблемы избыточной численности управленческого персонала и сложности многоуровневого управления.
Если сравнивать «Самрук-Казына» с сингапурским аналогом, то Temasek не управляет железными дорогами, не содержит нефтепромыслы, не управляет десятками тысяч километров инфраструктуры. Поэтому сравнивать 300 тыс. работников группы компаний Самрук-Казына с 900 сотрудниками Temasek методологически неверно. Главная проблема эффективности не в численности работников как таковой. Основная проблема — в количестве уровней управления.
Условно говоря, вопрос не в том, работает ли в КТЖ 120 тыс. железнодорожников - для страны с огромной территорией это объяснимо. Вопрос заключается в том, что сколько уровней согласования проходит решение, сколько комитетов участвует в принятии решения, сколько структур контролируют одну и ту же функцию? Именно это регулярно критикуют OЭСР и казахстанские аудиторы. Поэтому международные организации обычно рекомендуют не механическое сокращение персонала, а упрощение структуры группы, сокращение уровней управления и ускорение приватизации непрофильных активов. Это способно дать значительно больший эффект, чем простое уменьшение численности работников. Главная проблема — не численность центрального аппарата фонда, она возникает на уровне всей управленческой вертикали.
Изучение показало, что существуют 1) аппарат Самрук-Казыны, 2) аппарат КазМунайГаза, 3) аппарат КТЖ, 4) аппарат Самрук-Энерго, 5) аппарат Казахтелекома, 6) аппараты дочерних обществ, 7) аппараты внучатых обществ, 8) корпоративные центры обслуживания, 9) проектные офисы, 10) службы трансформации, 11) службы цифровизации, 12) службы закупок, 13) службы комплаенса и 14) внутренние аудиты разных уровней. В результате образуется так называемая «управленческая пирамида».
Если сравнить с Temasekом, то здесь обнаруживается принципиальное отличие модели. Функции этого холдинга - владеет активами, определяет стратегию, оценивает результаты, меняет руководство при необходимости. При этом Temasek практически не вмешивается в текущую деятельность портфельных компаний. Поэтому в портфельной компании Temasekа не требуется согласовывать многие решения через холдинг.
1) закупочный блок фонда;
2) закупочный блок нацкомпании;
3) закупочный блок дочерней компании;
4) закупочный блок филиала.
Формально каждый выполняет свою функцию, но фактически возникает многократное дублирование.
1) перед советом директоров;
2) перед фондом;
3) перед правительством;
4) перед профильным министерством;
5) перед аудиторами;
6) перед надзорными органами.
Для подготовки этой отчетности формируются целые подразделения. Во многих западных компаниях часть таких функций автоматизирована либо отсутствует.
1) как обеспечить занятость;
2) как поддержать регионы;
3) как выполнить поручение президента;
4) как реализовать государственную программу;
5) как сохранить прибыльность.
Каждая дополнительная цель увеличивает аппарат управления.
4. Слабая ответственность за эффективность. Здесь проявляется классическая проблема государственных компаний. Если частная компания содержит лишние 500 менеджеров, это быстро отражается на прибыли и стоимости акций. В государственном секторе последствия менее очевидны. Поэтому стимулов к постоянному сокращению административных расходов объективно меньше.
1) дополнительные управляющие директора;
2) советники;
3) заместители;
4) руководители программ;
5) проектные офисы;
6) экспертные комитеты.
Каждая такая позиция может иметь рациональное обоснование по отдельности, но в совокупности образует административный слой, который растет быстрее бизнеса.
При международном сопоставлении полезно использовать такой показатель как «число управленцев на 1 млрд долларов активов». Проблема в том, что Самрук-Казына не публикует в открытом доступе консолидированную численность именно управленческого персонала всей группы. Но косвенные данные позволяют предположить, что этот показатель заметно выше, чем у Temasek, Mubadala (ОАЭ), Khazanah (Малайзия). Причина проста: эти организации управляют активами преимущественно через советы директоров и механизмы собственника. А Самрук-Казына часто управляет через административное сопровождение и многоуровневое согласование.
О чем говорит косвенная статистика? Наиболее интересным является другой показатель. За последние годы в Самрук-Казыне неоднократно проводились программы:
1) трансформации бизнеса;
2) оптимизации;
3) сокращения административных расходов;
4) централизации функций.
Если бы управленческий аппарат был близок к оптимальному, необходимость подобных программ возникала бы значительно реже. Сам факт регулярных кампаний по оптимизации свидетельствует, что руководство Фонда само признает наличие резервов сокращения административных издержек.
Но если согласование проходит через 5-7 уровней и каждый уровень лишь перепроверяет предыдущий, то возникает классическая бюрократическая рента — система начинает обслуживать только саму себя. Именно этот риск чаще всего просматривается в критических замечаниях OЭСР и казахстанских аудиторов.
При этом главная проблема, вероятно, заключается не в количестве людей как таковом, а в количестве уровней принятия решений и дублировании функций. Именно поэтому сокращение одного департамента редко дает заметный эффект, нежели упрощение всей архитектуры управления.
На эффективность управления госактивами непосредственно отражаются и выявленные следующие недостатки Закона Республики Казахстан от 1 февраля 2012 года «О Фонде национального благосостояния».
1. Недостаточная регламентация прозрачности. Закон закрепляет общие принципы информирования, но не содержит исчерпывающих требований к раскрытию информации по инвестиционным решениям и эффективности деятельности. В связи с этим предлагается дополнить закон статьей о публичной отчетности фонда. От указанного дополнения и реализации предлагаемой нормы ожидаем в качестве результата повышение общественного доверия и инвестиционной привлекательности.
4. Отсутствиев законе KPI (ключевые показатели эффективности) фонда. Закон не содержит обязательных показателей оценки эффективности деятельности фонда. В порядке восполнения данного правового пробела предлагается закрепить систему следующих ключевых показателей: доходность активов, объем привлеченных инвестиций, вклад в ВВП, уровень локального содержания, производительность труда. Ожидаемый результат от введения предлагаемой нормы в закон - возможность объективной оценки эффективности деятельности фонда.
Комплексное решение всех перечисленных проблем и устранение недостатков правового регулирования деятельности Фонда позволит повысить эффективность управления государственными активами Республики Казахстан. Конец формы