Устав представляет собой локальный акт, определяющий правовое положение организации и регулирующий отношения между участниками и самой организацией.
Учредительные документы имеют различную процедуру их принятия:
1. учредительный договор заключается, а устав утверждается учредителями;
2. учредительный договор вступает в силу с момента заключения, а устав - с момента регистрации организации.
В тех случаях, когда НКО действует на основании общего положения об организациях данного вида, индивидуальный устав не требуется. Это относится, в частности, к первичным профсоюзным организациям, которые, согласно Закону «О профессиональных союзах», могут действовать на основании положения.
Согласно Закону о НКО, для такой организационно-правовой формы НКО, как учреждение, предусмотрено наличие устава, а также решения собственника о создании учреждения.
Требования учредительных документов НКО обязательны для исполнения самой НКО и ее учредителями (участниками).
Содержание учредительных документов
Обязательные требования к учредительным документам НКО определяются в соответствии со статьей 87 ГК, статьей 10 Закона о НКО, а также в соответствии с законами об отдельных организационно-правовых формах НКО.
В соответствии с положениями ГК в учредительных документах НКО должны определяться:151
1. Наименование НКО, содержащее указание на вид, организационно-правовую форму и характер ее деятельности;
2. Место нахождения НКО;
3. Порядок управления деятельностью;
4. Предмет и цели деятельности.
Согласно Закону о НКО, в уставе НКО должны быть также определены:152
1. Органы управления и надзора, ревизионные органы, их компетенция, порядок избрания, отзыва, а также ответственность должностных лиц;
2. Права и обязанности, условия и порядок приема в члены организации и выхода из нее (для общественных объединений);
3. Порядок внесения изменений в учредительные документы НКО;
4. Порядок реорганизации и ликвидации;
5. Порядок распределения имущества в случае ликвидации;
6. Для фондов и учреждений - круг лиц, которые получают помощь от организации, за исключением тех случаев, когда круг лиц, получающих помощь от организации, не ограничивается;
7. Срок деятельности организации, если он предусматривается;
8. Иные положения, не противоречащие законодательству. Сведения, перечисленные в статье 87 ГК и статье 10 Закона о
НКО, указываются в учредительных документах в обязательном порядке. Отсутствие любого из упомянутых в данных статьях сведений является основанием для признания несоответствующими требованиям законодательства учредительных документов.
_________________
151 Статья 87 ГК КР.
152 Статья 10 Закона о НКО.
Наряду с отражением в учредительных документах вышеуказанных обязательных сведений, НКО может включить в них и иные положения, не противоречащие законодательству, например, о порядке финансирования деятельности организации, коммерческой тайне, порядке ведения учета и отчетности, персонале, локальных актах организации и т.п.
Практическое значение имеет вопрос о распределении соответствующей информации между уставом и учредительным договором в тех случаях, когда учредители НКО обязаны или вправе заключить такой договор. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что в учредительных документах юридических лиц обычно наблюдаются дублирование и смешение информации.
В статье 87 ГК определен минимум информации, которая должна содержаться в учредительном договоре. В учредительном договоре учредители обязуются создать НКО и определяют:
1. Порядок совместной деятельности по ее созданию;
2. Условия передачи ей своего имущества;
3. Условия участия в деятельности организации;
4. Управление деятельностью НКО;
5. Условия и порядок выхода учредителей (участников) из ее состава.
В учредительный договор по согласованию учредителей могут быть включены и другие вопросы.
Законы об отдельных организационно-правовых формах НКО конкретизируют общие правила ГК и в ряде случаев устанавливают дополнительные требования к учредительным документам соответствующих организаций.
Изменения в устав НКО вносятся по решению ее высшего органа управления.
3.2. Структура внутреннего управления
3.2.1. Органы управления общественных объединений
Общественное объединение - это добровольное объединение граждан, объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей. Общественное объединение - это членская организация. Особенностью общественного объединения является то, что цели его создания в основном достигаются путем активной деятельности членов данной организации.
Высший орган
Высшим органом общественного объединения является Общее собрание, которое состоит из всех его членов. Общее собрание имеет кворум, если в принятии решения участвует не менее одной трети его членов.
К компетенции общего собрания относятся наиболее важные вопросы деятельности общественного объединения, которые подлежат отражению в уставе. При этом исключительную компетенцию общего собрания составляют следующие вопросы:153
1. Внесение изменений и дополнений в устав;
2. Определение приоритетных направлений деятельности общественного объединения, порядок использования его имущества;
3. Прием и исключение из членов общественного объединения (если иное не определено уставом);
4. Порядок формирования органов управления;
5. Утверждение годового отчета о деятельности и годового баланса;
6. Решение о создании филиалов и представительств;
7. Участие в деятельности других юридических лиц;
8. Реорганизация и ликвидация;
9. Другие вопросы, за исключением отнесенных уставом к компетенции других органов общественного объединения.
_________________
153 Статья 20 Закона о НКО.
Общественное объединение может принимать решения путем проведения заседаний общего собрания и путем письменного опроса членов. Порядок проведения заседаний общего собрания и письменного опроса регулируется уставом.
Общественное объединение может создавать и другие органы управления. В этом вопросе законодатель предоставил членам общественного объединения полную свободу. Полномочия, порядок создания и деятельности таких органов управления регулируются уставом общественного объединения.
Исполнительный орган
В общественном объединении может создаваться постоянно действующий исполнительный орган (правление, дирекция и т. п.), руководитель которого является единоличным исполнительным органом организации. К компетенции исполнительных органов общественного объединения относится решение всех вопросов, не относящихся к исключительной компетенции его высшего органа.
По желанию членов, в общественном объединении также может быть создан наблюдательный орган (наблюдательный совет, координационный совет и т. п.), который может быть наделен высшим органом некоторыми функциями контрольного, наблюдательного характера.
3.2.2. Органы управления фондов
Фонд - это не имеющая членства организация, учрежденная физическими и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно-полезные цели. Фонд также может быть создан на основе завещания. Особенность фонда по сравнению с общественным объединением заключается в том, что он не имеет членства, основой его создания являются добровольные имущественные (в том числе денежные) взносы, которые учредители передают в фонд для использования на определенные цели. В основном фонд достигает своих целей за счет финансирования мероприятий, направленных на их достижение.
Фонд имеет довольно сложную структуру управления. Управленческие решения могут принимать учредители, Наблюдательный совет и Правление. Основными органами управления являются Наблюдательный совет и Правление.
Руководящий орган
Наблюдательный совет по существу является высшим руководящим органом управления фонда. В соответствии со статьей 28 Закона о НКО Наблюдательный совет фонда осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием его органами управления решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства и устава, а также осуществляет внутренний надзор над деятельностью фонда.
В соответствии со статьей 29 Закона о НКО процедура назначения и отзыва членов Наблюдательного совета должна быть установлена в уставе фонда.
В компетенцию Наблюдательного совета фонда входят:
1. Надзор за деятельностью и определение направлений деятельности и политики фонда;
2. Внесение изменений и дополнений в устав;
3. Принятие решения о реорганизации фонда;
4. Назначение и отзыв членов Правления фонда;
5. Утверждение решений Правления фонда о заключении сделок стоимостью выше определенной уставом, а также сделок с отдельными видами имущества, определенными уставом;
6. Утверждение сделок, в которых предполагается конфликт интересов;
7. Утверждение годового отчета о деятельности фонда, подготовленного Правлением фонда;
8. Утверждение решений Правления фонда об участии или прекращении участия в коммерческих предприятиях;
9. Решение других вопросов в соответствии с уставом.
Исполнительный орган
Правление играет роль исполнительного органа фонда, который управляет фондом и представляет его в отношениях с третьими лицами. Правление может состоять из одного и более членов - правоспособных физических лиц. Члены Правления фонда назначаются решением Наблюдательного совета фонда. В процессе управления фондом Правление должно выполнять законные распоряжения Наблюдательного совета фонда. Члены Правления фонда не могут передавать свои обязанности третьим лицам, если это не предусмотрено уставом или решением Наблюдательного совета фонда.
Учредитель
Учредители не выделены законом в отдельный орган управления фондом. Однако в статье 28 Закона о НКО содержится следующая норма: «Решение любых вопросов деятельности фонда, включая перечисленные в настоящей статье вопросы компетенции Наблюдательного совета фонда, может быть отнесено уставом к компетенции учредителей фонда». Кроме этого, Закон о НКО в той же статье 28 предоставляет учредителю право накладывать вето на решения Наблюдательного совета, если иное не установлено уставом (в случае нескольких учредителей для наложения вето требуется их единогласие). Данные нормы позволяют включить в устав фонда в качестве органа управления фонда учредителя (учредителей):
1. В качестве - единственного высшего органа управления фонда; или
2. В качестве - одного из высших органов управления фонда наряду с Наблюдательным советом, при этом разделив полномочия между ними либо оставив за учредителем только право на вето на решения Наблюдательного совета.
3.3. Распределение дохода и других поступлений
Для НКО извлечение прибыли не должно является основной целью деятельности, а полученная прибыль не должна распределяться между членами, учредителями и должностными лицами.154
____________________
154 Статья 2 Закона о НКО.
Полученная прибыль должна быть использована для достижения целей создания НКО, установленных в уставе, «для реализации духовных или иных нематериальных потребностей в интересах своих членов и (или) всего общества»155 При этом НКО разрешается направлять определенную часть доходов на административные расходы (оплату коммунальных услуг, заработные платы сотрудников, аренду офиса и т. д.).
Анализ
В соответствии с международными стандартами в области свободы объединений объединения и другие НКО в Кыргызстане имеют право свободно определять свою внутреннюю структуру управления, создавать свои руководящие органы и самостоятельно определять меры по достижению своих задач. В Законе о НКО существуют минимальные требования по наличию тех или иных органов управления. Например, в общественном объединении общее собрание является единственным обязательным органом, при этом общественное объединение может создавать другие органы управления по необходимости по своему усмотрению. В целом законодательство Кыргызстана не накладывает каких-либо необоснованных ограничений для НКО по вопросам организации внутреннего управления, предоставляя право НКО самостоятельно принимать решения по управлению своей деятельностью.
Регулирование распределения доходов НКО в Кыргызстане также соответствует международной практике и стандартам.
___________________
155 Статья 2 Закона о НКО.
4.1. Общая правоспособность
НКО, созданные с образованием юридического лица, пользуются правами, предоставленными гражданским законодательством для юридических лиц. Например, НКО могут создавать филиалы и представительства, участвовать в создании других юридических лиц, выступать истцами и ответчиками в суде.
НКО имеет право заниматься любыми видами деятельности, не запрещенными законом, которые не противоречат целям и задачам организации, определенным в уставе, программных документах и иных актах.156
НКО самостоятельно определяют цели своей деятельности. Вмешательство государственных органов или должностных лиц в деятельность НКО не допускается.
Правоспособность НКО отличается от правоспособности коммерческих юридических лиц тем, что она имеет ряд ограничений. Тогда как коммерческое юридическое лицо может заниматься любой не запрещенной законом деятельностью:
1. Для НКО извлечение прибыли не может являться основной целью деятельности;
2. Деятельность НКО должна быть направлена на реализацию духовных или иных нематериальных потребностей в интересах своих членов и (или) всего общества;
3. Предпринимательская (хозяйственная), в том числе производственная, деятельность НКО не должна противоречить целям и задачам НКО;
4. Доходы от предпринимательской деятельности НКО не должны распределяться между членами, учредителями, должностными лицами организации и должны использоваться только для достижения ее уставных целей.
Ограничения отдельных видов деятельности НКО могут быть установлены только законами. В случаях, установленных законами, отдельные виды деятельности осуществляются НКО (так же как коммерческими организациями и государственными учреждениями) при наличии лицензии или специального разрешения.
__________________
156 Статья 12 Закона о НКО.
В Кыргызстане НКО по процедуре регулирования их деятельности делятся на две группы:
1. Простые НКО - это общественные объединения, фонды, частные учреждения, объединения юридических лиц, общинные организации и т.п.;
2. НКО, получившие статус благотворительной организации.
Деятельность простых НКО регулируется аналогично регулированию деятельности коммерческих организаций: по процедуре регистрации, отчетности перед государственными органами, проверкам со стороны государственных органов, ликвидации и другим правоотношениям.
Что касается регулирования деятельности благотворительных организаций, государство:
1. С одной стороны, предоставляет им привилегии:
• налоговые льготы, чтобы они могли зарабатывать от осуществления предпринимательской деятельности и финансировать на эти средства свою общественно-полезную деятельность;
• поощряет бизнес сектор оказывать им финансовую помощь путем предоставления предпринимателям налоговых послаблений по суммам оказанной помощи;
2. с другой стороны, устанавливает для них более жесткие требования по прозрачности и отчетности:
• предоставление дополнительного отчета;
• прохождение ежегодного независимого финансового аудита;
• публикация отчетов на специальных сайтах.
В соответствии с Законом КР о благотворительности НКО, созданные в организационно-правовых формах общественных объединений, фондов и учреждений, имеют право на добровольных началах приобретать статус благотворительной организации. В соответствии с НК КР благотворительные организации освобождены от уплаты трех значительных налогов - НДС, налога на прибыль и налога с продаж.157 Однако фактически в стране нет ни одной благотворительной организации, которая пользовалась бы этими налоговыми льготами. Причиной тому является то, что Закон о благотворительности предусматривает слишком жесткие критерии для признания простой НКО «благотворительной организацией». Для того чтобы НКО признавалась благотворительной организацией, она обязана направлять на благотворительные цели 98% своих доходов и только 2% своих доходов может расходовать на свои административные нужды (аренду офиса, оплату коммунальных услуг, заработную плату работников, приобретение канцелярских товаров и т. п.). Данное требование практически невыполнимо, так как ни одна организация не способна выжить, используя только 2% своих доходов на покрытие административных расходов.
______________
157 Статьи 212, 251 и 315 НК КР.
Анализ
В Кыргызстане НКО могут заниматься любой не запрещенной законодательством деятельностью. Кроме того, НКО сами определяют цели своей деятельности, могут заниматься любой законной деятельностью для выполнения уставных целей, если их целью не является извлечение прибыли. Такое регулирование соответствует международным стандартам.
Возможность получения статуса благотворительной организации для получения дополнительных льгот также соответствует лучшей международной практике. Однако важно устранить имеющиеся в законе недостатки, чтобы сделать этот статус применимым на практике. Право заниматься предпринимательской деятельностью для НКО и ее ограничение также соответствуют международным стандартам.
Учредители и члены НКО имеют право свободно определять цели и виды деятельности без какого-либо вмешательства со стороны государства в свои внутренние дела, что также соответствует международным стандартам. Зарегистрированные НКО в Кыргызстане обладают той же правоспособностью, которой пользуются другие юридические лица, и на них распространяются те же требования и обязательства, которые применяются к другим юридическим лицам, что также соответствует международным стандартам.
4.2. Адвокационная и политическая деятельность
Законодательство КР предоставляет широкие возможности НКО для участия в процессе принятия решений, проведения общественных кампаний с целью воздействия на принимаемые государственными органами решения в следующих формах:
1. Мирные собрания;
2. Обращение в государственные органы;
3. Доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов;
4. Участие в общественных обсуждениях по проектам законов и принимаемых решений;
5. Общественные советы государственных органов;
6. Межсекторные органы;
7. Участие в бюджетном процессе;
8. Иные площадки.
Ниже будет изложено краткое описание каждой из этих форм.
Мирные собрания
В статье 35 Конституции закреплена следующая норма:
«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний. Никто не может быть принужден к участию в собрании.
В целях обеспечения проведения мирного собрания каждый вправе подать уведомление в органы власти.
Не допускается запрет и ограничение проведения мирного собрания, а также отказ в его надлежащем обеспечении ввиду отсутствия уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдения формы уведомления, его содержания и сроков подачи.
Организаторы и участники мирных собраний не несут ответственности за отсутствие уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдение формы уведомления, его содержания и сроков подачи».
Дальнейшее развитие данные положения Конституции получили в Законе КР «О мирных собраниях» от 23 мая 2012 года. Существуют проблемы в правоприменительной практике этого Закона. Зачастую на новостных сайтах публикуется информация о задержании сотрудниками Министерства внутренних дел КР участников тех или иных мирных собраний в связи с отсутствием у них разрешения на проведение митинга или проведение «несанкционированных» мирных собраний.
Право граждан на обращение в государственные органы и на доступ к имеющейся у них информации
В части 1 статьи 41 Конституции содержится следующая норма: «Каждый имеет право на обращение в органы государственной власти, ОМС и к их должностным лицам, которые обязаны предоставить обоснованный ответ в установленный законом срок». Для обеспечения реализации данного конституционного права был принят Закон КР «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 4 мая 2007 года, который предусматривает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами и МСУ. Согласно данному Закону, обращения граждан должны рассматриваться в течение 14 рабочих дней со дня регистрации письменного (в том числе электронного) обращения.
В части 4 статьи 33 Конституции содержится следующая норма: «Каждому гарантируется доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов, ОМС и их должностных лиц. Порядок предоставления информации определяется законом». Для обеспечения реализации данного конституционного права был принят Закон КР «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и ОМС КР» от 28 декабря 2006 года. Согласно данному Закону, государственные органы и органы МСУ обязаны предоставить находящуюся в их ведении информацию физическим и юридическим лицам по их запросу в течение двух недель со дня получения запроса.
На практике государственные органы и органы МСУ зачастую нарушают требования Конституции и вышеуказанных законов о порядке обращения граждан и доступе к информации: отвечают на обращения и запросы позже установленного для ответа времени, оставляют их без ответа либо отвечают не по существу.
В соответствии с законодательством КР проекты нормативных правовых актов, затрагивающие наиболее важные общественные отношения, должны проходить процедуру общественных обсуждений. На практике данный механизм работает не совсем эффективно. К примеру, на сайте Парламента размещаются законопроекты, но граждане и организации гражданского общества (ОГО) не имеют возможности разместить там же свои предложения и комментарии по ним. Общественные слушания по проектам законов и принимаемых решений проводятся очень редко, к тому же, даже в тех случаях, когда они проводятся, - в них не могут принять участие все заинтересованные лица по причине отсутствия информации о месте и времени их проведения, а также несовершенства законодательных процедур по проведению общественных обсуждений. Следствиями этого являются принятие государственными органами некачественных законов и решений, которые до их принятия не прошли основательного обсуждения в обществе и были приняты без учета мнения всех заинтересованных сторон. Процедура проведения общественных обсуждений требует совершенствования для предоставления возможности участия в них всех заинтересованных лиц.
________________
158 В Кыргызстане общественные советы первоначально были созданы на основе Указа Президента КР от 29 сентября 2010 года УП № 212.
Общественные советы
Общественные советы государственных органов (далее - общественные советы) являются одним из эффективных механизмов гражданского участия в Кыргызстане. Общественные советы - это консультативно-наблюдательные органы, созданные на общественных началах из представителей гражданского общества для взаимодействия и сотрудничества с министерствами, государственными комитетами и административными ведомствами. Общественные советы создаются и осуществляют деятельность на основании Закона КР «Об общественных советах государственных органов»158 от 24 мая 2014 года. Общественные советы формируются Комиссией по отбору членов общественных советов на конкурсной основе из представителей общественности, в том числе НКО, научных кругов, бизнес-ассоциаций, профессиональных и отраслевых союзов, экспертного сообщества. В настоящее время общественные советы созданы в 36 министерствах и административных ведомствах, в составы которых входят от 7 до 15 представителей НКО, бизнес-сектора, научных кругов и экспертного сообщества. Общественные советы наделены двумя главными функциями:
1. Консультативная: (1) дают рекомендации государственному органу по улучшению работы, (2) предлагают альтернативные пути решения проблем и достижения общественно-полезных целей, (3) проводят общественные слушания по проектам НПА и других решений.
2. Наблюдательная: наблюдают за (1) целевым использованием государственным органом бюджетных, грантовых, кредитных и иных средств, (2) проведением тендеров, конкурсов, иных мероприятий, (3) соблюдением законодательства государственным органом в своей деятельности.
Более подробно о деятельности общественных советов можно получить информацию на их сайте www.osgo.kg.
Межсекторные органы
В последние годы в Кыргызстане в различных сферах были созданы межсекторные органы, в составы которых входят представители государственных органов, бизнеса и НКО. Их правовой статус, структура и полномочия устанавливаются отдельными законами, например, Законом об общественной телерадиокомпании,159 Законом о ГСЗ,160 Законом об общественных советах и т. п.161
К примеру, Государственная телерадиокомпания была преобразована в Общественную телерадиокомпанию (ОТРК), высший орган которой - Наблюдательный совет ОТРК - состоит из 15 человек - представителей гражданского общества, утверждаемых Парламентом. 5 из них предлагаются - Президентом, 5 - Парламентом, 5 - гражданским обществом.
_________________
159 Закон КР «Об Общественной телерадиовещательной корпорации Кыргызской Республики» от 21 декабря 2011 года.
160 Закон КР «О государственном социальном заказе» от 28 апреля 2017 года.
161 Закон КР «Об общественных советах государственных органов» от 24 мая 2014 года.
К сожалению, на сегодняшний день подлинных представителей гражданского общества можно увидеть только в Комиссии по отбору членов общественных советов и в грантовых комиссиях государственных органов и органов МСУ по ГСЗ, где они избираются согласно специальной рейтинговой процедуре, когда представители ОГО сами выбирают из своего круга самых достойных путем голосования. Во всех остальных случаях применяется механизм, когда представители ОГО предлагают кандидатов, а государственные органы отбирают членов межсекторных органов из числа предложенных кандидатов. При такой процедуре зачастую государственные органы выбирают представителей «карманных» ОГО. В связи с этим в некоторых сферах не совсем эффективно осуществляются реформы.
Бюджетный процесс
Открытость бюджетного процесса и вовлечение всех заинтересованных лиц в этот процесс помогает как гражданскому обществу, так и государственным органам в их совместной работе. Статья 126 Бюджетного кодекса КР предусматривает формирование гражданского бюджета и его размещение на сайте Министерства финансов КР. Гражданский бюджет представляет собой изложение в доступной и упрощенной форме информации (о бюджетных параметрах, приоритетах и решениях на определенный финансовый период), содержащейся в законе о республиканском бюджете и иных законодательных актах. Гражданский бюджет дает возможность гражданам, включая тех, кто не имеет специального образования, получить информацию о государственных финансах.
Кроме того, Бюджетный кодекс обязывает государственные органы, проводить общественные бюджетные слушания - мероприятия в форме открытого обсуждения вопросов формирования и исполнения бюджетов - для изучения общественного мнения, получения предложений, рекомендаций и принятия решений с учетом интересов населения. Материалы к общественным бюджетным слушаниям должны публиковаться на официальном сайте государственного органа (министерства, ведомства) за 10 дней до проведения общественных бюджетных слушаний. Государственный орган обобщает поступившие предложения участников общественных бюджетных слушаний, направляет им ответы о решениях, принятых по результатам рассмотрения их предложений.
Иные площадки для гражданского участия
Положительной тенденцией является то, что в Кыргызстане год за годом совершенствуются механизмы гражданского участия с применением современных технологий. Например, недавно был создан портал www.kattar.kg. через который можно любому гражданину обратиться по тому или иному вопросу к любому государственному служащему от Премьер-министра до главы Айыл окмоту (Сельской управы) и получить ответ в письменной форме в течение 14 дней. Министерством финансов КР создан и совершенствуется портал Электронных государственных закупок. Министерством экономики КР создан портал проверок хозяйствующих субъектов (коммерческих и некоммерческих организаций) со стороны государственных контролирующих органов http://www. proverka.kg. Правительством КР создан портал государственных услуг, создается электронное правительство, совершенствуются другие институты гражданского участия.
Политическая деятельность
Законодательство Кыргызстана не дает определения понятиям «политическая деятельность» или «политические цели». Учитывая, что нет ни определения «политической деятельности», ни запрета на ее осуществления для НКО, можно сделать вывод о том, что НКО могут заниматься политической деятельностью, кроме случаев, когда она прямо запрещена законом. Политической деятельностью в КР могут заниматься зарегистрированные в установленном порядке политические партии, которые являются разновидностью общественного объединения и регулируются Законом КР «О политических партиях» от 12 июня 1999 года № 50, и другими нормативно-правовыми актами.
Законодательством КР «не допускается финансирование политических партий, общественных объединений, преследующих политические цели, и профсоюзов иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями».162
Учитывая, что в законодательстве страны не дается определение понятию «политические цели», его можно толковать по-разному, в том числе включать традиционную деятельность НКО по продвижению интересов членов или общественного интереса. На практике данная норма не применяется для ограничения деятельности НКО.
Закон о благотворительности в статье 7 содержит ограничительную норму: «Благотворительная организация не вправе расходовать свои средства и использовать свое имущество для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний».
Анализ
В соответствии с международными стандартами законодательство Кыргызстана предоставляет правовые возможности для НКО по участию в принятии государственных решений и осуществлению адвокационной деятельности. Государство предоставляет возможность объединениям свободно достигать поставленные цели и решать свои задачи без неправомерного вмешательства со стороны государства или третьих сторон.
Обзор правоприменительной практики показывает, что есть необходимость и возможности для дальнейшего совершенствования законодательства КР, способствующего адвокационной деятельности. В частности, введение правовых норм по установлению порядка создания общественных советов на уровне органов МСУ, совершенствование практики консультаций с общественностью по проектам нормативных правовых актов и принимаемых решений, обеспечение на практике гарантий свободы мирных собраний (предусмотренных в Конституции), обеспечение доступа граждан к информации (через усиление ответственности государственных органов за нарушение закрепленных законом прав граждан), совершенствование порядка работы с обращениями граждан. Эти меры способствовали бы дальнейшему совершенствованию законодательства КР.
_________________
162 Часть 2 статьи 161 ГК КР.
5.1. Доходы от предпринимательской деятельности
НКО в Кыргызстане разрешается заниматься реализацией товаров и услуг и получать прибыль от этой деятельности. Закон о НКО закрепляет основные принципы осуществления НКО предпринимательской деятельности: «НКО имеет право заниматься хозяйственной, в том числе производственной, деятельностью без распределения полученной прибыли между учредителями, членами, должностными лицами, другими сотрудниками и членами органов управления. Такая деятельность может включать в себя производство и реализацию товаров, выполнение работ, оказание услуг с получением вознаграждения и другие виды предпринимательской деятельности, если они не противоречат целям и задачам организации». 163 НКО может заниматься предпринимательской деятельностью постольку, поскольку извлечение прибыли не является основной целью ее деятельности.164
ГК КР определяет предпринимательскую деятельность как «самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на получение прибыли»165 НК КР содержит определение более широкого понятия - «экономическая деятельность»166, которая включает в себя «предпринимательскую и другую деятельность». «Другая деятельность», в свою очередь, включает такие виды деятельности, как:
___________________
163 Статья 12 Закона о НКО.
164 Статья 2 Закона о НКО.
165 ГК КР (Часть I).
166 Статья 21 Налогового кодекса КР.
1. Осуществление деятельности в соответствии с трудовым законодательством;
2. Вложение денежных средств в банки;
3. Приобретение, передача или продажа ценных бумаг, доли физического или юридического лица в уставном капитале;
4. Получение любых выплат в соответствии с долей физического или юридического лица в уставном капитале;
5. Получение неустоек, штрафа, возмещения морального вреда;
6. Получение страховой суммы (возмещения) по договорам страхования;
7. Иная деятельность, не являющаяся предпринимательской деятельностью.
Предпринимательская деятельность НКО может осуществляться непосредственно самой организацией либо через создание дочерних коммерческих организаций. При этом дочерняя коммерческая организация полученную прибыль передает учредителю, т.е. НКО, которая, в свою очередь, направляет эти средства на достижение целей своего создания.
Закон о благотворительности содержит ограничение права благотворительных организаций на осуществление предпринимательской деятельности: осуществляемая предпринимательская деятельность благотворительной организации должна соответствовать целям создания организации. Например, благотворительная организация по поддержке инвалидов имеет право открыть магазин, где будут продаваться специальные товары, предназначенные для инвалидов (инвалидные коляски, костыли, протезы и т.п.). Однако если благотворительная организация будет заниматься другими видами предпринимательской деятельности, например, откроет швейный цех, аудиторскую компанию или будет продавать другие товары, то это не будет соответствовать целям ее создания, она будет лишена статуса благотворительной организации и, соответственно, не сможет пользоваться налоговыми льготами, предусмотренными для благотворительных организаций в НК КР.
В настоящее время НКО от предпринимательской деятельности получают незначительную часть своих доходов, большинство НКО не занимаются предпринимательской деятельностью, так как в стране пока не созданы благоприятные условия для осуществления предпринимательской деятельности НКО.
Анализ
В соответствии с положительной международной практикой в Кыргызстане НКО имеют право заниматься предпринимательской деятельностью. Ограничения для такой деятельности также в основном соответствуют международным стандартам.
5.2. Государственное финансирование
В Кыргызстане признается необходимость государственной поддержки НКО, учитывая большое значение их деятельности для общества. Основным механизмом государственного финансирования НКО является государственный социальный заказ (ГСЗ), который позволяет государству решать социальные проблемы через предоставление бюджетных средств на конкурсной основе НКО и другим частным организациям. ГСЗ может предоставляться в трех формах по 17 различным сферам, определенным в Законе КР о ГСЗ. Финансирование предоставляется на конкурсной основе по заранее установленным критериям, среди которых решающую роль играет эффективность предлагаемых путей достижения поставленных задач.