27.04.2026
О публично-правовом и частноправовом регулировании отношений между банком и клиентом в Республике Казахстан
А.Г. Диденко,
доктор юридических наук, профессор
ВШП «Әділет» Каспийского общественного университета
Д.К. Абжанов,
кандидат юридических наук,
ассоциированный профессор ВШП «Әділет» Каспийского общественного университета,
главный юридический советник АО «Народный Банк Казахстана»
Аннотация. Традиционно отношения между банком и клиентом относят к предмету регулирования частного (гражданского) права. Вместе с тем, их правовое регулирование характеризуется довольно высоким уровнем проникновения элементов публичного права. Применяя в ряде случаев публично-правовые методы регулирования, государство ограничивает свободу договора, автономию воли участников договорных отношений. В этой связи возникают вопросы о пределах подобных ограничений, об отраслевой принадлежности норм, регулирующих отношения между банком и клиентом, методах их правового регулирования. Целью статьи является представление правового анализа влияния публично-правового и частноправового на отношения «банк-клиент». В процессе исследования авторы приводят примеры применения императивного метода в регулировании отношений между банком клиентом, определяет отраслевую принадлежность норм, регулирующих отношения между банком и клиентом, проводит характеристику комплексных банковских правоотношений, соотносит влияние публично-правовых и частноправовых методов их регулирования, высказывается о комплексном методе правового регулирования банковских отношений. В заключении представлены результаты проведенного исследования.
Ключевые слова: банковские правоотношения, методы правового регулирования, комплексные правоотношения, договор банковского счета, договор банковского займа.
Введение. Среди банковских правоотношений принято различать две большие группы правоотношений:
- между Национальным банком и Агентством по регулированию и развитию финансового рынка Республики Казахстан, с одной стороны, и банками второго уровня, с другой стороны;
- между банками, а также между банками и их клиентами.
Первую группу отношений относят, соответственно, к сфере публично-правового регулирования, а вторую - частноправового регулирования.
Известное еще со времен римского права деление права в частном и публичном интересе - вот что традиционно лежит в основе подобной классификации правоотношений.
По большому счету так оно и есть. Или по крайней мере, должно так быть. Отношения «банк-клиент» представляют собой отношения, основанные на юридическом равенстве участников имущественных отношений. Кроме того, отношения между банком и клиентом строятся на договоре, согласно п. 1 ст. 33 Закона Республики Казахстан «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» от 3 августа 1995 года (между тем в Законе РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» от 16 января 2026 года аналогичная норма отсутствует, что не может не вызвать сожаления). Это следует также из нормы абзаца 3 ч. 3 ст. 3 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) (далее - ГК РК), в соответствии с которой отношения между банками и их клиентами регулируются гражданским законодательством. Все это указывает на частноправовой характер таких отношений (Гражданский кодекс РК, Общая часть, 1994).
Уместно отметить присутствие и влияние публичного на, казалось бы, сугубо частноправовые отношения между банком и клиентом. Государство, руководствуясь публичным интересом (как оно его видит), устанавливает определенные правила, ограничения и запреты, которым обязаны следовать участники указанной группы банковских отношений. В этих случаях проявление ими своего волеизъявления ограничено императивно установленными предписаниями, которым они обязаны следовать. Договорный метод правового регулирования уступает императивному, словно договора и нет вовсе.
Вопрос о соотношении и влиянии частного и публичного права всегда была и остается одной из острых проблем в юридической литературе. Достаточно отметить, что одной из последних работ О.С. Иоффе была как раз статья о праве публичном и частном (Иоффе, 2004).
Настоящая статья посвящена исследованию вопросов влияния частноправовых и публично-правовых элементов на отношения между банком и клиентом, характеристике банковских правоотношений как комплексных.
Материалы и методы. Методологическую основу работы составили научные труды казахстанских и зарубежных специалистов, международно-правовые и национальные нормативные акты, аналитические материалы и экспертные оценки, материалы научно-практических форумов.
Результаты и обсуждение.
1. Отношения между банком и клиентом основаны на договоре. Их правовое регулирование отнесено к сфере гражданского законодательства (абзац второй ч.3 статьи 3 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) (ГК РК, 1994).
Тем не менее в регулировании этих отношений присутствуют публично-правовые элементы. Сказанное проявляется в установлении государством ряда ограничений и запретов. Применительно к банковской деятельности их можно сгруппировать следующим образом.
1) Ограничения и запреты по заключению договора между банком и клиентом.
Частноправовым отношениям присущ принцип свободы договора, который подразумевает свободу его заключения. Однако законодательство содержит нормы, ограничивающие волеизъявление сторон по заключению договора между банком и клиентом. К примеру, норма п. 19) ч. 2 ст. 55 Налогового кодекса Республики Казахстан (далее - НК РК) запрещает банкам открывать банковские счета налогоплательщикам, имеющим непогашенную налоговую задолженность (Налоговый кодекс РК, 2025). Таким образом, установлен запрет банку заключать договор банковского счета с определенной категорией лиц.
Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 13 Закона РК «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового поражения» (далее - Закон О ПОДФТ) препятствием для заключения договора банковского счета служит невозможность банком осуществить надлежащую проверку клиента (Закон О ПОДФТ, 2009). Закон О ПОДФТ устанавливает основания для отказа банком в установлении деловых отношений с клиентом, что, собственно, и означает запрет на заключение договора банковского счета в перечисленных законом случаях.
Ограничения на реализацию принципа свободы договора установлены и в отношениях банковского кредитования. В частности, норма п. 16 ст. 58 Закона «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон о банках) в качестве общего правила запрещает банку предоставлять банковские займы физическому лицу, имеющему просроченную задолженность по иным банковским займам или микрокредитам сроком свыше 30 календарных дней (Закон О банках, 2026).
2) Ограничения и запреты в ходе исполнения договора между банком и клиентом
Эта группа связана с ограничениями правовой возможности требовать одной из сторон надлежащего исполнения условий договора другой стороной. Значительная часть подобных ограничений установлена в отношениях банковского кредитования.
К примеру, закон запрещает банку начислять вознаграждение, неустойку, комиссии и иные платежи в случае просрочки сроком свыше 90 дней по банковскому займу физического лица, не связанного с предпринимательской деятельностью (п. 19 ст. 58 Закона О банках); осуществлять изъятие денег с банковского счета физического лица просроченной задолженности по платежному требованию в сумме, превышающей 50 процентов от суммы денег, находящихся на банковском счете заемщика (п. 10 ст. 61 Закона О банках).
Это лишь малая часть императивных предписаний государства, которым должны следовать стороны (точнее, банк) в ходе исполнения договора банковского займа.
Немало ограничений публичного характера установлено применительно к исполнению договора банковского счета и перевода денег. Норма п. 2 ст. 29 Закона «О платежах и платежных системах» обязывает банки приостанавливать операции по счету клиента в случаях, предусмотренных законом (Закон о платежах, 2016).
Прежде всего, речь идет о нормах ст. 13 Закона О ПОДФТ, которые предписывают банку в определенных ситуациях приостановить либо отказать клиенту в исполнении указания о зачислении или переводе денег с банковского счета.
В приведенных примерах стороны договора лишаются получения (исполнения) того, на что они рассчитывали при его заключении - на получение вознаграждения и прочих выплат за пользование банковским займом или получение банковской услуги.
3) Принудительное прекращение договорных отношений
Данная группа запретов в императивном порядке устанавливает обязанность по прекращению одной из сторон гражданско-правового обязательства.
В отношениях банковского займа это происходит, например, в случаях выдачи банком физическому лицу потребительского банковского займа, не обеспеченного залогом, без согласия супруги, когда получение такого согласия требуется в соответствии с подзаконными правилами финансового регулятора. Норма п. 57 ст. 58 Закона О банках требует от банка списания задолженности заемщика в указанной и некоторых других ситуациях, что практически означает прекращение гражданско-правового обязательства заемщика по возврату банковского займа. Указанный подход законодателя подвергался критике (Абжанов, 2025).
Казахстанской практике известны случаи прямого предписания государством о списании (прощении) задолженности по банковским займам. Так, Указом Президента Республики Казахстан от 26 июня 2019 года № 34 «О мерах по снижению долговой нагрузки граждан Республики Казахстан» и изданным на его основе Постановлении Национального Банка Республики Казахстан от 2 июля 2019 года № 116 банкам и микрофинансовым организациям предписано простить задолженность определенной категории по неустойке, начисленной по банковским займам (Указ Президента РК, 2019, Постановление Национального Банка РК, 2019).
В данном случае публично-правовые акты (Указ Президента РК и постановление Правительства РК) являются юридическим фактом, из которого возникают гражданско-правовые последствия в виде прощения долга по неустойке. Подобные примеры, если следовать подходу А.Г. Диденко о влиянии публичного права на частноправовые отношения, указывают на один из способов сочетания элементов публичного и частного права (Диденко, 2004: 103-104).
Закон О ПОДФТ также содержит основания для прекращения банком договорных отношений с клиентом. В одних случаях закон обязывает банк прекратить деловые отношения с клиентом (например, при непредставлении клиентом сведений и информации, необходимых для надлежащей проверки) (абзац 2 п.1 ст. 13 Закона О ПОДФТ). В других случаях данный закон предоставляет банку право прекратить договорные отношения с клиентом. К таковым относится, например, наличие подозрений о том, что клиент использует деловые отношения в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, финансирования распространения оружия массового поражения (абзац 3 п.1 ст. 13 Закона О ПОДФТ).
Причина проникновения публичных методов правового регулирования в отношения между банком и клиентом кроется в особом статусе банка, его социально-экономическом назначении.
Особый статус проявляется в наделении банка функциями агента государства по ряду отношений: в сфере налогового администрирования, валютного контроля, платежей и переводов денег, оборота ценных бумаг. Каждая из указанных сфер представляет объект повышенного внимания и регулирования со стороны государства. К каждой из указанных сфер банки в силу специфики их деятельности имеют самое непосредственное отношение. По этой причине государство наделило банки функциями контроля за отдельными видами деятельности клиентов.
Необходимо подчеркнуть, что государство не просто наделило полномочиями, а обязало банки осуществлять контрольные функции в отношении клиентов. При намерении осуществлять банковскую деятельность может быть получена лицензия на её осуществление, но при этом лицо обременено обязанностью принять на себя функции агента государства по определенным вопросам. При неосуществлении этих контрольных функций надлежащим образом государство будет применять санкции, вплоть до отзыва лицензии.
В силу изложенного банки давно перестали быть исключительно субъектами частного предпринимательства. В ходе своей деятельности они вынуждены сочетать в себе функции как субъекта частного предпринимательства, так и функции агента государства с соответствующими контрольными функциями.
2. Как видно из вышеприведенных примеров, государство довольно активно допускает своё вмешательство в договорные отношения между банком и клиентом. Причем такое вмешательство усиливается с каждым годом и нет никаких признаков того, что эта тенденция спадет на нет. Если банковское законодательство будет развиваться в том же ключе, отношения между банком и клиентом во многом будут строится не на договорных началах, а на императивных правилах. Частноправовой характер договорных отношений постепенно утрачивается, подменяясь публичным регулированием.
В целом в юридической литературе было верно отмечено, что в чистом виде публичной и частной отрасли права не существует. Публично-правовые элементы присутствуют в отраслях частного права, и наоборот (Червонюк, 2005: 361).
Остаются ли отношения между банком и клиентом частноправовыми? Не теряется ли их характеристика в таком качестве? Создает ли в конечном итоге такое вкрапление публичного в частноправовое качественно новое образование?
Отношения между банком и клиентом характеризуются сочетанием как частноправового, так и публично-правового регулирования. Тем самым указанные правоотношения приобретают комплексный характер.
Комплексные правоотношения представляют собой предмет регулирования различных отраслей права. Применительно к банковским правоотношениям их комплексный характер означает, что они регулируются нормами таких отраслей права, как административное, финансовое, гражданское. Комплексность банковских правоотношений позволяет рассматривать их в единстве, как одно целое правоотношение. Г.А. Тосунян, говоря о банковском правоотношении как комплексном, подчеркивает наличие в нем одновременно частноправовых и публично-правовых элементов (Тосунян, 2004: 41).
Однако комплексные банковские правоотношения - это все же правоотношения второго порядка или второго уровня. В основе, на первом уровне, отраслевая принадлежность банковских правоотношений сохраняется как административно-правовая, финансово-правовая или гражданско-правовая.
На примере отношений между банком и клиентом по поводу банковского счета это выглядит следующим образом.
Отношения, в которых банк проявляет себя как агент государства в сфере платежей и переводов, регулируются нормами финансового права. Нормы, обязывающие банк осуществлять валютный контроль за операциями клиента; нормы, обязывающие осуществлять надлежащую проверку клиентов, приостанавливать операции по счетам клиента в случае наличия признаков подозрительности - это нормы финансового права. Будучи урегулированными ими, отношения между банком и клиентом являются финансово-правовыми.
Отношения между банком и клиентом по поводу банковского счета, основанные на равенстве сторон, подлежат регулированию нормами гражданского права. Нормы о свободе выбора обслуживающего банка, условиях внесения денег на банковский счет, начисления вознаграждения, ответственности банка за ненадлежащее ведение банковского счета клиента и пр. - это примеры норм, входящих в гражданское право. Соответственно, будучи урегулированными нормами гражданского права, эти отношения являются гражданско-правовыми.
Если же рассматривать правоотношения «банк-клиент» в целом, то они являются комплексными, содержащими предмет регулирования как частного, так и публичного права. На первичном уровне они расщепляются на отношения частноправовые и публично-правовые. Определяющим критерием их размежевания является то, в каком качестве выступает банк:
правоотношения, в которых банк выступает в качестве агента государства, будучи наделенным контрольными функциями, представляют собой публичные банковские правоотношения; остальные правоотношения между банком и клиентом являются гражданскими (частными) банковскими правоотношениями.
Данный подход позволяет объяснить, почему в регулировании отношений между банком и клиентом, имеющими, казалось бы, строго частноправовой характер, вдруг применяются сугубо публичные-правовые методы. Как объяснить, что банк вправе, к примеру, в силу закона контролировать, ограничивать, запрещать распоряжение клиентом своими
деньгами, находящимися на банковском счете? Подобные методы ведь противоречат методу гражданского права - юридического равенства сторон.
На наш взгляд, это можно как раз объяснить тем, что указанные правоотношения (в которых банк выступает как агент государства) имеют не частноправовой, а публично-правовой характер. К ним применимы, соответственно, не частноправовые, а публично-правовые методы правового регулирования.
Остальные правоотношения между банком и клиентом являются гражданско-правовыми.
3. В соответствии с этим решается вопрос о применении метода правового регулирования банковских правоотношений между банком и клиентом. В тех отношениях, в которых банк выступает в качестве агента государства, применяется императивный метод правового регулирования; в остальных - частноправовой.
В то же время отнесение правоотношений «банк-клиент» к комплексным вряд ли влечет за собой признание комплексного метода правового регулирования в качестве самостоятельного. На наличие комплексного метода правового регулирования, присущего банковскому праву, указывают, в частности, Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин, А.М. Экмалян
(Тосунян и др., 2003: 115). Авторы отмечают изменение самой природы общественных отношений в результате применения двух методов - частноправового и публично-правового. Как следствие, образуется, по их мнению, новый метод правового регулирования, имеющий комплексный характер.
Хотя и нельзя отрицать проникновение публичного элемента в частноправовые отношения между банком и клиентом, тем не менее вряд ли стоит говорить о наличии самостоятельного комплексного метода правового регулирования. Нами разделяется мнение С.П. Мороз о том, что «комплексный характер метода правового регулирования не означает появление нового метода правового регулирования, а свидетельствует о сочетании частноправовых (диспозитивных) и публично-правовых (императивных) начал в методе отдельно взятой отрасли права» (Мороз, 2013).
Как указывает М.К. Сулейменов, «комплексность отрасли в том и заключается, что она пользуется методами основных отраслей права и не обладает собственным методом» (Сулейменов, 2016).
Отраслевая принадлежность сохраняется не только в отношении метода правового регулирования, но и в отношении правовых норм и институтов, а также продолжается дискуссия о комплексных отраслях права (Диденко, 2019).
Таким образом, «комплексность» банковских правоотношений вторична; в основе все равно лежит их отраслевое разграничение на публично-правовое и частноправовое. Вторичным будет и комплексный метод правового регулирования, который в конечном итоге не обладает самостоятельным качеством.
4. Под агентскими функциями банка в целях разделения банковских правоотношений на публичные и частные нами подразумеваются только те, в которых реализуются односторонне-властные полномочия, которыми наделены банки государством как субъектом публичной власти. Например, Налоговый кодекс возлагает на банки обязанность «оказывать содействие налоговому органу в выполнении задач по осуществлению налогового администрирования» (ч. 1 ст. 55 НК РК).
Осуществление контроля над валютными операциями клиентов, применение мер по ограничению клиентов распоряжаться деньгами на банковском счете - это проявление функций агента, наделенного властными полномочиями от государства.
Однако банк выступает агентом не только в подобных отношениях. Банк может действовать как агент при реализации правительственных программ кредитования, выдачи населению финансовой поддержки государства (например, в случаях стихийных бедствий, техногенных катастроф). В такого рода отношениях банк выступает агентом государства, но властными полномочиями государством не наделяется. Отношения «банк-клиент» в подобных ситуациях носят, скорее, не публично-правовой, а частноправовой характер.
5. Выше отмечалось, что те банковские правоотношения между банком и клиентом, в которых банк не выступает в качестве агента государства, являются частноправовыми (гражданско-правовыми). Но это не исключает присутствие публичного элемента в их регулировании. К примеру, рассмотрим отношения банковского займа. Бесспорно, что они являются гражданско-правовыми отношениями. Вместе с тем, выше были приведены примеры, когда государство прибегает к императивным методам их регулирования. В ряде случаев государство вмешивается в частные отношения между банком и заемщиком, устанавливая ограничения свободы договора, свободы волеизъявления (автономии воли) сторон.
Государство допускает, таким образом, применение метода юридического властвования, реализуемого независимо от интереса и желания частных лиц. Это и есть метод, используемый публичным правом (Скрябин, Шрамм, 2019).
В то же время использование такого метода в частноправовых отношениях между банком и клиентом должно быть строго ограниченным. Нельзя забывать, что его применение в таких отношениях - явление исключительное. Увлечение им подрывает саму частноправовую природу отношений «банк-клиент».
Заключение
Итак, правоотношения между банком и клиентом носят комплексный характер. Отношения в цепочке «банк-клиент», в которых банк, будучи наделенным набором контрольных функций, выступает в качестве агента государства, носят публично-правовой характер; остальные отношения между банком и клиентом - частноправовой.
К каждой из этих групп отношений преимущественным образом применяются, соответственно, императивный или диспозитивный методы правового регулирования.
К банковским отношениям частноправового характера не исключается применение элементов публичного метода регулирования, но такое применение следует рассматривать как исключение, не допуская чрезмерного и неоправданного ограничения автономии воли сторон.
Абжанов, 2025 - Абжанов Д.К. Согласия супругов при получении банковских займов: год спустя // Информационная система «Параграф». [Электрон. ресурс] - URL: https://prg.kz/Document/?doc_id=34547209 (дата обращения 15.01.2026).
Гражданский кодекс РК, Общая часть, 1994 - Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г. // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. [Электрон. ресурс] - URL: https: //adilet.zan.kz/rus/docs/K940001000_ (дата обращения 15.01.2026).
Диденко, 2019 - Диденко А.Г. Советское гражданско-правовое наследие: теория комплексных правовых отраслей // Диденко А.Г. Избранное. - М., 2019. - С. 40 - 4
Диденко, 2004 - Диденко А.Г. Влияние публично-правовых актов на права и обязанности участников гражданского правоотношения // Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика. Вып. 20. - Алматы: Юрист, 2004. - С. 103-104.
Закон О ПОДФТ - Закон Республики Казахстан от 28 августа 2009 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового поражения» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. [Электрон. ресурс] - URL: https://adilet.zan.kz (дата обращения 15.01.2026).
Закон О банках, 2026 - Закон Республики Казахстан от 16 января 2026 г. «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. [Электрон. ресурс] - URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2600000258 (дата обращения 15.01.2026).
Закон о платежах, 2016 - Закон Республики Казахстан от 26 июля 2016 г. «О платежах и платежных системах» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. [Электрон. ресурс] - URL: https: //adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000011 (дата обращения 15.01.2026).
Иоффе, 2004 - Иоффе О.С. Право частное и право публичное / О хозяйственном праве (теория и практика) // Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика. - Вып. 20. - Алматы: Юрист, 2004. - С. 16 - 69.
Мороз, 2013 - Мороз С.П. Частноправовые и публично-правовые аспекты в предпринимательском праве (предпринимательское частное и предпринимательское публичное право)» // Информационный правовой портал Zakon.kz [Электрон. ресурс] - URL: https://www.zakon.kz/redaktsiia-zakonkz/4533957-chastnopravovye-i-publichnopravovye.html
Налоговый кодекс РК, 2025 - Налоговый кодекс Республики Казахстан от 18 июля 2025 года // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. [Электрон. ресурс] - URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2500000214 (дата обращения 15.01.2026).
Постановление Национального Банка РК, 2019 - Постановление Национального Банка Республики Казахстан от 2 июля 2019 года № 116 «О мерах по реализации Указа Президента Республики Казахстан от 26 июня 2019 года № 34 «О мерах по снижению долговой нагрузки граждан Республики Казахстан» // Информационная система «Параграф». [Электрон. ресурс] - URL: https: //prg.kz/m/amp/document/32477464/ (дата обращения 15.01.2026).
Скрябин, Шрамм, 2019 - Скрябин С.В., Шрамм Х.-Й. Вопросы соотношения публично-правовых и частноправовых методов регулирования общественных отношений // Некоторые вопросы развития гражданского законодательства в свете реализации правовой политики Республики Казахстан // Информационная система «Параграф». [Электрон. ресурс] - URL: https://prg.kz/document/?doc_id=39914516 (дата обращения 15.01.2026).
Сулейменов, 2016 - Сулейменов М.К. Право как система // Информационная система «Параграф». [Электрон. ресурс] - URL: https://prg.kz/document/?doc_id=37710420 (дата обращения 15.01.2026).
Тосунян и др., 2003 - Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. Учебник / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 2003. - С. 115.
Тосунян, 2004 - Тосунян Г.А. Теория банковского права: В 2 т. - М.: Юристъ, 2004. - Т. 1. - С. 41.
Указ Президента РК, 2019 - Указ Президента Республики Казахстан от 26 июня 2019 года № 34 «О мерах по снижению долговой нагрузки граждан Республики Казахстан» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. [Электрон. ресурс] - URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U190000034U (дата обращения 15.01.2026).
Червонюк, 2005 - Червонюк В.И. Теория государства и права. - М., 2005. - 703 с.
(*) - впервые опубликовано в: Veritas Legis Journal, Т. 2 № 1, 2026. - С. 41- 49 (https://vlj.aiu.kz/index.php/vlj/ru/issue/view/4)