Годовой отчет о состоянии сферы доступа к информации в Республике Казахстан (Министерство информации и общественного развития Республики Казахстан, 2023 год)
Показатель прозрачности 61 и выше указывает на то, что страна, скорее всего, публикует достаточно материалов для обеспечения содержательных общественных обсуждений по бюджету.
2. Мониторинг по показателю ЦУР 16.10.2 «Общественный доступ к информации»
Задача 16.10 Цели устойчивого развития (ЦУР) № 16 «Мир, справедливость и сильные институты» призывает государства «обеспечить доступ общественности к информации и защитить основные свободы в соответствии с национальным законодательством и международными соглашениями».
Для достижения в том числе данной задачи создана межведомственная рабочая группа по внедрению и реализации Целей устойчивого развития до 2030 года в Казахстане по направлению «МИР» (приказ Министра информации и общественного развития от 5 ноября 2021 года № 368).
В качестве ответственного агентства ООН по показателю 16.10.2 ЦУР «Число стран, в которых приняты и действуют конституционные, законодательные и/или политические гарантии доступа граждан к информации» ЮНЕСКО продолжает отчитываться о прогрессе в принятии и реализации гарантий доступа к информации.
Отчетность по ЦУР 16.10.2 служит для стран и территорий стимулом к совершенствованию своей нормативно-правовой базы, ее реализации и/или обеспечению доступа к информации.
Отчет 2022 года, в котором принято участие 123 странами, включая Казахстан, проливает свет на важность доступа к информации для достижения ЦУР, а также на противодействие дезинформации и балансирование права на информацию с правом на неприкосновенность частной жизни.
Согласно отчету эффективные системы обеспечения доступа к информации включают потребность в надзорном органе и требование к государственным органам назначать должностных лиц, отвечающих за доступ к информации.
При этом растет число стран, в которых надзорный орган совмещает функции защиты персональных доступа и доступа к информации. В отчете отмечается, что защита данных по-прежнему недостаточно предусмотрена в национальном и международном законодательстве и политике. Неизбежные конфликты между правами доступа к информации и защитой интересов частной жизни успешно разрешаются при учете роли общественных интересов в этом балансе.
В 2022 году Ташкентская декларация о всеобщем доступе к информации рекомендовала проводить внутреннюю политику, руководствуясь принципами открытости, прозрачности и уважения прав человека, в том числе в отношении хранения данных, подотчетности, многоязычия, гендерного равенства и инклюзивности. В совокупности усилия, предпринятые мировым сообществом, прочно поставили ситуацию с реализацией права на доступ к информации на неуклонный путь вперед, к устойчивости и прогрессу. До достижения ЦУР осталось менее восьми лет, ясно, что доступ к информации должен оставаться звеном, связывающим воедино разнообразные действия по укреплению государственных институтов до 2030 года.
3. Исполнение рекомендаций ГРЕКО по прозрачности
Республика Казахстан присоединилась к ГРЕКО 16 января 2020 года.
Из отчета об оценке по Казахстану по итогам совмещенного первого и второго раундов оценки (Страсбург, 21-25 марта 2022 г.) следует, что «…Ответственность за несоблюдение положений законодательства о доступе к информации в основном носит дисциплинарный характер и может быть вызвана неправомерным ограничением доступа к информации (необоснованный отказ, предоставление заведомо ложной информации, необоснованное отнесение общедоступной информации к секретной). Санкция будет применяться к сотруднику по вопросам информации или другим сотрудникам, имеющим ограниченный доступ к информации, руководителем аппарата соответствующего государственного органа. По-видимому, не предусмотрен механизм наказания руководителей учреждений, если они незаконно ограничивают доступ к информации.
Собеседники, с которыми встретилась Оценочная группа ГРЕКО, отметили, что общий доступ к информации постепенно улучшается, а проблемы остаются в основном на местном уровне.
Несмотря на эти шаги, собеседники, с которыми встретилась Оценочная группа ГРЕКО, подтвердили, что практика на местном уровне сильно различается, как и понимание сотрудниками по вопросам информации правил, регулирующих доступ к информации.».
Согласно направленным рекомендациям ГРЕКО Казахстану необходимо принять законодательные и практические меры для улучшения ситуации с доступом к информации на всех уровнях госуправления посредством (і) обучения госслужащих и сотрудников госсектора по вопросам доступа к информации, в частности, в местных исполнительных органах; (ii) введения ответственности за незаконное ограничение доступа к информации.
Данная рекомендация (№13) включена в Закрепление по исполнению рекомендаций ГРЕКО по итогам 1-2 совмещенного раунда оценки, утвержденное Председателем Агентства по противодействию коррупции 30 июля 2022 года.
В свою очередь, Министерством информации и общественного утвержден План действий по реализации рекомендаций ГРЕКО по итогам 1-2 совмещенного раунда оценки.
В реализацию указанного Плана действий разработан законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам доступа к информации и общественного участия», предусматривающий усиление ответственности за незаконное ограничение права на доступ к информации. В частности, предлагается ввести административную ответственность за неразмещение или необновление информации на официальном сайте, за ограничение доступа к открытым заседаниям, за отсутствие необходимых условий при предоставлении информации лицам с инвалидностью и т.д.
Проведено обучение госслужащих и сотрудников госсектора по вопросам доступа к информации. Подробная информация представлена в разделе 1.2 настоящего отчета.
Кроме того, ЮНЕСКО в сотрудничестве с Центром права и демократии запущен онлайн-курс по доступу к информации. Обучение проводится на бесплатной основе для всех желающих и занимает шесть часов. Онлайн-курс предназначен для тех, кто хочет расширить или укрепить свои знания по доступу к информации, включая государственных служащих, журналистов, представителей гражданского общества, студентов и любых других лиц, интересующихся этим фундаментальным правом (доступен по ссылке: https://www.unesco.org/en/access-information-laws/course-ati-laws?hub=370).
Прорабатывается также совместно с Академией государственного управления вопрос обучения государственных служащих теме доступа к информации в рамках курсов повышения квалификации.
ГЛАВА 3. Доступ к информации для лиц с инвалидностью
1. Несоответствие национального стандарта веб-доступности международному стандарту WCAG
Согласно статье 21 Конвенции о правах инвалидов, ратифицированной Республикой Казахстан, государства-участники принимают все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы инвалиды могли пользоваться правом на свободу выражения мнения и убеждений, включая свободу искать, получать и распространять информацию и идеи наравне с другими, пользуясь по своему выбору всеми формами общения, определяемыми в статье 2 настоящей Конвенции, включая снабжение инвалидов информацией, предназначенной для широкой публики, в доступных форматах и с использованием технологий, учитывающих разные формы инвалидности, своевременно и без дополнительной платы.
Законом «О доступе к информации» (далее - Закон) предусмотрены следующие обязанности обладателей информации при предоставлении информации для лиц с инвалидностью:
- создавать необходимые условия для лиц с инвалидностью при предоставлении информации (подпункт 7) пункта 2 статьи 9 Закона);
- создавать условия свободного доступа лиц с инвалидностью к информационным стендам и (или) другим техническим средствам в занимаемых обладателями информации помещениях (пункт 1 статьи 12 Закона);
- создавать интернет-ресурсы с учетом обеспечения доступности для лиц с инвалидностью. Созданные интернет-ресурсы должны соответствовать национальному стандарту (пункт 1 статьи 16 Закона);
- адаптировать интернет-ресурсы государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора для использования лицами с инвалидностью с нарушениями зрения и (или) слуха (пункт 14-1 статьи 16 Закона);
- размещать информацию на веб-портале «электронного правительства» с учетом обеспечения доступности для лиц с инвалидностью (пункт 1 статьи 17 Закона).
Кроме того, вопросы защиты прав лиц с инвалидностью предусмотрены статьей 30 Закона «О телерадиовещании», согласно которой обязательные сообщения, размещаемые на телеканалах, обеспечиваются сурдопереводом или переводом в виде субтитров.
Таким образом, действующие законодательные требования обязывают обладателей информации создавать необходимые условия для обеспечения доступа к информации.
Вместе с тем, в Казахстане применяются национальный стандарт СТ РК 2191-2012 «Информационные технологии: доступность интернет-ресурса для людей с ограниченными возможностями» (далее - национальный стандарт) и Правила информационного наполнения интернет-ресурсов государственных органов (утверждены приказом Министра цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан от 2 апреля 2021 года № 114/НҚ).
По информации лиц с инвалидностью, положения указанных документов не соответствуют международному стандарту «Web Content Accessibility Guidelines (WCAG)» (Руководство по обеспечению доступности веб-контента).
По итогам проведенных на различных площадках обсуждений Министерством торговли и интеграции включен в Национальный план стандартизации на 2023 год вышеуказанный СТ РК 2191-2012 с целью его пересмотра с учетом WCAG, версия 2.2.
После приведения СТ РК 2191-2012 в соответствие международному стандарту (планируемый срок завершения согласно Национальному плану стандартизации на 2023 год - ноябрь), Министерством цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности будут приведены Правила информационного наполнения интернет-ресурсов государственных органов в соответствие обновленному национальному стандарту.
Наряду с этим, лицами с инвалидностью отмечается, что принятый Социальный кодекс не содержит норм, связанных с обеспечением доступа к информации (в Социальный кодекс не вошла статья 28 «Обеспечение лиц с инвалидностью доступа к информации» Закона «О социальной защите лиц с инвалидностью в РК»).
В связи с чем, Министерством информации и общественного развития в рамках проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам доступа к информации и общественного участия» предусмотрено дополнение Закона «О доступе к информации» новой статьей, посвященной вопросам обеспечения доступа к информации лицам с инвалидностью.
Кроме того, в отчетном периоде реализованы версии для незрячих на порталах «Открытые НПА» и «Открытый диалог».
2. Отсутствие синтеза речи государственного языка в платформах основных стационарных и мобильных операционных систем
В действующей практике предоставления информации отсутствуют встроенные инструменты, адаптированные под нужды лиц с нарушением зрения, что автоматически приводит к их недоступности и соответственно пользования ими.
Вместе с тем, в стране проживает более 85 тыс. лиц, имеющих инвалидность вследствие нарушения зрения, и более 29 тыс. человек вследствие нарушения слуха.
При этом, в докладе ВОЗ отмечается, что к 2050 году около 2,5 млрд. человек в мире, то есть каждый четвертый житель планеты, будет в той или иной степени страдать от потери слуха. По меньшей мере 700 млн. из них будут нуждаться в помощи или какой-либо форме реабилитации.
В международной практике обеспечение доступности информации для лиц с нарушением слуха и зрения осуществляется с применением различных технологий, средств и услуг, к которым относятся субтитры, перевод на жестовый язык, аудиодескрипция, программы экранного чтения и т.д.
В этом контексте проблемным вопросом, поднимаемым лицами с инвалидностью по зрению, является отсутствие в экранных дикторах (скринридерах), таких как Microsoft Jaws, Voice Over, NonVisualDesktopAccess, TalkBack, государственного языка. Как следствие, приводящее к ограничению доступа к информации на казахском языке.
В связи с обращениями лиц с инвалидностью в адрес Министерства информации и общественного развития, как уполномоченного органа в области доступа к информации, данный вопрос вынесен на рассмотрение Комиссии по вопросам доступа к информации 28 сентября 2022 года. По итогам заседания Комиссией даны рекомендации уполномоченным органам.
В целях содействия в решении данного вопроса Министерством проведены встречи с лицами с инвалидностью и казахстанской компанией Speech Lab (компания, специализирующаяся на речевых технологиях). Компанией Speech Lab предложены несколько вариантов реализации проекта. Наиболее оптимальным по срокам и финансовым расходам является разработка модели казахского языка и внедрение ее в скринридеры, используемые в настоящее время незрячими в Казахстане.
Учитывая, что данный вопрос носит межведомственный характер и требует совместных действий ряда государственных органов, МИОР предлагается следующее:
- Министерству цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности выступить в качестве посредника (коммуникатора) между международными компаниями (Microsoft, Google, Apple) и государством, а также казахстанскими разработчиками;
- Министерству труда и социальной защиты населения - привлечь группу лиц с инвалидностью на этапе тестирования, а также рассмотреть возможность финансирования данного проекта в рамках Национального плана по обеспечению прав и улучшению качества жизни лиц с инвалидностью в Республике Казахстан до 2025 года;
- Министерству науки и высшего образования - передать казахстанскому разработчику имеющийся звуковой фонд казахского языка и провести экспертную оценку качества озвучки.
ГЛАВА 4. Совершенствование государственной политики в области доступа к информации
3.1. Выводы
Доступ к информации определен приоритетом в таких документах системах государственного планирования как Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года и Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года. Из них следует, что создание необходимых условий для беспрепятственного доступа к информации должно стать ключевой задачей всех государственных органов и каждого государственного служащего.
Согласно международным оценкам доступ к информации становится ключевым фактором развития.
Несмотря на то, что в Казахстане принят еще в 2015 году Закон «О доступе к информации», с его исполнением на практике до сих пор существуют проблемы. В первую очередь, разный уровень прозрачности различных государственных органов и отсутствие инициативности государственных органов в предоставлении информации без получения соответствующих запросов.
Позиции Казахстана в международных рейтингах свидетельствуют о необходимости совершенствования Закона «О доступе к информации» в таких направлениях как усиление санкций за ограничение права на доступ к информации, проактивное раскрытие информации, а также установление четкого и узкого перечня случаев, в которых право на доступ к информации может быть ограничено.
При этом, в рамках соблюдения Конвенции о правах инвалидов Казахстану как государству-участнику следует принять все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы лица с инвалидностью имели доступ к информации, предназначенной для широкой публики, в доступных форматах и с использованием технологий, учитывающих разные формы инвалидности.
Таким образом, общественный запрос и международные тенденции диктуют необходимость выстраивания системы контроля, оценки и мониторинга, обеспечивающей беспрепятственный, равный и широкий доступ к информации.
3.2. Предложения и рекомендации
С учетом представленных в настоящем отчете проблем и перспектив развития предлагается проработать вопросы:
Ø в рамках законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам доступа к информации и общественного участия»:
- наделение уполномоченного органа в области доступа к информации функцией осуществления государственного контроля и возложение функции внутреннего контроля на уполномоченных лиц (подразделения) по вопросам доступа к информации в государственных органах;
- значительное расширение перечня оснований для привлечений к административной ответственности;
- закрепления на законодательном уровне порядка отнесения служебных сведений к информации ограниченного доступа с пометкой «Для служебного пользования» (с определением исчерпывающего перечня случаев, в которых право на доступ к информации может быть временно ограничено);
- обеспечение доступа к информации лицам с инвалидностью с применением адаптированных средств и технологий;
- введение понятия и закрепление принципа проактивного раскрытия информации обладателями информации;
Ø автоматизации процедуры операционной оценки по направлению «Открытость госоргана» (за счет передачи имеющихся отчетных данных государственных органов из информационных систем, а также проведения оценки на более частой основе (скоринг);
Ø усиления ответственности руководителей аппаратов государственных органов за результаты по каждому направлению оценки (в настоящее время несут в целом за итоги оценки, без разбивки по направлениям) путем внесения изменений в Систему ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы;
Ø обеспечения проведения государственными органами на регулярной основе анализа запросов и проактивного опубликования интересующих общественность данные;
Ø внесения изменения в Административный процедурно-процессуальный кодекс в части распространения процедуры заслушивания по предварительному решению на запросы информации;
Ø создания в государственных органах самостоятельных подразделений по внешним коммуникациям (объединяющих уполномоченных по взаимодействию со СМИ (пресс-службу), уполномоченных по взаимодействию с НПО, уполномоченных по вопросам доступа к информации, уполномоченных по работе с обращениями граждан), сотрудники которых будут относиться к функциональному блоку «А» и подчиняться напрямую первому руководителю государственного органа;
Ø обучения государственных служащих на регулярной основе тематике «Доступ к информации»;
Ø участия в заседаниях Комиссии по вопросам доступа к информации представителей государственных органов не ниже уровня вице-министра или председателя комитета (для ЦГО) и заместителя акима (для МИО), а также подготовки качественных докладов государственными органами по существу вопроса, указанного в повестке дня заседания Комиссии;
Ø обеспечения своевременного и полного исполнения рекомендаций Комиссии по вопросам доступа к информации;
Ø обеспечения разработки и утверждения государственными органами ведомственных планов открытости на ежегодной основе в целях своевременного обновления информации на официальном интернет-ресурсе, интернет-порталах «Открытого правительства», анонсирования публичных обсуждений и встреч с населением, предоставления физического доступа журналистам к открытым заседаниям и др.;
Ø повышения уровня автоматизации размещения государственными органами наборов открытых данных в Казахстане;
Ø обеспечения размещения в открытом доступе проекта бюджета, утвержденного бюджета, гражданского бюджета, годового отчета, аудиторского отчета, полугодового обзора, текущих отчетов и др. информации согласно методологии Open Budget Survey;
Ø установления требования к минимальному числу интернет-конференций и опросов для государственных органов;
Ø обязательного учета государственными органами поступивших комментариев к проектам НПА в рамках проводимой по работы по усилению обратной связи (feedback) от населения;
Ø приведения СТ РК 2191-2012 «Информационные технологии. Доступность интернет-ресурса для людей с ограниченными возможностями» в соответствие международному стандарту WCAG в установленные Национальным планом стандартизации на 2023 год сроки и с обеспечением публичных обсуждений проекта;
Ø приведения Правил информационного наполнения интернет-ресурсов государственных органов в соответствие обновленному национальному стандарту;
Ø внедрение синтеза речи государственного языка в платформах основных стационарных и мобильных операционных систем.
[1] Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954.
[2] Утверждена совместным приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 19 апреля 2021 года № 66, Министра цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан от 19 апреля 2021 года № 138/НҚ, Председателя Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан от 20 апреля 2021 года № 4 и Министра информации и общественного развития Республики Казахстан от 20 апреля 2021 года № 133.
[3] Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2021 года № 774
[4] Закон Республики Казахстан от 30 декабря 2022 года № 177-VII ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реализации отдельных поручений Главы государства».
[5] Указ Президента Республики Казахстан от 3 марта 2022 года № 826 «О проведении встреч акимов с населением» и Указ Президента Республики Казахстан от 7 апреля 2022 года № 863 «О проведении встреч руководителей центральных исполнительных органов с населением»