05.02.2026
Конституция как система трёх слоёв: почему экономический слой — самый уязвимый
Д. Адильбеков,
Исполнительный директор
Института Парламентаризма,
д.э.н., профессор
В современной конституционной теории Конституция рассматривается не только как юридический документ, но как многоуровневая архитектура государства, состоящая из взаимосвязанных слоёв.
Первый слой — правозащитный
Это наиболее разработанный и традиционно сильный элемент конституций. Он включает:
· права и свободы человека и гражданина;
· гарантии их защиты;
· пределы вмешательства государства в частную сферу.
Именно этот слой стал ядром конституционализма XX века и получил наибольшее развитие как в международном праве, так и в национальных правопорядках. В проекте новой Конституции Республики Казахстан правозащитный слой в целом проработан и соответствует современным стандартам.
Второй слой — институционально-властный
Он определяет:
· систему органов власти;
· их полномочия;
· процедуры принятия решений;
· механизмы сдержек и противовесов.
В условиях перехода к однопалатному парламенту и упразднения Сената именно этот слой требует особой точности, поскольку меняется конфигурация баланса властей. Однако вопросы институционального дизайна — это отдельный и самостоятельный предмет обсуждения.
Третий слой — экономико-конституционный
Наиболее сложный и наименее проработанный — как в мировой практике, так и в национальных конституциях.
Этот слой отвечает на фундаментальные вопросы:
· кому принадлежат ключевые экономические ресурсы;
· как формируются публичные доходы;
· каковы пределы перераспределения;
· какова роль денег и финансовых институтов;
· как обеспечивается межпоколенческая справедливость.
Именно здесь зарождается то, что в научной литературе получило название конституционной экономики.
Кратко об истории конституционной экономики
Экономико-конституционное мышление формировалось на стыке права, экономики и политической философии ещё в XVIII-XIX веках — в период становления современных государств.
Мыслители этого времени исходили из простой, но принципиальной идеи: экономическая власть так же опасна для свободы, как и политическая, а потому должна быть ограничена и оформлена на уровне Основного закона.
Первоначально это проявлялось в:
· закреплении бюджетных полномочий парламентов;
· ограничении налоговой власти монарха;
· установлении принципа публичного контроля над финансами.
Позднее, в XX веке, с усложнением экономики, возникла потребность осмыслить на конституционном уровне:
· природные ресурсы как источник публичного богатства;
· деньги и центральные банки как особую форму публичной власти;
· долговые и межпоколенческие ограничения.
Так сформировалось направление, известное сегодня как конституционная экономика — не как отдельная дисциплина, а как способ видеть Конституцию не только через призму прав, но и через призму экономических правил игры.
Экономический слой в проекте Конституции: постановка вопроса
В проекте новой Конституции Республики Казахстан экономико-конституционный слой присутствует фрагментарно. Отдельные элементы — собственность, бюджетные принципы, социальные обязательства — зафиксированы, однако они не замкнуты в целостную систему.
Наиболее уязвимыми остаются два взаимосвязанных вопроса:
1. экономическое следствие принадлежности природных ресурсов народу (публичная рента);
2. конституционный статус денег и института денежной власти (национальная валюта и центральный банк).
Без их рамочного закрепления экономический слой Конституции остаётся незавершённым, а реализация социальных и правозащитных норм — зависимой от подзаконных решений.
Именно в этом контексте далее рассматриваются предложения по:
· конституционному оформлению публичной ренты;
· закреплению национальной валюты и статуса Национального банка как элементов экономического суверенитета.
Если первые два слоя Конституции отвечают на вопрос «кто и как управляет», то третий слой отвечает на вопрос «за счёт чего и в чьих интересах». И именно он сегодня остаётся самым слабым.
Экономико-конституционный слой: от ресурсов к деньгам
Особенность экономико-конституционного слоя состоит в том, что он не описывает текущую экономическую политику, а задаёт рамки экономической власти, источники публичных доходов и принципы их стоимостного измерения.
Короткая история ренты: почему это не новая идея
Рента как экономическое явление исторически предшествует налогам, деньгам и современному государству. Она возникает не из труда, а из исключительного доступа к редкому ресурсу — земле, воде, полезным ископаемым, торговым путям. Именно поэтому рента изначально была связана не с предпринимательством, а с властью.
Уже в античной мысли проводится различие между доходом от деятельности и доходом от владения. Последний воспринимался как естественный, поскольку вытекал из самого факта контроля над ресурсом. Рента ещё не была теоретически отделена от собственности, но уже осознавалась как особый вид дохода, не связанный с эквивалентным трудом.
Решающая интеллектуальная фиксация ренты происходит в XVIII веке в рамках физиократической школы. Рента впервые выделяется как самостоятельная экономическая категория и рассматривается как чистый доход общества. Именно здесь формируется идея о том, что государственные финансы должны опираться не только на налоги, но и на изъятие ренты как результата общественного владения ресурсами.
В классической политэкономии рента окончательно определяется как доход, возникающий из редкости или качества ресурса, а не из труда или капитала. Тем самым рента выводится за пределы частного предпринимательства и становится общественным вопросом, затрагивающим устройство государства и распределение богатства.
Именно эта логика лежит в основе современной конституционной экономики: если рента формирует бюджет, социальные обязательства и перераспределение, она не может оставаться вне конституционной рамки.
Именно в этом слое в проекте Конституции выявляются два взаимосвязанных пробела, логически вытекающих один из другого.
I. Публичная рента: отсутствующее звено экономической Конституции
1. Фиксация факта
В проекте новой Конституции Республики Казахстан прямо закреплено, что земля, её недра и иные природные ресурсы принадлежат народу.
Тем самым Конституция признаёт народ собственником ключевой экономической базы государства.
Вместе с тем в тексте проекта отсутствуют:
· понятие публичной (ресурсной) ренты;
· норма о доходе народа как собственника;
· принципы аккумулирования и использования такого дохода;
· институциональная связь между собственностью на ресурсы и бюджетной системой.
Таким образом, право собственности зафиксировано, а экономическое следствие этого права — доход — конституционно не оформлено.
2. Почему собственность без ренты — институционально неполная конструкция
В логике конституционной экономики собственность — это не только титул владения, но и право на доход.
Если ресурсы принадлежат народу, но доход от их использования не выделен в особую категорию, на практике происходит следующее:
· народ признаётся собственником номинально;
· доход от ресурсов растворяется в общем фискальном потоке;
· исчезает различие между:
o налогом,
o платой за ресурс,
o доходом собственника.
Экономическая природа ренты теряет институциональное оформление, а сама рента перестаёт восприниматься как публичный доход, принадлежащий обществу.
3. Институциональные последствия отсутствия ренты
Отсутствие конституционного оформления публичной ренты порождает системные эффекты:
· доходы от ресурсов начинают рассматриваться как результат хозяйственной деятельности государства, а не как доход собственника — народа;
· бюджет становится единственным и безальтернативным «поглотителем» ресурсных доходов;
· утрачивается логика межпоколенческой справедливости;
· усиливаются стимулы к институциональной ренте — борьбе не за эффективность использования ресурсов, а за доступ к распределению доходов.
Все эти последствия возникают не вследствие политических решений, а из-за отсутствия рамки в Основном законе.
Частная рента, отток капитала и уязвимость суверенитета
Отсутствие конституционного оформления публичной ренты порождает не только фискальные, но и структурные последствия.
Во-первых, формируется слой частных держателей ресурсной ренты — субъектов, получающих стоимостный эффект от использования недр вне публичного механизма его фиксации. Такая рента по своей природе мобильна и не имеет институциональной привязки к национальной экономике.
Во-вторых, при отсутствии публичного якоря рента выводится в иностранные юрисдикции, где обеспечивается защита активов и валютная стабильность. В результате в критические периоды капитал ориентируется не на интересы государства, а на безопасность кошелька.
Это создаёт структурную уязвимость экономического суверенитета и усиливает внешнее влияние через зависимость ключевых экономических субъектов от иностранных правовых режимов.
Ответственность и политический цикл
При отсутствии публичной ренты высшие органы власти несут ответственность за процесс принятия решений, но не за их экономический результат в стоимостном выражении. Политический цикл оказывается короче ресурсного, а экономические потери — необратимыми.
Таким образом, формируется разрыв между полномочиями и ответственностью: решения о распоряжении национальным богатством принимаются сегодня, тогда как их последствия проявляются после завершения политического цикла.
Публичная рента как механизм исключения кулуарных решений
Международная практика управления природными ресурсами исходит из принципа предопределённости публичного бенефициара. Любое решение об использовании недр должно автоматически порождать публичный финансовый результат.
Отсутствие такого автоматизма создаёт институциональный вакуум, в котором возможна кулуарная реализация ресурса без публичной оценки стоимости и без закреплённого общественного результата.
Публичная рента выполняет не только фискальную, но и антикоррупционную и защитную функцию, устраняя возможность кулуарного распределения экономического эффекта.
4. Архитектурный вывод по ренте
Норма о принадлежности недр народу без конституционного оформления дохода от их использования создаёт разрыв между правом собственности и экономическим результатом этого права.
Иначе говоря: ресурсы присутствуют в Конституции, а рента — вне её.
При этом именно распределение ренты фактически формирует экономику и социальную политику государства.
5. Направление возможного развития
Речь не идёт о детализации механизмов в Конституции. Достаточно рамочного принципа, который:
· признаёт доход от использования ресурсов публичной рентой;
· отделяет его от налоговых доходов;
· закладывает основу для особого режима аккумулирования и использования.
Одна рамочная норма-принцип:
Доходы от использования земли, недр и иных природных ресурсов, принадлежащих народу, образуют публичную ренту и подлежат использованию в интересах всего общества и будущих поколений в порядке, установленном законом.
II. От ренты к деньгам: стоимостное измерение публичного дохода
Публичная рента по своей экономической природе является доходом.
Любой доход требует:
· стоимостного выражения;
· сопоставимости;
· измерения во времени и между субъектами.
В современном государстве такое измерение осуществляется в национальной валюте.
Следовательно, институциональное оформление ренты неизбежно выводит на вопрос о денежной системе, национальной валюте и денежной власти.
III. Деньги вне Конституции: институциональные последствия
1. Фиксация факта
При анализе проекта новой Конституции необходимо зафиксировать принципиальный момент: денежная система государства не получила прямого конституционного закрепления.
В проекте отсутствуют нормы:
· о национальной валюте (тенге);
· о центральном банке как конституционном институте;
· о месте денежно-кредитной политики в системе публичной власти.
Денежная сфера полностью вынесена за пределы Конституции и регулируется законами и подзаконными актами.
2. Почему денежная система имеет конституционное значение
В классическом конституционном праве деньги долго рассматривались как технический инструмент.
Однако современная конституционная экономика исходит из иного понимания: деньги — это форма публичной власти и элемент экономического суверенитета.
Через инфляцию, процентные ставки и валютный курс денежная политика напрямую влияет:
· на реальную стоимость собственности;
· на исполнение социальных обязательств;
· на перераспределение доходов между группами и поколениями.
Тем самым денежная политика становится скрытым механизмом ограничения или расширения прав, даже если такие ограничения прямо не зафиксированы в законе.
3. Институциональный разрыв
Отсутствие денежного блока в Конституции формирует разрыв между слоями конституционной архитектуры:
· социально-экономические цели закреплены конституционно, но ключевые макроэкономические параметры остаются вне конституционного контура ответственности;
· парламент утверждает бюджет и заслушивает правительство, но не имеет даже рамочного публичного механизма получения информации о денежно-кредитной политике как факторе исполнения бюджета;
· права собственности и социальные права формально защищены, но фактически подвержены воздействию денежной политики без конституционных ориентиров.
В результате экономические последствия решений распределены конституционно, а экономические инструменты — нет.
4. Архитектурный вывод по денежной системе
Отсутствие норм о денежной системе означает, что экономико-конституционный слой остаётся незавершённым. Это не подрывает первые два слоя Конституции, но делает их реализацию зависимой от решений, находящихся вне конституционной рамки.
Иными словами, деньги оказываются вне Конституции,
но не вне её последствий.
5. Направление возможного развития
Речь не идёт о подчинении центрального банка политическим органам или о детализации денежно-кредитной политики в Конституции. Возможное развитие может заключаться в:
· рамочном признании денежной системы как элемента экономического суверенитета;
· фиксации принципа публичной отчётности без вмешательства в решения;
· институциональной увязке денежной и бюджетной ответственности.
Такая логика не противоречит независимости денежных институтов и соответствует подходам конституционной экономики.
Итоговая
Ресурсы без ренты — это собственность без дохода.
Рента без денег — это доход без измерителя.
Деньги вне Конституции — это экономическая власть без конституционной рамки.
«Три поправки для завершения экономико-конституционного слоя»
Поправка №1. Публичная рента (ресурсы)
Суть
Закрепить экономическое следствие нормы о принадлежности земли и недр народу.
Предлагаемая формулировка
(добавить пункт 4 в статью 8)
Доходы от использования земли, недр и иных природных ресурсов, принадлежащих народу, образуют публичную ренту и используются в интересах всего общества и будущих поколений в порядке, установленном законом.
Обоснование
В проекте зафиксировано право собственности народа на природные ресурсы, однако доход от этой собственности не имеет самостоятельного конституционного статуса. Поправка устраняет разрыв между правом собственности и его экономическим результатом, не затрагивая вопросы налогообложения и бюджетного процесса.
Поправка №2. Национальная валюта и Национальный банк (деньги)
Суть
Конституционно зафиксировать денежную основу экономического суверенитета государства.
Предлагаемая формулировка
(добавить статью 8,1)
Статья 8-1. Национальная валюта
1. Национальной валютой Республики Казахстан является тенге.
2. Национальная валюта является единицей стоимостного выражения публичных доходов, обязательств и иных экономических показателей государства.
3. Обеспечение устойчивости национальной валюты относится к основам экономического суверенитета Республики Казахстан.
Обоснование
Денежная система и институт центрального банка оказывают прямое влияние на реализацию социально-экономической политики и защиту прав собственности, однако в проекте находятся вне прямого конституционного регулирования. Поправка носит рамочный характер и не затрагивает механизмов денежно-кредитной политики, одновременно устраняя институциональный разрыв.
Поправка №3. Публичная подотчётность Национального банка
Суть
Замкнуть контур публичной ответственности без нарушения независимости центрального банка.
Предлагаемая формулировка
(добавить статью 8,2)
Статья 8-2. Национальный банк
1. Национальный банк Республики Казахстан является центральным банком и осуществляет денежно-кредитную политику.
2. Национальный банк действует независимо в пределах, установленных Конституцией и законом. (опционально, если вы хотите «замкнуть» публичную ответственность — мягко)
3. Национальный банк представляет Парламенту публичный отчёт о своей деятельности и основных направлениях денежно-кредитной политики.
Обоснование
Парламент утверждает бюджет и заслушивает отчёты Правительства, однако не имеет даже рамочного публичного контура получения информации о денежно-кредитной политике как факторе исполнения бюджета. Поправка не предусматривает утверждения решений и не ограничивает независимость Национального банка, а лишь обеспечивает институциональную согласованность.
Совокупный эффект трёх поправок
Принятие указанных норм позволяет:
· завершить экономико-конституционный слой проекта;
· связать ресурсы, деньги и бюджет в единую систему ответственности;
· повысить устойчивость реализации социальных и экономических прав;
· создать конституционную основу для согласования Бюджетного и Налогового кодексов;
· снизить риски институциональных искажений при перераспределении доходов.
ИТОГ
Предлагаемые поправки не меняют модель государственного устройства, а конституционно фиксируют базовые элементы экономического суверенитета, без которых реализация прав и институтов остаётся зависимой от подзаконных решений.