Устойчивое развитие страны и правовые механизмы реализации принципа транспарентности при использовании средств Национального фонда Республики Казахстан (Коллектив авторов, 2014. Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора Е.В. Порохова)

Но уже сейчас можно уверенно сказать, что находящийся в ведении Президента РК Национальный фонд Казахстана с его значительными средствами, объем которых принято решение нарастить к 2020 г. до 30% от ВВП страны ²⁶, является надежной финансовой основой и гарантией независимого принятия, реализации и финансирования самостоятельных политических и общегосударственных решений главы государства.

Уже не так очевидно, но все же с определенной долей вероятности допустимо, что инвестирование средств фонда в зарубежные финансовые инструменты может также выступать достаточно эффективным способом финансирования инвестиционных программ с далеко идущими планами и намерениями всех вовлеченных в них заинтересованных лиц.

По требованию нормы п. 5 ст. 23 Бюджетного кодекса РК, порядок зачисления активов в Национальный фонд Республики Казахстан и использования Национального фонда Республики Казахстан должен определяться Правительством Республики Казахстан. Соответственно, такой порядок был определен Правительством путем утверждения Правил исполнения бюджета и его кассового обслуживания ²⁷.

В указанных Правилах вопросам Национального фонда РК посвящен специальный раздел, регламентирующий порядок зачисления активов в Национальный фонд РК, их использования и составления по ним отчетности.

В соответствии с п. 514 указанных выше Правил, перечисление сумм поступлений в Национальный фонд РК осуществляется ежедневно на основании платежного поручения по форме, установленной нормативными правовыми актами Национального Банка РК.

В свою очередь выделение средств из Национального фонда РК в республиканский бюджет по утвержденным законами размерам гарантированного и целевых трансфертов осуществляется ежемесячно по предварительным заявкам центрального уполномоченного органа по исполнению бюджета.

Правила исполнения бюджета также определяют порядок осуществления расходов, связанных с управлением Национальным фондом и проведением ежегодного аудита. Согласно п.п. 532-534 указанных выше Правил, для осуществления расходов, связанных с управлением Национальным фондом РК Национальный банк РК направляет в центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета счетфактуры для оплаты. В свою очередь для осуществлений расходов, связанных с проведением ежегодного аудита, уже центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета направляет в Национальный Банк РК копию счетафактуры, выставленного внешним аудитором, и уведомление о подтверждении расходов. Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета в сроки, установленные договором о доверительном управлении, заключенным между Национальным Банком РК и Правительством Республики Казахстан, направляет в Национальный банк РК уведомление о подтверждении расходов Национального фонда РК (по форме), подписанное первым руководителем центрального уполномоченного органа по исполнению бюджета или лицом, уполномоченным первым руководителем центрального уполномоченного органа по исполнению бюджета. Национальный Банк РК на основании уведомления о подтверждении расходов Нацфонда РК списывает с тенгового счета Правительства сумму для покрытия расходов, связанных с управлением Нацфонда РК и проведением ежегодного внешнего аудита.

Если же на специальном счете Правительства РК в Национальном Банке РК отсутствуют деньги в тенге для осуществления плановых расходов или их недостаточно, Национальный Банк РК производит реконвертацию части денег или активов в иностранной валюте со счета Правительства Республики Казахстан для учета активов Национального фонда РК в порядке, установленном Правлением Национального Банка РК.

В целях раскрытия информации об операциях со средствами Национального фонда и проверки их соответствия нормативным требованиям к порядку их осуществления законодательство РК устанавливает требования к составлению и представлению отчетности о формировании и использовании Национального фонда.

Детальный порядок составления и представления такой отчетности предусматривается Правилами исполнения бюджета. Согласно п.п. 538, 539 указанных Правил, годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда РК составляется центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета совместно с Национальным Банком РК ежегодно до 1 апреля года, следующего за отчетным, с включением результатов аудита Национального фонда РК.

При этом годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда РК содержит:

1) отчет о поступлениях и использовании Национального фонда РК по форме;

2) отчет о деятельности Национального Банка РК по доверительному управлению Национальным фондом РК, состоящий из баланса и отчетов по формам, утвержденным постановлением Правления Национального Банка РК:

• баланс Национального Банка РК по доверительному управлению активами Национального фонда РК;

• отчет о доходах и расходах Национального Банка РК по доверительному управлению активами Национального фонда РК;

• отчеты о движении денег Национального Банка РК по доверительному управлению активами Национального фонда РК;

• отчеты об изменениях в чистых активах Национального Банка РК по доверительному управлению активами Национального фонда РК;

3) иные данные по управлению Национальным фондом РК.

В свою очередь Правительство Республики Казахстан не позднее 1 мая текущего года вносит на утверждение Президенту Республики Казахстан годовой отчет с приложением результатов проведенного внешнего аудита.

Таким образом, за 14 лет с момента создания Национального фонда РК государством проделана большая организационная и правовая работа:

• по экономическому и правовому обоснованию необходимости его существования и психологической адаптации идеи о нем в коллективном сознании гражданского общества;

• созданию для него конституционноправовых очертаний и контуров, правовых форм его существования в составе государственной казны наряду с республиканским бюджетом;

• закреплению за ним постоянных регулирующих источников его доходов из ранее закрепленных за республиканским бюджетом источников;

• определению основных направлений расходования его средств, подчеркивающих сберегательный и стабилизационный характер Национального фонда;

• усилению роли и финансовой самостоятельности исполнительной ветви власти в ее соотношении с законодательной властью.

В настоящее время следует признать, что Национальный фонд РК является состоявшимся и органически влившимся в государственную казну Казахстана наряду с республиканским бюджетом, но находящимся в полном ведении Президента РК, самостоятельным финансовоправовым институтом в финансовой и правовой системах Республики Казахстан.

Глава 2
Национальный фонд Республики Казахстан как инструмент обеспечения устойчивого
социально-экономического развития Казахстана

Экономике Казахстана с преобладанием в ней сырьевого сектора присущи особенности, определяющие специфические требования к проводимой макроэкономической политике.

Так, в 2013 г. 4/5 всего Казахстанского экспорта составили минеральные продукты, на 95% состоящие из топливноэнергетических товаров. Удельный вес готовых продовольственных продуктов в экспорте равнялся 9,4%, доли остальных товарных групп были менее значительны и не достигали 5%. Более половины общего объема промышленного производства Казахстана составила добыча сырой нефти и природного газа (см. рис. 1 и 2) ^1.

Такой ресурсоориентированный характер экономики вызывает необходимость учитывать, вопервых, невозобновляемый характер добываемых природных ресурсов, а, вовторых, то, что доходы в такой экономике подвержены резким колебаниям при перепадах мировой конъюнктуры.

В Казахстане, как и других странахэкспортерах углеводородного сырья, поступления от нефтегазового сектора играют существенную роль в структуре государственных доходов и меняются вместе с колебаниями спроса и предложения.

В последние десятилетия спрос на энергоресурсы рос более высокими темпами, чем предложение (см. рис. 3). Его пик зафиксирован в 2004 г. Основной причиной увеличения потребления энергоресурсов стало быстрое развитие мировой экономики.

Существенно на объемах мирового потребления нефти сказался растущий спрос со стороны Индии и Китая, где среднегодовые темпы роста в 2001-2007 гг. составили соответственно 10,2 и 7,3%. Наибольший рост нефтедобычи был зафиксирован в 2004 г., после чего производство фактически начало стагнировать. Снижение объемов добычи на Ближнем Востоке частично было компенсировано резким увеличением добычи нефти в Анголе, а также странах, не входящих в ОПЕК, в том числе в Бразилии, Канаде, России, Азербайджане, Казахстане. Однако ухудшение экономической конъюнктуры в развитых странах на фоне высоких цен на нефть привело к ослаблению спроса на нее, даже несмотря на то что рост мировой экономики благодаря развивающимся странам еще некоторое время сохранялся на прежнем уровне².

Следует отметить, что за период с 2000 по 2012 гг. добыча нефти и попутного газа в Казахстане увеличилась более чем в два раза и составила 79 224,5 тыс. тонн в 2012 г. Средний годовой темп прироста производства нефти и попутного газа составил 6,4%. Увеличение объемов производства в нефтедобывающем секторе промышленности РК происходило как на фоне роста мировых цен на нефть, так и в период их резкого спада в 2007 г. (см. рис. 4, 5), например, в 2007 г. наблюдалось увеличение добычи нефти на 3% по отношению к предыдущему году.

В Казахстане связь бюджетных показателей с ценами на нефть усилилась в 2000е гг. (см. рис. 6). Удорожание нефти позволило перейти от дефицитного бюджета в девяностые годы ХХ в. к его растущему профициту³. Однако это был краткосрочный эффект. профицит государственного бюджета наблюдался в 2005 г. в размере 46 665 млн тенге в 2006 г., составив 81 620 млн тенге.

Наряду с положительными моментами для экономики, проявляющимися зачастую в краткосрочной перспективе, богатые природными ресурсами страны получают и множество проблем.

Так, например, «резкое увеличение денежных поступлений от экспорта природных ресурсов приводит к повышению реального обменного курса национальной валюты. Это, в свою очередь, затрудняет экспорт товаров, производимых в других отраслях промышленности, поскольку цены на них повышаются, что делает их неконкурентоспособными по отношению к импортной продукции; нередко дело доходит до того, что производство целого ряда товаров становится почти невозможным (так называемый эффект расходов). Вместе с тем иностранная валюта, полученная от продажи природных ресурсов, может быть использована для покупки товаров на международном рынке - в ущерб местным производителям аналогичных товаров. Одновременно в сектор природных ресурсов перетекают внутренние ресурсы рабочей силы и сырья (эффект перемещения ресурсов). В результате поднимаются цены на эти ресурсы на внутреннем рынке, что вынуждает производителей, работающих в других секторах экономики, повышать стоимость своей продукции, поскольку увеличиваются затраты. Таким образом, получается, что интенсивная добыча природных ресурсов запускает механизм, дающий преимущества двум внутренним подразделениям - добывающему сектору и сектору неторгуемых, то есть не выходящих на внешний рынок товаров вроде строительства - в ущерб другим, более традиционным экспортным секторам экономики» 4. Описанное явление носит универсальный характер и называется в экономической науке «голландской болезнью» или «разоряющим ростом».

Первый случай такой болезни произошел в Нидерландах, в акватории которых в середине прошлого века были открыты крупные месторождения природного газа. Страна стала незамедлительно разрабатывать и экспортировать это природное сырье. Последствием этого явился большой приток иностранной валюты и, соответственно, удорожание национальной валюты. Финансовое благополучие государства попало в зависимость от конъюнктуры мировых цен на газ. Но если в случае с Нидерландами пострадавшим сектором оказалось промышленное производство, то в Казахстане жертвой разоряющего роста стало производство сельскохозяйственной продукции, а преимущества кроме добывающего сектора получили сферы услуг и строительства (рис. 7).

При первом приближении можно заметить, что аналогичная структура экономики, с низкой долей аграрного сектора - не более 5%, доминированием сферы услуг - более 50% и промежуточным положением индустриального сектора - 25-40%, наблюдается и в развитых странах. Однако в действительности существует качественное отличие. Разница заключается в том, что низкий удельный вес сельского хозяйства в развитых странах обусловлен высокой его эффективностью и результативностью, что было достигнуто за счет интенсивного развития промышленности, в то время как в Казахстане, как и в других развивающихся экономиках, «низкий уровень товарности сельского хозяйства и его технологическая отсталость не обеспечивают значительного расширения внутреннего рынка за счет аграрного сектора и препятствуют превращению сельскохозяйственной продукции в серьезный экспортный ресурс» ⁵.

В Казахстане, основным экспортом которого являются полезные ископаемые, государство столкнулось с такой ситуацией, когда доходы от продажи полезных ископаемых одновременно высокие и крайне нестабильные. Поэтому существует необходимость выравнивания кривой расходов таким образом, чтобы она не коррелировала с кривой доходов. Доходы, получаемые от экспорта природных ископаемых, волатильны и конечны, поэтому должны сохраняться для целей будущих поколений.

Другими словами, в ситуации, когда основным источником государственных доходов является экспорт природных ресурсов, и этот экспорт из-за флуктуаций стоимости ресурсов как источник доходов в высшей степени волатилен, государства вынуждены искать механизмы защиты своей экономики в случае резкого понижения цен на природные ресурсы. Одним из таких механизмов с учетом того фактора, что развивающиеся страны имеют ограниченные возможности в плане международных займов для обеспечения экономического развития, является накопление денежных средств в фондах национального благосостояния.

Национальный фонд РК был создан в 2000 г. с целью обеспечения снижения зависимости экономики от внешних факторов и конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция), а также накопления финансовых средств для будущих поколений (сберегательная функция) ⁶.

«Создание нефтяного фонда обязательно, - заявил тогда Нурсултан Назарбаев. - Цены в мире могут меняться, и если сейчас есть сверхдоходы от продажи нефти, то мы должны их откладывать на тот случай, когда подобной конъюнктуры не будет. Государство должно уверенно идти в будущее, а для этого мы должны иметь резервы» ⁷.

Национальный фонд РК представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства РК в Национальном Банке РК, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов, и предназначен для обеспечения стабильного социально-экономического развития государства, накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от нефтяного сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов.

В 2005 г. была принята первая Концепция формирования и использования средств Национального фонда на среднесрочную перспективу, в которой были определены основные принципы и подходы по управлению его активами.

Активы фонда формировались за счет сверхдоходов, поступающих от компаний сырьевого сектора Казахстана, главным образом нефтяных. Был установлен план по налогам, исходя из цены на нефть 19 долл./барр. ⁸. Налоговые поступления, превысившие этот «порог», направлялись в Национальный фонд. С 1 июля

2006 г. была введена новая Концепция накопления и использования средств Национального фонда на среднесрочную перспективу, которая разрабатывалась с участием экспертов Всемирного банка⁹. Однако уже в 2010 г. в рамках реализации Послания Президента народу Казахстана, в котором были определены приоритеты дальнейшего развития государства в рамках реализации Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 г. и Государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2010-2014 гг., направленные на подготовку к посткризисному развитию, обеспечение устойчивого роста экономики за счет ускорения диверсификации через индустриализацию и повышения конкурентоспособности человеческого капитала, была утверждена новая редакция Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан ¹⁰.

В своем Послании народу Казахстана от 29 января 2010 г. «Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана» Нурсултан Назарбаев отметил, что «в условиях кризиса своего рода «подушкой безопасности» стал для нас Национальный фонд. Теперь его задача - стать гарантом стабильности и процветания. … Начиная с текущего года, гарантированный трансферт в республиканский бюджет будет зафиксирован в абсолютном размере - 8 млрд долл. Этот трансферт должен направляться, прежде всего, на цели осуществления индустриализации. Никаких займов из Нацфонда, никаких других дополнительных трансфертов в бюджет не будет» ¹¹.

16 марта 2010 г. Министр экономического развития и торговли РК Ж.С. Айтжанова, представляя на заседании правительства Концепцию формирования и использования средств Национального фонда РК, подчеркнула, что «функциями Национального фонда останутся стабилизационная и сберегательная. Реализация стабилизационной функции будет осуществлена через гарантированный трансферт в республиканский бюджет, зафиксированный в абсолютном выражении на уровне 8 млрд долл. взамен ранее лимитированного не более 1/3 части от активов Фонда» ¹².

Концепция предусматривает усиление сберегательной направленности Национального фонда, дальнейшее поддержание активного накопления Фонда, фиксирование гарантированного трансферта в республиканский бюджет, стабильность республиканского бюджета, диверсификацию экономики и перераспределение нефтяных доходов между поколениями.

В соответствии с Концепцией источниками формирования Фонда, кроме ранее уже закрепленных доходов от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности, и от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения, стали прямые налоги от всего нефтяного сектора (корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль, роялти, бонусы, доля по Соглашениям о разделе продукции, рентный налог на экспортируемую нефть), а к нефтяному сектору были отнесены все юридические лица, добывающие и/или экспортирующие нефть и газовый конденсат.

Размер фиксированного ежегодного гарантированного трансферта из Национального фонда в республиканский бюджет был определен исходя из сложившейся структуры расходов бюджета. При этом гарантированный трансферт должен направляться на финансирование расходов текущих бюджетных программ и бюджетных программ развития, предусматривающих инвестирование в проекты, результатами которых будут пользоваться будущие поколения.

Первый трансферт в государственный бюджет из Национального Фонда был осуществлен на седьмой год функционирования - в 2007 г. в размере 258 млрд тенге, что на 20% превышало покрытие образовавшегося дефицита (см. рис. 8). В следующие кризисные годы гарантированные трансферты были масштабнее и в 2010 г. на 120% превышали покрытие дефицита государственного бюджета Казахстана (выделялся трансферт размером 1200 млрд тенге).

В политике управления активами Фонда предполагалось расширение инструментов инвестирования и осуществление максимальной диверсификации рисков по валютам и странам.

Однако, несмотря на утвержденные концептуальные изменения и поручения Главы государства, не завершены работы по определению параметров и условий использования Национального фонда РК, включая модели оценки рисковости инвестиций, таргетирования предельно допустимых объемов внутреннего инвестирования средств фонда и определения приоритетных инструментов их вложения.

В сложившейся в конце ХХ - начале ХХI веков социальноэкономической ситуации, когда в Казахстане наблюдался дефицит квалифицированных трудовых ресурсов, развитой научнопроизводственной базы, достижений в сфере высоких технологий, формирование стабилизационного фонда представлялось безальтернативным.

Следует согласиться, что создание Национального фонда РК стало одной из прорывных макроэкономических инициатив Казахстана. Об этом наглядно свидетельствует и его ведущая роль по стабилизации экономической ситуации в стране в ходе первой фазы (2007-2010 гг.) глобального экономического кризиса. С 2001 г. объем накопленных средств в нем вырос практически в 90 раз в долларовом выражении (без учета инфляции). Благодаря благоприятной конъюнктуре на глобальных сырьевых рынках только за 2012 г. его активы выросли на 32,41%, достигнув

57,77 млрд долл. Это составляет более 27,5% от ВВП страны ¹³. К концу 2013 г. активы Национального Фонда РК увеличились еще на 21,78% и составили 70 544 млн долл.¹⁴ Структура поступлений средств в Национальный фонд в период с 2010 г. по 2012 г., а также структура поступлений средств от организаций нефтяного сектора в Национальный Фонд РК в 2012 г. показаны на рис. 9, 10.

В целом использование резервов для стабилизации чистых потоков капитала, как справедливо заметил Майкл Спенс, стало важнейшим внутренним средством финансового контроля. В сущности, если происходит стремительный отток капитала, страна, имеющая резервы, может продать свои иностранные активы и получить вырученные от продажи средства, создавая таким образом обратный приток капитала, уравновешивающий отток иностранного капитала. Страны, обладавшие резервами, использовали их с указанной целью и приняли дополнительные меры для облегчения кредитования различных секторов своей экономики. У стран, не имевших резервов, вариантов действий было немного ¹⁵.

Инвестиционный доход Национального фонда Республики Казахстан за период с начала его создания до 2012 г. включительно составил 6 989 млн долл. Отрицательная доходность наблюдалась во время мирового кризиса в 2008 г. (см. рис. 11). Среднегодовая доходность Национального Фонда составила 4,5%.

В апреле 2013 г. в ходе заседания Совета по управлению Национальным фондом РК ¹⁶ были рассмотрены концептуальные подходы по использованию средств Национального фонда, а также направления размещения его активов.

На заседании Нурсултан Назарбаев отметил, что сегодня необходимо четко определиться с дальнейшей ролью и местом Национального фонда в экономической политике страны на долгосрочную перспективу. Глава государства подчеркнул, что Национальный фонд - это деньги будущих поколений, в связи с чем их использование допустимо только в самых исключительных случаях. Не следует рассматривать средства Национального фонда как источник решения текущих вопросов, его средства должны использоваться только в случае отсутствия других источников финансирования стратегически важных инфраструктурных проектов. Более того, Президент РК дал поручение Правительству РК проработать механизм мониторинга и аудита финансовой части проектов, чтобы следить за целевым использованием выделяемых из Национального фонда РК средств ¹⁷.

С учетом вышесказанных в ходе заседания Совета по управлению Национальным фондом РК замечаний Указом Президента РК от 21 июня 2013 г. №586 в Концепцию формирования и использования средств Национального фонда РК были внесены изменения, а 10 октября 2013 г. из фонда на 2014 г. были выделены средства в размере 150 млрд тенге для строительства ряда участков основных автодорог, железной дороги «ЖезказганБейнеу», подготовки проведения «ЭКСПО-2017», а также увеличения уставного капитала АО «Национальный управляющий холдинг «Байтерек» на формирование Фонда инфраструктурных проектов.

В связи с использованием средств Национального фонда на долгосрочные инфраструктурные проекты возникают другие, связанные с этими проектами, важные вопросы.

Следует заметить, что вопросы использования средств Национального фонда РК поднимались казахстанской общественностью и ранее.

Так, например, известный экономист А. Кошанов ставил вопрос: почему бы часть Фонда не использовать для целей внутреннего накопления, на развитие обрабатывающего сектора, который будет приносить бюджету постоянный, стабильный доход? «Активы промышленности, оснащенные новой технологией, новейшим оборудованием, и современные транспортные средства, системы образования и здравоохранения - все это, - по его мнению, - колоссальный импульс собственного развития страны, не вызывающий инфляций» ¹⁸.

По мнению К. Берентаева, основным результатом методологической ошибки в создании Национального фонда является лишение его инвестиционной функции, что угнетающе действует на развитие казахстанской экономики. В этом отношении принципиально важным становится придание фонду инвестиционной функции и законодательное закрепление направлений инвестирования средств Национального фонда в инновационные проекты. Другим негативным следствием этой методологической ошибки является неверный выбор приоритетов макроэкономической политики и, как результат, борьба с мнимой угрозой «голландской болезни», что привело к замораживанию национальных инвестиционных ресурсов за рубежом вместо их использования для модернизации казахстанской экономики ¹⁹.

Старший аналитик Агентства по исследованию рентабельности инвестиций А. Устименко пишет, что «представляется важным осуществить в как можно более сжатые сроки частичную переориентацию Национального фонда РК на долгосрочные цели национального развития. Несмотря на ряд потенциальных рисков, в том числе связанных с ростом коррупционных возможностей и нецелевым использованием части средств Фонда, это позволит заметно расширить возможности государства по проведению сбалансированной политики развития и диверсификации реального сектора экономики, а в перспективе - повышению доходной части госбюджета, улучшению качества жизни казахстанцев и т.д.» ²⁰.

Такой позиции придерживается и ряд российских ученых.

Исследуя финансовые кругообороты в экономике, которые включают в себя и движение денежных средств через суверенные фонды благосостояния, О. Дмитриева называет такую модель проведения политики моделью финансового «пылесоса», откачивающего ресурсы из экономики, и выделяет следующие потери от кругооборота средств через подобные фонды:

• прямые потери, возникающие вследствие разницы между процентными ставками при размещении средств фонда в иностранные ценные бумаги (1,12-1,95%) и при осуществлении государственных займов (7-8%);

• потери от упущенной макроэкономической выгоды вследствие искусственного занижения государственных инвестиционных расходов;

• потери от неэффективного менеджмента, коррупции, рисков, убытков ²¹.

Данную позицию разделяет С. Глазьев. «Являясь по своей сути формой вывоза капитала, - пишет он, - чрезмерный резервный фонд свидетельствует о недостаточности инвестиционного потенциала экономики и никак не может стимулировать привлечение заемных ресурсов на «благоприятных» условиях. Эти условия заведомо будут менее благоприятны, чем те, на которых размещаются российские резервы. Прекращение этой саморазорительной политики позволит разорвать сложившийся порочный круг неэквивалентного внешнеэкономического обмена» ²².

Таким образом, большинство исследователей полагают, что средства суверенного стабилизационного фонда должны инвестироваться в инновационные проекты, обеспечивать устойчивый рост экономики в долгосрочной перспективе.

Для уяснения того, могут ли на самом деле выделяемые из Национального фонда РК средства содействовать устойчивому развитию страны, следует, прежде всего, как мы уже отмечали, разобраться с массой других взаимосвязанных вопросов.

В первую очередь, необходимо прояснить, что понимать под устойчивым развитием? Поддается ли реализация инновационных проектов с помощью средств фонда чисто экономической логике? Смогут ли инновационные проекты в рамках существующих механизмов принятия решений о расходовании средств фонда, контроля эффективности, а также уровня его прозрачности, содействовать устойчивому социальноэкономическому развитию Казахстана? Может ли Национальный фонд РК быть использован для достижения улучшений в институциональной структуре политической экономии страны?

Если учесть тот факт, что специального теоретического осмысления такого вопроса как воздействие Национального фонда на условия экономического развития страны еще не проводилось, найти уже сейчас однозначные ответы на указанные вопросы невозможно.

Как уже отмечалось, истоки концепции устойчивого развития следует искать в опубликованном Международной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Гро Харлем Брундтланд) в 1987 г. докладе «Наше общее будущее». Анализ данного доклада позволяет выделить четыре базовых положения концепции устойчивого развития.

Во-первых, концепция устойчивого развития носит глобальный характер, затрагивает интересы всего мирового сообщества. Любые локальные проблемы окружающей среды или бедности оказывают через множество проявлений и побочных эффектов глобальное влияние.

Вовторых, концепция устойчивого развития пытается разрешить комплекс экологических, социальных и экономических проблем. При этом концепция предполагает всестороннее рассмотрение указанных проблем.

Проблемы окружающей среды связаны с вопросами экономического роста, что в свою очередь сказывается и на социальных отношениях, справедливом и эффективном распределении ресурсов, которое не может не учитывать природный капитал. Все эти вопросы взаимно обусловливают друг друга.

Втретьих, концепция устойчивого развития стала ответом на дискуссии о будущем глобальной политики с учетом новых принципов и потребностей, контроверзой парадигмам неограниченного экономического роста и стереотипам общества потребления. Иначе говоря, концепцию устойчивого развития отличает критическое отношение к традиционным подходам развития, формирование нового типа мышления, требования структурных изменений и социальной переориентации.

Вчетвертых, точное определение и внедрение концепции устойчивого развития следует рассматривать как открытый процесс, в который должны быть вовлечены все заинтересованные акторы. Процедуры процесса обсуждения и реализации концепции устойчивого развития требуют операционализации и детализации.

Таким образом, в самом широком смысле устойчивое развитие предполагает сохранение естественных жизненных условий для осуществления определенных обществом потребностей и задач. Но при этом следует заметить, что даже если каждый согласится с требованиями устойчивого развития, немедленно будут возникать противоречия и разногласия по поводу конкретных стратегий и субъектов действий.

Поскольку устойчивое развитие является динамической концепцией, сегодня можно насчитать около семидесяти различных употреблений этого термина. Однако основой для разработки концепции устойчивого развития, предложенной Комиссией Гро Харлем Брундтланд, являются идеи, разработанные экономистами Йозефом Шумпетером и Джоном Ричардом Хиксом.

Понятие «экономическое развитие» впервые выделяется в работах Йозефа Шумпетера. Австрийский экономист вводит понятие «инновация» и связывает его с темпами экономического развития. Экономическое развитие увязывается им с качественными экономическими изменениями. «Обычный рост экономики, выражающийся в увеличении населения и богатства, - как пишет Й. Шумпетер, - не рассматривается здесь как процесс развития, поскольку он не порождает новые в качественном отношении явления, а всегонавсего дает толчок процессам их приспособления, подобно тому, как это происходит при изменении природных показателей»²³. Инновации, по его мнению, обеспечивают получение прибыли и влияют на общий экономический рост. Ключевым фактором долговременного экономического развития является технический прогресс, в основе которого лежат постоянное повышение качества оборудования, уровень организации производства и квалификация рабочей силы.

В своей работе «Стоимость и капитал» Дж. Хикс пишет, что «в практической жизни определение уровня дохода преследует цель указать людям, сколько они могут потреблять, не делая себя при этом беднее» ²⁴. При этом английский экономист дает следующее определение дохода: «… доход индивида - это то, что он может в течение недели потребить и при этом всетаки ожидать, что к концу недели его положение будет таким же, каким было и в начале» ²⁵. Другими словами, понимание того, что полученный сегодня доход фактически не является доходом, если такой же не может быть получен завтра, приводит к осознанию бесперспективности не соотнесенного с ресурсными возможностями экономического роста. От идеи Дж. Хикса до концепции устойчивого развития - один шаг.

С целью обеспечения социально-экономического развития средства Национального фонда РК направляются по двум основным направлениям.

Первое направление предполагает расходование средств на инфраструктуру.

Согласно М. Тайжан, средства Национального фонда в первую очередь нужно направить на развитие инфраструктуры. В Казахстане половина населения, которая проживает в сельской местности, имеет большие проблемы с питьевой водой, дорогами, электричеством, медицинским обслуживанием. 80% городской инфраструктуры изношены. С советского времени она практически не обновлялась ²⁶.

На самом деле, согласно данным ООН, на всей территории Казахстана сложилась напряженная водохозяйственная обстановка, вызванная недостатком водных ресурсов и загрязнением водных источников, которые достигли наибольших значений в период экстенсивного развития промышленности. Рост антропогенной нагрузки, превышающей способность водных экосистем к самовосстановлению, привел к экологическому неблагополучию всех основных речных бассейнов страны ²⁷.

Проблема водных и иных природных ресурсов, ущерб окружающей среде через сверхэксплуатацию или загрязнение в большей степени связаны с проблемой управления государственной собственностью. Поэтому улучшения в положении с окружающей средой можно ожидать лишь в случае решения вопроса государственной собственности.

В современном мире повышается значение транспортной отрасли в экономике каждого государства, так как уровень развития транспорта непосредственно влияет на конкурентоспособность экономики и безопасность страны.

Возможность воспользоваться своими естественными географическими преимуществами требует приведения транспортной системы Казахстана в соответствие международным требованиям и стандартам, что предполагает необходимость провести модернизацию отрасли.

В настоящее время в республике имеются серьезные проблемы с качеством ремонта дорог и обновлением транспортных средств, обеспеченностью транспортного комплекса квалифицированными кадрами и научными учреждениями транспортного профиля. Проблемы снижают эффективность функционирования транспорта Казахстана в сравнении с развитыми государствами и влияют на снижение безопасности грузовых и пассажирских перевозок. Транспортная система в ее нынешнем состоянии не может обеспечить в полной мере потребности экономики, учитывая огромную территорию Казахстана и амбициозные планы Правительства по перспективному развитию экономического потенциала республики ²⁸.