Устойчивое развитие страны и правовые механизмы реализации принципа транспарентности при использовании средств Национального фонда Республики Казахстан (Коллектив авторов, 2014. Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора Е.В. Порохова)

Некоторые финансовые институты были приобретены зарубежными банками. Например, с марта 2008 г. крупным акционером АО «Банк ЦентрКредит» стал южнокорейский «Kookmin Bank».

Снижение цен на нефть, выделение существенных финансовых ресурсов банкам второго уровня, необходимость сохранения золотовалютных резервов страны и поддержания конкурентоспособности отечественных производителей привели к тому, что 4 февраля 2009 г. Национальный Банк РК девальвировал национальную валюту тенге на 25%²⁵.

В своем Послании народу Казахстана 2009 г. «Через кризис к обновлению и развитию» глава государства Нурсултан Назарбаев отмечал, «реальность такова, что сжатие деловой активности в мире привело к снижению спроса на нефть и металлы, а это - основа экспорта Казахстана. За год цена на нефть упала почти в

4 раза, на металлы - почти в 2 раза. Наши основные торговые партнеры и ближайшие соседи - Россия и Украина - девальвировали свои национальные валюты на 40-45%. И мы вынуждены были пойти на девальвацию тенге в интересах наших товаропроизводителей. Иначе казахстанская продукция потеряла бы свою конкурентоспособность. Мы продолжали бы сжигать золотовалютные резервы страны» ²⁶.

Девальвация должна была помочь отраслям, пострадавшим от ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры, но на самом деле создала серьезные проблемы в связи с ростом нагрузки на внутреннюю экономику, отечественный бизнес и конечных потребителей по обслуживанию внешнего долга.

Монетарные приемы Правительства и Национального Банка РК позволили решить отдельные сиюминутные финансовые проблемы государства (формирование новых учетных доходов от переоценки валютных резервов, увеличение налоговых поступлений с них, их удорожание на валютном рынке). Но в целом для экономики они еще только больше усугубили кризисные процессы и депрессивные ожидания и настроения бизнесменов и населения. Девальвация вызвала за собой очередной виток инфляции.

Следует заметить, что казахстанский банковский рынок, на котором превалируют рефлексивные процессы, не обеспечивает стремление системы к равновесию. При этом ключевую роль в возникновении нестабильности банков играют два процесса: первый рефлексивный процесс проявляется в поведении вкладчиков, а второй - в реакции самих банков. Так, в случае банкротства одного из банков системы, вкладчики других банков также начинают проявлять беспокойство и порой начинают в массовом порядке изымать средства со счетов, что может привести к банкротству банка. В свою очередь, в случае неплатежеспособности одного из банков, банки, связанные системой межбанковского кредита, начинают ужесточать политику межбанковских кредитов, что ухудшает положение других проблемных банков. Возникновение такого замкнутого круга связано с саморазвивающимся рефлексивным процессом, иногда настолько мощным, что действующих институциональных механизмов становится недостаточно для предотвращения банковского кризиса.

С 2009 г. серьезных изменений в финансовом и банковском секторе Казахстана не произошло. Кардинальных реформ, направленных на стабилизацию и развитие финансового рынка, а также защиту банковских вкладов осуществлено не было.

На состоявшемся 11 апреля 2013 г. заседании Совета по управлению Национальным фондом Президент Казахстана, сославшись на возможности банков привлекать средства из различных источников, запретил выделять средства фонда банкам второго уровня.

11 февраля 2014 г. Национальный Банк Казахстана в очередной раз девальвировал национальную валюту. Поводом к таким действиям, по словам председателя Нацбанка К. Келимбетова ²⁷, послужило ослабление валют развивающихся стран и пессимистичные прогнозы в отношении экономического роста стран Европы, Китая и России (см. рис. 7) ²⁸.

Несмотря на цикличность кризисов перепроизводства при капитализме, для объяснения казахстанского кризиса 2008-2010 гг. нет никакой необходимости обращаться к общей теории кризисов. Это объясняется тем, что к циклическому кризису перепроизводства промышленного капитала Казахстан, как и большинство развивающихся стран, не имеет никакого отношения.

Как уже отмечалось, импульсом к началу стагнационных процессов стали события на мировых рынках и рецессия в развитых странах. Наступивший в Казахстане кризис 2008-2010 гг. имел главным образом внешние причины, а внутренние факторы лишь усугубили ход и проявления этого кризиса. Реакцию на внутреннем рынке определяли причины и особенности структуры казахстанской экономики и финансового сектора: зависимость экономики от экспорта сырья; низкий уровень контроля за финансовокредитной системой; циркуляция финансовых средств, основанная на дешевых кредитах, не стимулировала поиска вариантов их эффективного использования и т.д. Особенность этой рецессии - более глубокий и длительный характер.

Применяемая развитыми странами политика поддержания спроса, своевременное устранение негативных последствий в реальном секторе экономики, сокращение социальных выплат, зарплат в государственном секторе, расходов на образование и здравоохранение должно позволить сохранить производственный потенциал.

Антикризисные меры, предпринятые Правительством Казахстана, представляют собой лишь монетарные методы, использованные большинством стран мира. Активные действия государства по поддержанию спроса без сомнений приведут к краткосрочному эффекту, но в дальнейшем необходимо переводить экономику на более сдерживаемое потребление ограниченных ресурсов. Долгосрочный характер кризиса на фоне перехода к иной модели развития экономики скажется на изменениях в структуре потребления в глобальном масштабе.

Несмотря на поставленные государством цели и задачи, понимание казахстанским обществом необходимости модернизации, в стране еще не сформировались частные корпоративные институты, ориентированные на достижение устойчивого развития. Более того, все экономические агенты (государство, коммерческие организации, индивидуальные предприниматели, домашние хозяйства) в связи с высокими рисками неопределенности дальнейшего сценария развития экономики, ожиданием очередного витка кризиса, вынуждены постоянно корректировать свое поведение, сталкиваться с трудностями в соблюдении принятых обязательств.

Поскольку «экономический кризис одновременно является и кризисом системы государственных финансов» ²⁹, от государства потребовалось скорректировать финансовое законодательство.

Так, в Казахстане был введен в действие новый Налоговый кодекс, который снизил ставки по некоторым налогам.

В марте 2009 г. Президент РК Н. Назарбаев отметил, «по сравнению с прошлым годом корпоративный подоходный налог в этом году уже снижен на треть и составляет 20%, а в 2011 г. составит 15%. Ставка НДС снижена до 12%. Вместо регрессивной шкалы ставок социального налога введена единая ставка в размере 11%. А для предприятий, осуществляющих инвестиции, предусмотрены налоговые преференции» ³⁰.

В своем выступлении на открытии четвертой сессии Парламента четвертого созыва 1 сентября 2010 г. Глава государства напомнил, что «ситуация в мировой экономике остается неопределенной. Полноценного восстановления еще не произошло. Сегодня экспертное сообщество высказывается о возможности очередной волны кризиса. Поэтому надо быть готовым к различным сценариям. Не увлекаться увеличением расходов, бережно относиться к государственным средствам, особенно на региональном уровне.

Парламенту и Правительству необходимо контролировать рациональное расходование бюджетных средств, направляемых на программы развития. Многие вопросы можно решить и без увеличения финансирования. Надо сокращать государственные расходы там, где это возможно. Экономить средства, создавать резервы» ³¹.

В целом меры правительства в 2008-2009 гг. по борьбе с кризисом с учетом мировой конъюнктуры оказались адекватными. Созданная до кризиса «подушка безопасности» в виде Национального фонда Казахстана, позволила стране избежать серьезных социальных потрясений и осуществить антикризисную программу. Однако выбранная страной монетарная стратегия выхода из кризиса привела к другим серьезным проблемам, связанным с невозможностью сбалансировать государственный бюджет, стабилизировать ситуацию в сфере государственного долга и запустить механизмы стимулирования экономического роста.

8 февраля 2013 г. на коллегии Министерства финансов РК Б. Жамишев сообщил, что по состоянию на 1 января 2013 г. государственный долг (без учета взаимных требований) составил 3828,3 млрд тенге (25,4 млрд долл.) или 12,2% ВВП. В том числе правительственный долг составил 3626,7 млрд тенге (24,1 млрд долл.). По итогам 2012 г. уровень правительственного долга и потоки по его обслуживанию и погашению находятся в допустимых и безопасных пределах. По отношению к ВВП долг правительства составил 11,5%. В 2012 г. доходы госбюджета были исполнены на 101,5%, налоговые поступления - на 101,9%. По основным доходным источникам план выполнен. Исполнению бюджета способствовали сокращение недоимок и недопущение их роста. Недоимки снизились на 142,9 млрд тенге ³²

Хронология событий развертывания кризиса и анализ мер по устранению его последствий позволяют выделить четыре взаимосвязанных направления деятельности государств: корректировка бюджетной и денежно-кредитной политики, восстановление банковской системы и реального сектора экономики.

В большинстве стран требования макроэкономической стабильности в области бюджетной политики сводились к введению правила, определяющего принятие бюджетных решений, а в области денежно-кредитной - к установлению целевых индикаторов политики центрального банка ³³.

Во многих государствах устанавливалось бюджетное правило, согласно которому принято придерживаться предельного уровня дефицита государственного бюджета и/или предельного объема государственного долга.

Так, согласно Маастрихтскому соглашению, страны зоны евро взяли на себя обязательства придерживаться обеих предельных норм. Предельный объем государственного долга закреплен в положениях Конституции США. В странахэкспортерах сырьевых товаров были введены бюджетные правила, предусматривающие перераспределение ресурсов стабилизационных фондов посредством трансферта в государственный бюджет.

Как уже отмечалось, основную роль в выходе Казахстана из кризиса сыграло наличие сбережений Национального фонда. Аккумулированные в период высоких цен на нефть в стабилизационном фонде накопления позволили Казахстану избежать серьезных социальных потрясений и осуществить антикризисную программу. Кроме того, с целью дальнейшего развития, диверсификации и ускоренной модернизации экономики республики был образован АО «Фонд национального благосостояния «СамрукКазына», на деятельность которого были также выделены значительные средства из Национального фонда Казахстана.

Проведя исследование корреляции баланса развивающихся стран, А. Субраманиан, Э. Прасад и Р. Раджан пришли к выводу, что «чем больше страна финансирует через внутренние сбережения, тем быстрее растет ее экономика. И наоборот: чем больше иностранного финансирования она использует, тем медленнее растет ее экономика» ³⁴. Другими словами, быстрого и устойчивого развития удалось добиться только тем развивающимся странам, которые обошлись без значительного иностранного финансирования.

Для быстрого и устойчивого развития Казахстану следует использовать средства Национального фонда. Наряду с этим с целью эффективного использования ресурсов фонда необходимо проводить институциональные реформы.

Сейчас в мире доминируют две основные модели взаимоотношения государства и рынка: американская модель, в которой государство не связано с бизнесом, а лишь регулирует его, и азиатская модель, где государственный аппарат формирует единую торговопромышленную политику и калькирует ее на бизнес. Кризис во многом стал результатом непонимания истинных ролей государства и рынка. Необходимо найти верное соотношение между ними. При этом Казахстану не нужно выбирать между тем, чтобы имитировать институты стран Западной Европы и Северной Америки либо Восточной и ЮгоВосточной Азии. Наличие готового шаблона - это иллюзия.

Одной из ключевых задач модернизации рыночной экономики является пересмотр отношений между финансовым рынком и реальным сектором экономики. Значительная часть капитала на финансовом рынке Казахстана имеет косвенную, эпизодическую связь с производственной активностью общества. Финансы должны служить реальной экономике, но для этого необходимо создать соответствующие условия.

Национальный фонд Казахстана, как и большинство стабилизационных фондов других стран мира, во время кризиса выполнил роль «подушки безопасности». Сейчас перед Казахстаном стоит задача найти новые эффективные пути инвестирования средств фонда, определиться с направлением дальнейшего развития страны. При этом следует устранить политические риски, связанные с непрозрачностью Национального фонда.

Ситуация в мировой экономике пока еще остается неопределенной. Как показывают события в Евросоюзе, полноценного восстановления еще не произошло. В нынешней ситуации четко просматривается взаимосвязь различных институтов, решений, принимаемых государственным аппаратом, наличие реальных возможностей защиты прав собственности и многих других явлений на всех уровнях.

Последствия первой волны кризиса еще ощущаются в Казахстане. Коррупция представляет собой существенную проблему для социально-экономического развития страны. Спекулятивные инвестиции в недвижимость способствовали стремительному развитию банковского кризиса. Масштабные «легкие» кредиты банков под государственные гарантии, выдаваемые связанным с бюрократическим аппаратом компаниям, что характерно для так называемого кланового капитализма, являются одной из основных причин экономического кризиса в Казахстане.

В заключении приведем цитату известного экономиста, профессора Йельского университета Роберта Шиллера. «В основе всех катаклизмов, с которыми мы сталкиваемся, - убежден Р. Шиллер, - лежит человеческая природа, отличная от наших представлений о человеке рациональном. И мы, как общество, должны этому противостоять, а также быть способными создавать экономические институты, защищающие нас от действий, в основе которых лежит иррациональный оптимизм» ³⁵.

Список использованных источников

Учебники, монографии, брошюры:

1. Кондратьев Н.Д. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения. Избранные труды. М.: Экономика, 2002. 767 с.

2. Кругман П. Возвращение Великой депрессии? Мировой кризис глазами нобелевского лауреата / Пер. с англ. М.: Эксмо, 336 с.

3. Мизес Л. фон. Теория экономического цикла / Пер. с англ. Челябинск: Социум, 2012. 413 с.

4. Раджан Р.Г. Линии разлома: скрытые трещины, все еще угрожающие мировой экономике / Пер. с англ. М.: Изд. Института Гайдара, 2011. 416 с.

5. Самуэльсон П. О чем думают экономисты: Беседы с нобелевскими лауреатами / Под ред. П. Самуэльсона и У. Барнетта; пер. с англ. 2е изд. М.: ООО «Юнайтед Пресс», 2010. 490 с.

6. Спенс М. Следующая конвергенция: будущее экономического роста в мире, живущем на разных скоростях / Пер. с англ. М.: Издво Института Гайдара, 2013. 336 с.

7. Стиглиц Дж.Е. Крутое пике: Америка и новый экономический порядок после глобального кризиса / Пер с англ. М.: Эксмо, 2011. 512 с.

8. Хаберлер Г. Процветание и депрессия: Теоретический анализ циклических колебаний / Пер. с англ. Челябинск: Социум, 2008. 402 с.

9. Шиллер Р. Иррациональный оптимизм: Как безрассудное поведение управляет рынками / Пер. с англ. М.: Альпина Паблишер, 2013. 420 с.

10. Эффективность законодательства в экономической сфере: науч.практ. исследование / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Волтерс Клувер, 2010. 384 с.

Периодические издания:

1. Буторина О. Причины и последствия кризиса в зоне евро // Вопросы экономики. 2012. №12. С. 98-115.

2. Дробышевский С., СинельниковМурылев С. Макроэкономические предпосылки реализации новой модели роста // Вопросы экономики. 2012. №9. С. 4-24.

3. Кудрин А. Мировой финансовый кризис и его влияние на Россию // Вопросы экономики. 2009. №1. С. 9-27.

4. Норт Д., Уоллис Дж., Уэбб С., Вайнгаст Б. В тени насилия: уроки для обществ с ограниченным доступом к политической и экономической деятельности // Вопросы экономики. 2012. №3. С. 4-31.

5. Унгер Р.М. Пророчества важнее памяти // Ведомости. 29 января. 2013.

Электронные ресурсы:

1. Сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz.

2. Сайт Национального Банка Республики Казахстан: http://www. nationalbank.kz.

3. Сайт информационного портала: http://www.zakon.kz.

4. Сайт Акимата ЮжноКазахстанской области: http://ontustik.gov.kz.

5. Сайт Global capital markets 2013. Financial globalization: Retreat or reset? McKinsey Global Institute // http://www.mckinsey.com/insights/global_capital _markets/financial_globalization; World Economic Outlook, April 2013. Hopes, realities, risks. IMF // http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/pdf /text. pdf.

6. Сайт газеты «Ведомости»: http://www.vedomosti.ru.

7. Информационный портал: http://www.webcitation.org.

8. Информационный портал: http://www.investing.com.

9. Информационный портал: http://news.mail.ru.

ГЛАВА 5
Транспарентность как основной принцип расходования средств
Национального фонда Республики Казахстан

Термин «транспарентность» происходит от двух латинских слов: «trans» - «через, за» и «appareo» - «являться, обнаруживаться» и означает прозрачность ¹. Обзор научных работ по различным гуманитарным направлениям показывает, что термин «транспарентность» употребляется, как правило, именно в вышеуказанном значении.

Например, применительно к политическому процессу под транспарентностью понимают достоверность и ясность сведений, отсутствие какойлибо секретности; такое состояние информированности, которое предполагает наличие полных, достаточных и достоверных знаний о той или иной деятельности, ее объектах или результатах, которое позволяет любому заинтересованному субъекту иметь полное представление о них.

Требования открытости исполнительной власти, процедур принятия политических и иных решений, а также активизации общественного контроля над деятельностью органов власти и управления способствует развитию демократии и гражданского общества.

В общеправовом смысле под транспарентностью обычно понимается открытость, общедоступность и гласность информации, касающейся правовых актов, административных правил, обычаев делового оборота и судебных решений, а также международных правовых актов.

Одним из направлений государственной политики Казахстана на сегодняшний день является курс на повышение транспарентности деятельности государства по управлению публичными финансами. Интеграция Казахстана в мировое сообщество требует учета складывающих на международной арене правил ведения финансовой деятельности. Так, например, на международном уровне уже давно согласованы налоговые стандарты, разработанные Организацией экономического сотрудничества и развития. Данные стандарты предусматривают обмен информацией по запросу по любым налоговым вопросам для администрирования и принуждения к соблюдению национального налогового законодательства вне зависимости от положений национального налогового законодательства о защите частной информации или банковской тайны для налоговых целей.

Вопрос о необходимости транспарентности деятельности по управлению публичными финансами поднимался и ранее. Например, в 2008 г. ПремьерМинистр РК К. Масимов поручил АО «Самрук» обеспечить транспарентность и подотчетность обществу компаний, входящих в его состав.

Такой вектор в отношении управления публичными финансами сохраняется и в настоящее время.

Так, в пп. 2) ст. 5 Закона Республики Казахстан «О Фонде национального благосостояния» от 1 февраля 2012 г. №550IV закреплено, что деятельность Фонда основывается на доходности, эффективности, транспарентности и отчетности деятельности самого Фонда и организаций, входящих в группу Фонда. В соответствии с пп. 4) ст. 17 Закона управление в группе Фонда осуществляется в соответствии с наилучшей практикой корпоративного управления и на основе принципов раскрытия информации и прозрачности.

В бюджетном законодательстве Казахстана транспарентность выступает в качестве одного из основных принципов.

В соответствии с пп. 4) ст. 4 Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 4 декабря 2008 г. №95IV, принцип транспарентности представляет собой опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и об использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации.

Таким образом, исходя из смыслового значения данной нормы, транспарентность в бюджетном законодательстве означает открытость (гласность, доступность информации) бюджетного процесса для общества. Тем самым на государство возлагается обязанность по предоставлению всей информации о публичных финансах, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.

В новой истории вопрос о публичности бюджета впервые встал в преддверии Французской буржуазной революции благодаря деятельности возглавлявшего тогда ведомство финансов Франции Жака Неккера.

Предавая гласности финансовые отчеты, Ж. Неккер создавал новую эру, разорвав связь с вековой традицией. «Не один раз и совершенно справедливо повторяли, - пишет Э. Бессон, - что этот акт являлся в высшей степени революционным. Известно, что обнародование отчета 1781 г. имело неописуемое действие на направление идей» ².

В своем выступлении на VI Астанинском экономическом форуме 23 мая 2013 г. Президент Казахстана Н.А. Назарбаев отмечал, что любой кризис - это, прежде всего, возможность кардинальных изменений. Глава государства предложил альтернативу хаотической динамике смены глобальных парадигм мирового развития - план, который базируется на пяти простых и ясных принципах. Один из этих принципов - глобальная транспарентность.

На прошедшем 14 февраля 2014 г. расширенном заседании Правительства Казахстана Н.А. Назарбаев поручил выделить из Национального фонда РК 1 трлн тенге в 2014 г. и 2015 г. для обеспечения экономики кредитными ресурсами. Приоритетными направлениями является кредитование малого и среднего бизнеса на проекты по развитию обрабатывающей промышленности, а также кредитование проектов по программе индустриализации, в том числе с иностранным участием. Ресурсы должны выделяться только на производство продукции. Глава государства подчеркнул, что данные меры необходимо реализовать совместно с международными финансовыми институтами, что обеспечит их прозрачность. При этом было дано поручение создать Комиссию по контролю за расходованием средств во главе с Национальным банком, которая должна представлять ежеквартальный прозрачный отчет³.

Конституция Республики Казахстан гарантирует каждому право получать информацию, касающуюся управления публичными финансами.

Согласно п. 3 ст. 61 Конституции Казахстана Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся, в том числе налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей, а также республиканского бюджета.

В соответствии с п. 1 ст. 30, ст. 35, ст. 48 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. №213I все законы, международные договоры, участником которых является Республика Казахстан, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения. Не допускается официальное опубликование нормативных правовых актов в неполном изложении, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты и иную охраняемую законом тайну. Все уполномоченные органы обязаны предоставлять доступ заинтересованным лицам для ознакомления с принятыми нормативными правовыми актами, кроме тех, которые содержат государственные секреты или охраняемую законом тайну.

Согласно п. 3 ст. 18 Конституции государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации.

Вытекающие из п. 3 ст. 18 Конституции право каждого на ознакомление с документами, решениями и источниками информации, затрагивающими их права и свободы, а также обязанность государственных органов, должностных лиц обеспечить это право реализуются в системной связи с другими конституционными нормами, в частности с положениями п. 2 ст. 20 и п. 1 ст. 39 Конституции, в которых говорится, что «Каждый имеет право свободно получать информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом», «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения» ⁴.

Согласно пп. 3) п. 2 ст. 4 Закона Республики Казахстан «Об информатизации» от 11 января 2007 г. №217III государственное регулирование в сфере информатизации основано на принципе свободного доступа и обязательного предоставления электронных информационных ресурсов (презумпция открытости), содержащих информацию о деятельности государственных органов, кроме электронных информационных ресурсов, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов обозначено в числе основных направлений по противодействию коррупции, а обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней - одним из принципов такого противодействия ⁵.

Очевидно, однако, что основополагающие установления норм международного и национального права нуждаются в действенных и эффективных механизмах их реализации. В этом смысле сфера управления публичными финансами не лишена проблем информационной открытости, актуализировавшихся в свете проводимой в Казахстане правовой реформы.

При всей актуальности проблематики транспарентности публичных финансов в целом и транспарентности Национального фонда, в частности, казахстанская юридическая и экономическая наука не уделяет данным вопросам достаточного внимания. В то же время эффективность реализации концептуальных практических задач напрямую зависит от научной обоснованности средств и способов их решения. В связи с изложенным, целесообразным представляется теоретическая разработка концепции транспарентности, анализ проблемных аспектов ее обеспечения в финансовом законодательстве, выработка предложений по оптимизации средств решения выявленных проблем и т.д.

Проблемы транспарентности государственной власти рассматривались во многих гуманитарных областях научного знания. В частности, о необходимости большей транспарентности исполнительной власти в управлении публичными финансами в кризисный период писали многие известные ученые.

Так, в докладе нобелевского лауреата Дж. Стиглица отмечается, что «большая прозрачность необходима для того, чтобы адекватно ответить на вызов кризиса. В более широком плане, следует укреплять и соблюдать демократические принципы, включая принцип общего участия в принятии решений. К сожалению, в ответ на кризис многие правительства предприняли непрозрачные действия, сосредоточившись в основном на центральных банках и предоставляя лишь ограниченную отчетность вопреки демократическим принципам. Некоторые центральные банки, ограничив прямую отчетность, предприняли меры - без одобрения парламента или конгресса - по поддержанию финансовых институтов, которые подвергли налогоплательщиков огромным рискам» ⁶.

Прозрачность публичных финансов влияет на политическую мотивацию граждан. Отсутствие полной и достоверной информации о финансовой деятельности государства приводит к тому, что действия политиков все более теряют доверие в глазах граждан. Чем меньше прозрачности в этой сфере, тем больше варьируются оценки отдельных граждан. «Чем выше уровень прозрачности, тем более эффективны мониторинг и дисциплинирующий эффект давления, оказываемого гражданами на правительство; в результате схема расходов приближается к оптимальной» ⁷.

На необходимости транспарентности, особенно в сфере добывающих отраслей, акцентируют внимание и казахстанские исследователи.

А. Кошанов убежден, что задача Казахстана как регионального лидера экономической реформы и рыночных преобразований использовать «инициативу прозрачности добывающих отраслей» в содействии экономическому росту и установлении более высокого стандарта прозрачности. Тому пример - удачная модель Норвегии по прозрачному управлению добывающей отраслью как государственным сектором экономики⁸. Прозрачность доходов и расходов добывающей отрасли обязательно приведет к прозрачности в управлении публичными финансами Национального фонда.

Вместе с тем, исследования проблем транспарентности, направленные на выявление сущности данного явления, на разработку эффективной модели механизма обеспечения транспарентности финансовой деятельности государства в казахстанской науке финансового права отсутствуют. Следовательно, не были выработаны научнообоснованные рекомендации по оптимизации правового регулирования деятельности государства по управлению публичными финансами в Казахстане с позиций необходимости обеспечения транспарентности Национального фонда.

Обзор зарубежной финансовоправовой литературы также выявляет множество нерешенных вопросов. В частности, не исследовано значение понятия «транспарентность» и не определено его место в системе категориального аппарата науки финансового права, не соотнесены понятия «гласность», «публичность», «транспарентность», следовательно, не дана оценка допустимости и целесообразности интеграции понятия «транспарентность» в категориальный аппарат.

Несмотря на прослеживающиеся в юридической науке тенденции к сближению смыслов понятий «транспарентность», «гласность» и «публичность», анализ общегосударственных программ развития и законодательства Республики Казахстан позволяет сделать вывод, что эти термины полностью не совпадают и обозначают несколько различные правовые явления.

Безусловно, все эти термины связаны с п. 3 ст. 18 Конституции, т.е. с правом доступа к информации: у каждого есть право на ознакомление с документами, решениями и источниками информации, затрагивающими их права и свободы, а у государственных органов и должностных лиц соответственно обязанность по обеспечению этого права. Однако, несмотря на общеправовое значение указанных терминов, в каждой отрасли законодательства эти термины несут в себе различную смысловую нагрузку.

Гласность - общеправовой принцип, означающий максимальную открытость тех или иных общественно значимых процедур и процессов (деятельности органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания или формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров, функционирования общественных объединений и т.д.) и широкое информирование о них жителей⁹.

В ст. 9 Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 10 декабря 2008 г. №99IV ЗРК закреплен принцип гласности налогового законодательства Республики Казахстан. Под ним понимается, что нормативные правовые акты, регулирующие вопросы налогообложения, подлежат обязательному опубликованию в официальных изданиях. То есть, принцип гласности налогового законодательства предполагает открытость и доступность налогового законодательства.

Публичность (лат. - publicus, общественный) - в присутствии публики, открытый¹⁰.

Первые зафиксированные использования слова «публичное» в английском языке отождествляли его с общим благом в обществе; например, в 1470 г. Мэлори говорил об «императоре Луции … диктаторе и прокуроре публичного порядка Рима». 70 лет спустя добавилось значение «публичного» как очевидного и открытого всеобщему обозрению. Холл писал в своей Хронике 1542 г.: «Их внутреннее недовольство не могло удержаться от того, чтобы не заявить о себе во всеуслышание в местах публичных, а также частных». Использованное здесь слово «частное» означает привилегированное, расположенное на высоком правительственном уровне. К концу XVII в. оппозиция «публичного» и «приватного» постепенно приблизилась к ее сегодняшнему употреблению. «Публичное» означало открытое для всеобщего рассмотрения…» ¹¹.

Известный немецкий ученый Юрген Хабермас, проанализировав соотношение понятий «частное» и «публичное», приходит к выводу, что слово «частный» в английском, французском и немецком языках означает - находящееся вне сферы общественной, официальной службы и политики. То есть, частное означает исключение сферы действия государственного аппарата ¹².

В финансовом праве термин «публичность», как правило, используется для отражения государственно-властного начала в сфере финансовой деятельности. «Одним из существенных признаков отношений, регулируемых нормами финансового права, всегда является признак властности этих отношений» ¹³.

Как уже отмечалось, исходя из смыслового значения пп. 4) ст. 4 Бюджетного кодекса Казахстана, под транспарентностью следует понимать открытость (гласность, доступность информации) бюджетного процесса для общества. На государство возлагается обязанность по предоставлению информации о публичных финансах.

В двух основных кодексах, регулирующих финансовые отношения, - налоговом и бюджетном, законодатель предложил два разных принципа - принцип гласности налогового законодательства и принцип транспарентности бюджета, но при этом оба принципа означают опубликование нормативных финансово-правовых актов.

Требованию обязательного опубликования нормативных правовых актов подходит более термин «гласность». Именно «гласный» означает доступный для общественного ознакомления и обсуждения¹⁴.

Принцип гласности предусматривает обязанность открытого предоставления информации обществу в виде опубликования нормативных правовых актов. Однако при этом принцип гласности не предполагает открытости самих государственных органов и их деятельности.

Транспарентность более широкое понятие, которое включает в себя не только опубликование нормативных правовых актов, но и открытость государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность. Более того, транспарентность означает также вовлеченность гражданского общества в процесс принятия решений, затрагивающих интересы всех и каждого, возможность контроля за государственными органами и должностными лицами, а также наличие у гражданского общества правового инструментария для привлечения должностных лиц к ответственности. Таким образом, транспарентность в финансовом праве представляет собой широкое, многоаспектное понятие. Гласность является составной частью транспарентности.

Необходимость введения в научный оборот нового термина «транспарентность» обусловлена несколькими факторами.

В принципах содержание права, всей правовой системы раскрывается углубленно: в них непосредственно выявляются сущность права, его основы, закономерности общественной жизни, ее тенденции и потребности¹⁵.