- обеспечить расследование заявлений о применении насилия в отношении членов профсоюзов;
- пересмотреть, в консультации с социальными партнерами, действующее законодательство и правоприменительную практику в части перерегистрации профсоюзов с тем, чтобы существующие препятствия были преодолены;
- в консультации с наиболее представительными, свободными и независимыми организациями работодателей, изменить положения Закона «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» и связанных с ним нормативных актов с тем, чтобы обеспечить полную автономию и независимость организаций работодателей как свободных и независимых организаций без какого-либо промедления. В частности, исключить положения о широком мандате Национальной палаты предпринимателей на представление работодателей и об аккредитации организаций работодателей со стороны Национальной палаты предпринимателей;
- обеспечить Конфедерации независимых профсоюзов Республики Казахстан и ее членским организациям обладание полной автономией и независимостью как свободных и независимых рабочих организаций без какого-либо промедления, а также предоставить им автономию и независимость, необходимые для осуществления данного им мандата и представления их членов;
- подтвердить внесение изменений в законодательство, позволяющих судьям, пожарным и тюремному персоналу, не состоящих на воинской службе, создавать профессиональные организации и вступать в них;
- принять законодательство, гарантирующее, что национальные организации работников и работодателей не будут лишены возможности получать финансовую или другую поддержку от международных организаций. В этой связи, представить информацию о правовом статусе и содержании рекомендаций, касающихся предоставления организациям работников и работодателей возможности получать финансовую поддержку от международных организаций;
- в срочном порядке обеспечить выполнение дорожной карты 2018 года в консультации с социальными партнерами.
В своем заключении Комитет выразил сожаление в связи с продолжительным отсутствием прогресса с момента последнего обсуждения ситуации в Казахстане и предложил правительству страны оказать необходимую техническую помощь МОТ в решении поставленных вопросов, а затем доложить о проделанной работе до 1 сентября 2019 года. Было принято решение включить это заключение и рекомендации в специальный параграф отчета Комитета по применению норм.
Комитет по применению норм является одним из основным контрольных механизмов Международной организации труда. Его решения являются критически важными для осуществления национальными государствами возможностей международной интеграции, использования различных режимом благоприятствования во внешней торговле, иных экономических преференций, определения уровня гражданских и демократических свобод.
Внесение страны в специальный параграф отчета Комитета по применению норм означает крайнюю степень обеспокоенности МОТ ситуацией с основополагающими правами наемных работников.
По результатам проведенного анализа предлагается при соответствующей проработке:
1. Закрепить в гражданском законодательстве новую организационно-правовую форму некоммерческой организации - общественную организацию, отличающуюся от общественного объединения отсутствием членства.
2. Отменить территориальное ограничение для общественных объединений.
3. Сократить минимальное количество граждан-инициаторов общественного объединения до 3 человек.
4. Исключить термин «учредители» в нормах, регулирующих создание и деятельность общественных объединений.
5. Внести изменения в Закон о некоммерческих организациях в части, касающейся требований к высшему органу управления НКО. А именно, дать право НКО самим определять в своих уставах какой орган у них будет высшим органом управления (учредитель, учредительное собрание, попечительский совет или другой единоличный/коллегиальный орган управления).
6. Провести анализ правоприменительной практики по статье 489 КоАП.
7. Получить официальное толкование Конституционного Совета РК пункта 1 статьи 23 Конституции РК в части права граждан на свободу объединения в любых формах, как формальных, так и неформальных организаций.
8. Отменить запрет на деятельность незарегистрированных общественных объединений в законодательстве РК (исключить норму из Закона об общественных объединениях)
9. Исключить из законодательства об административных правонарушениях административную ответственность за создание или участие в деятельности незарегистрированной группы граждан, имеющей признаки общественного объединения, если в действиях конкретного лица или группы лиц нет признаков состава другого административного правонарушения или уголовного преступления.
10. Привести в соответствие тексты статей 5 и 23 Конституции Казахстана с МПГПП, МПЭСКП, Конвенции Международной Организации Труда № 87 о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы и другими международными документами.
11. На уровне законодательства Казахстана прописать конкретные принципы взаимоотношений государства и объединений граждан в контексте обеспечения правовых гарантий от незаконного вмешательства в свободу объединения. В том числе исключить возможность государства регулировать вопросы, являющиеся по своей правовой природе внутренними делами, решаемыми самим объединением согласно устава.
12. Продолжить работу по приведению законодательства о профсоюзах в соответствие с международными стандартами.
13. Расширить процедурные гарантии от вмешательства третьих лиц и государства во внутренние дела объединений и организаций в сфере уголовного, административного и налогового права.
14. Провести анализ контрольно-надзорных механизмов государственных органов в отношении объединений и других НКО с целью исключения незаконного вмешательства государства.
3. Анализ законодательства об административных правонарушениях в части порядка и процедур осуществления
административного производства в отношении некоммерческих организаций по результатам проверок налоговой и иной отчетности
Проведенный анализ выполнялся в отношении проблематики статей 460-1, 460-2 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (КоАП).
3.1. Срок давности привлечения к административной ответственности (ст.62 КоАП)
Вопрос сроков давности привлечения к административной ответственности является принципиально важным, поскольку их соблюдение или несоблюдение могут сказаться на возможности возбуждения производства по делам об административных правонарушениях и его дальнейшей судьбе.
Учитывая малую степень общественной опасности административных правонарушений, сроки давности в указанном производстве являются небольшими. По общему правилу они составляют два месяца со дня совершения административного правонарушения (ч.1 статьи 62 КоАП).
Вместе с тем, за отдельные правонарушения устанавливаются более длительные сроки (ч.ч. 1-3, 6 статьи 62 КоАП). Самые длительные из них действуют за нарушения в фискальной, антимонопольной сфере и в сфере защиты конкуренции. Это объясняется повышенным вниманием государства к этим сферам по разным причинам (необходимость обеспечения поступлений в государственный бюджет, сдерживание монополистов, обеспечение конкуренции на рынке).
Поэтому правильная квалификация правонарушения, с точки зрения его объектной принадлежности, влияет на определение срока давности привлечения к административной ответственности.
Статьи 460-1, 460-2 находятся в главе 27 КоАП «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления». Соответственно, к ним должны применяться общие сроки давности привлечения к административной ответственности (2 месяца).
Однако, ситуация осложняется тем, что обязанность по предоставлению в органы государственных доходов уведомления о получении денег и (или) иного имущества от иностранных субъектов (невыполнение которой наказывается по статье 460-1 КоАП) и обязанность указывать соответствующие сведения при публикации материалов по договорам с иностранными субъектами (невыполнение которой наказывается по статье 460-2 КоАП) закреплены в Налоговом кодексе Республики Казахстан от 25 декабря 2017 г (соответственно, пп.1 п.1 статьи 29 и п.2 статьи 29).
В случае с обязанностью указывать соответствующие сведения при публикации материалов по договорам с иностранными субъектами, сомнений о возможности отнесения этой обязанности к налоговым обязательствам не должно возникать вообще. В связи с тем, что речь не идет о предоставлении каких-либо форм или отчетов в органы государственных доходов, никаких налоговых обязательств быть не может.
В случае с обязанностью по предоставлению в органы государственных доходов уведомления о получении денег и (или) иного имущества от иностранных субъектов, формально такая обязанность относится к налоговому обязательству в соответствии с п.1 статьи 31, пп.4, п.2 статьи 36 Налогового кодекса. Но, по сути, обязанность уведомления не связана с обязательными денежными платежами в бюджет, что, в первую очередь, характерно для налогообложения.
Именно поэтому законодатель включил статью 460-1 в главу об административных правонарушениях, посягающих на установленный порядок управления (глава 27), а не в главу об административных правонарушениях в сфере налогообложения (глава 16).
Таким образом, и с формальной точки зрения (закрепление рассматриваемых составов с учетом их объекта в конкретной главе КоАП), и с содержательной точки зрения (невозможность отнесения анализируемых обязанностей по своей природе к налоговым обязательствам), правонарушения, предусмотренные статьями 460-1 и 460-2 КоАП, не могут относиться к правонарушениям в сфере налогообложения. И, соответственно, к ним не могут применяться сроки давности привлечения к административной ответственности, характерные для налоговых правонарушений.
Поскольку достаточно очевидные вещи вызывают проблемы в правоприменительной практике, имеет смысл сделать корректировку в законодательстве. Концептуально, обязанности, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность по статьям 460-1, 460-2 КоАП, должны быть выведены из Налогового кодекса. Либо следует ставить вопрос о необходимости разъяснения этого вопроса в соответствующем Нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан.
3.2. Множественность административных правонарушений (ст.58 КоАП)
Вопросы множественности административных правонарушений и различных ее проявлений являются очень дискуссионными в административно-правовой литературе. До сих пор присутствует концептуальная неопределенность в этих вопросах[14]. Во многих случаях применяются подходы, принятые в уголовном праве, хотя особенности административных правонарушений, выражающиеся в их массовости, разнообъектности, последствиях предполагают собственное решение проблем множественности.
В анализируемых статьях основной проблемой является идентификация их в качестве отдельных, самостоятельных правонарушений или разных эпизодов одного правонарушения. Решение проблемы может зависеть от различных обстоятельств: времени, кратности, способа обнаружения и фиксации правонарушения и т.д.
В идеальной ситуации, а именно, когда речь идет о единичном случае нарушения порядка представления сведений (статья 460-1 КоАП) и нарушения порядка публикации (статья 460-2 КоАП), такие нарушения будут рассматриваться как простые без признаков какой-либо множественности.
В том случае, когда речь идет о нескольких правонарушениях, с одной стороны, каждый факт нарушений, предусмотренных статьями 460-1 и 460-2 КоАП, является самостоятельным и оконченным правонарушением, не требует связки с другими и, соответственно, подлежит наказанию. В таком случае говорят о т.н. тождественных правонарушениях, то есть обладающих признаками одного и того же состава. Но с другой стороны, подобный подход был бы применим в случае отдельного выявления и фиксирования нарушений.
В ситуации, когда нарушения совершаются неоднократно, в разное время, но обнаруживаются одним лицом в результате одной проверки, анализа или иных действий, логически направленных на проверку определенного периода, тогда, во всяком случае, в доктрине административного права, считается, что административная ответственность должна наступать за одно правонарушение. Такой подход обнаруживается еще в литературе советского периода. При признании противоречивой практики (с доминированием подхода, что за тождественные проступки, совершенные до составления протокола об административном правонарушении наступает ответственность как за одно правонарушение), указывалось, что если проступки совершены в одном районе (городе), до составления протокола о первом из них - о всем содеянном целесообразно составить один протокол, за несколько проступков вынести одно взыскание[15].
Практика деятельности самих органов государственных доходов подтверждает такой подход. При проведении налоговых проверок, тождественные нарушения, выявленные за разные периоды в пределах срока проверки, не оформляются в самостоятельные правонарушения, а охватываются одним составом, например, занижение сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет.
Таким образом, вопрос квалификации нескольких правонарушений зависит от различных обстоятельств. Учитывая, что многие вопросы множественности разъясняются в доктрине, основанной на правоприменительной практике, не имеет смысла закреплять соответствующие положения в КоАП. Более адекватной реакцией выглядит их разъяснение в Нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан.
3.3. Порядок возбуждения дела об административном правонарушении (статья 802 КоАП)
КоАП различает поводы и основания для возбуждения дела об административном правонарушении и перечисляет их в статье 802.
Основанием для возбуждения дела об административном правонарушении является наличие достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения при отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных статьей 741 КоАП.
Применительно к анализируемым статьям поводами для возбуждения дел об административном правонарушении могут являться:
- непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом факта совершения административного правонарушения с учетом положений части третьей статьи 802 КоАП;
- материалы, поступившие из правоохранительных органов, а также других государственных органов, органов местного самоуправления;
- сообщения или заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации.
Два последних остаются за пределами настоящего анализа. Несмотря на гипотетическую возможность их применения, наиболее актуальным является анализ непосредственного обнаружения уполномоченным должностным лицом факта совершения административного правонарушения
Непосредственное обнаружение является достаточно распространенным поводом для возбуждения дела. Ярким примером являются действия сотрудников полиции при охране общественного порядка.
В случае, когда речь идет о непосредственном обнаружении в процессе деятельности контрольно-надзорных органов, не являющихся правоохранительными, возбуждение дела - по общему правилу - связывается с результатами проверки, проводимой в соответствии с Предпринимательским кодексом Республики Казахстан от 29 октября 2015 г. (ч.3 статьи 802 КоАП). Это относится и к проверкам, осуществляемым органами государственных доходов (далее - «налоговым проверкам»). Следует учитывать, что вопросы налоговых проверок регулируются не только Предпринимательским кодексом, но Налоговым кодексом.
Несмотря на то, что действия субъектов, предусмотренные статьями 460-1, 460-2 КоАП, не относятся к предпринимательству, а сами субъекты ответственности, чаще всего, не являются субъектами предпринимательства, они рассматриваются в качестве субъектов контроля и надзора (п.1 статьи 132 Предпринимательского кодекса), а контроль осуществляемый органами государственных доходов является государственным контролем (п.1 статьи 69 Налогового кодекса). Соответственно, к таким действиям применимы положения и Предпринимательского, и Налогового кодексов. Так же как применим подход, закрепленный в КоАП, что непосредственное обнаружение правонарушения контрольно-надзорным органом без связи с результатами проверки не может служить поводом для возбуждения дела об административном правонарушении.
Следует отметить, что в соответствии с п.2 статьи 69 Налогового кодекса налоговая проверка является одной из форм налогового контроля. Иные формы включают в себя налоговое обследование, камеральный контроль, налоговый мониторинг и др. Но дело об административном правонарушении может возбуждаться только по результатам проверки. Хотя само нарушение может обнаруживаться при приеме налоговых форм или осуществлении камерального контроля.
Таким образом, проведение налоговой проверки является обязательным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении тогда, когда речь идет о непосредственном обнаружении правонарушения контрольно-надзорным органом (за исключением случаев, оговоренных в законодательстве и не относящихся к анализируемой ситуации).
Следует вспомнить, что обязанности, предусмотренные статьями 460-1, 460-2 КоАП, не являются, по сути, налоговыми. Поэтому будет логичным признать, что в случае их нарушения, должны применяться другие подходы в части обнаружения и фиксирования состава. Соответственно, требуется разработка и закрепление отдельной процедуры обнаружения и фиксирования правонарушения с корреспондирующими изменениями в статье 802 КоАП.
3.4. Порядок прекращения производства об административном правонарушении (ст.ст.741, 742, 809 КоАП)
Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, перечислены в статье 741 КоАП. Кроме того, в КоАП указаны обстоятельства, исключающие административную ответственность (глава 5) и обстоятельства, позволяющие не привлекать к административной ответственности (статья 742).
Обращение к положениям об этих обстоятельствах возможно на разных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
В свете настоящего анализа представляется важным анализ вопросов прекращения производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием события правонарушения (пп.1 ч.1 статьи 741 КоАП) и истечением сроков давности привлечения к административной ответственности (пп.5 ч.1 статья 741 КоАП).
а) Отсутствие события правонарушения
Определение наличия события правонарушения является очень сложным процессом, связанным с анализом конкретных составов, обстоятельств дела, правовых возможностей участников производства по делам об административных правонарушениях и многих других вопросов.
В составах, предусмотренных статьями 460-1, 460-2 КоАП, имеются различные подходы в части определения события правонарушения в том случае, когда лицо, в отношении которого ведется производство, исправило допущенные нарушения.
Так уведомление или представление сведений, указанных в ч.1 статьи 460-1 КоАП с нарушением сроков, такие как исправление ситуации с публикацией, распространением или размещением материалов, указанных в ч. 1 статьи 460-2 КоАП, не влияет на признание наличия события правонарушения. Несоблюдение установленных законом конкретных сроков и требований к публикации не исключает при последующем исправлении привлечения к административной ответственности (при надлежащем фиксировании и оформлении).
Другая ситуация складывается в случае представления недостоверных или заведомо ложных сведений, особенно, когда речь идет о недостоверных сведениях (ч.2 статьи 461).
Если подобные нарушения выявляются в результате проведения камерального контроля (именно при проведении этой формы чаще всего возможно выявление нарушений, хотя, как было сказано ранее, оно может быть выявлено и при принятии налоговых форм), то следует иметь ввиду, что в соответствии с п.9 статьи 94 Налогового кодекса, целью камерального контроля является предоставление налогоплательщику права самостоятельного устранения нарушений, выявленных налоговыми органами по результатам камерального контроля. По смыслу данной статьи даже при обнаружении нарушения субъекту предоставляется возможность самостоятельного его исправления, без инициирования процедур привлечения к ответственности.
Примерно такое же понимание содержится в статье 211 Налогового кодекса, регулирующей вопросы внесения изменений в налоговую отчетность. В соответствии с п.3 этой статьи, при представлении дополнительной и (или) дополнительной по уведомлению налоговой отчетности выявленные налогоплательщиком (налоговым агентом) или налоговым органом по результатам камерального контроля суммы налогов, платежей подлежат внесению в бюджет без привлечения налогоплательщика (налогового агента) к ответственности, установленной законами Республики Казахстан. Примечательно, что даже если речь идет об отчетности, связанной с платежами в бюджет, закон говорит, что в случае внесения изменений в отчетность, налогоплательщик не должен привлекаться к ответственности.
Таким образом, по смыслу законодательства, факт исправления сведений и принятие этого исправления государственным органом, исключает возможность привлечения к административной ответственности.
Кроме того, если речь идет о камеральном контроле, то существуют определенные процедуры, которые должны быть выполнены до возбуждения дела об административном правонарушении: вынесение решения о признании уведомления об устранении нарушений, выявленных налоговыми органами по результатам камерального контроля, не исполненным, обжалование решения и т.д. (глава 10 Налогового кодекса).
Что касается законодательства об административных правонарушениях, то по смыслу части 2 статьи 460-1 КоАП сведения действительно могут являться недостоверными на момент проведения анализа. Но если юридическому лицу была предоставлена возможность сделать исправления до составления протокола об административном правонарушении, то нет оснований составлять протокол, так как сведения уже следует считать достоверными. Это исключает возможность возбуждения дела об административном правонарушении из-за отсутствия события правонарушения (пп. 1 п.1 статьи 741 КоАП).
Такой вывод объясняется природой данного правонарушения. В результате дозволенных законом процедур, а именно, внесения исправлений, ранее предоставленная информация перестает быть недостоверной и, соответственно, отпадают основания для квалификации действий лица, направившего сведения и, позже, исправления, в качестве правонарушения. Заметим, что не во всех случаях административных правонарушений такое возможно, например, переход улицы в неустановленном месте или превышение скорости не могут быть «исправлены».
Иная ситуация может сложиться в случае проведения налоговой проверки или запрета предоставления дополнительной отчетности (исправления сведений).
При этом отсутствие признаков, указывающих на событие правонарушения позволяет не начинать производство по делу об административном правонарушении в силу пп.5 ч.1 статьи 741 КоАП. Если производство было все-таки возбуждено (то есть событие презюмируется), то вопрос о наличии или отсутствии события правонарушения, по нашему мнению, чаще всего будет решаться в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении. Это объясняется особенностями производства по делу об административном правонарушении, в котором составление протокола завершает итоги административного расследования и или просто заменяет его и - по сути - фиксирует обвинительную позицию государственного органа. Вместе с тем нельзя исключать того, что до передачи дела на рассмотрение уполномоченный орган не ревизует свое мнение о наличии события правонарушения. К примеру, он может получить дополнительную информацию, которая будет доказывать отсутствие события правонарушения и отпадет необходимость направления протокола для дальнейшего рассмотрения дела.
б) Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности
Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении.
Это прекращение должно быть произведено на любой стадии производства по делу об административном правонарушении.
Более того, в соответствии с п.1 статьи 741 КоАП, в случае истечения срока давности дело не может быть начато. То есть речь идет о невозможности возбуждения дела, если истек срок давности. Поэтому в случае, если факт истечения срока давности обнаруживается до или в момент составления протокола об административном правонарушении, то, по нашему мнению, протокол вообще не должен оформляться. И нет необходимости в вынесении процессуального документа.
Если же вопрос о применении срока давности возник на первой стадии (возбуждение дела, административное расследование), то есть до направления протокола для рассмотрения дела и непосредственного рассмотрения дела, то решение этого вопроса должно происходить на этой же стадии. В отличии от такого основания как отсутствие события правонарушения, установление срока давности в большинстве случаев не представляет большой сложности, является формальным актом и позволяет без проблем применить статью 809 КоАП, говорящую о том, что при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 741 и 742 КоАП, должностное лицо, в производстве которого находится дело, выносит постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Причем срок давности может истечь в процессе возбуждения дела и административного расследования. Кроме того, на истечение срока давности может быть обращено внимание как самим государственным органом, так и лицом, в отношении которого ведется производство до направления протокола для рассмотрения дела с вынесением процессуального решения. В КоАП имеются общие положения, обязывающие уполномоченный орган (должностное лицо) разрешать ходатайства. В соответствии с ч.1 статьи 740, ч.1 статьи 744 лица, участвующие в производстве, вправе заявлять ходатайства на любой стадии, а ходатайства подлежат немедленному рассмотрению. Учитывая, что вопрос о применении срока давности представляется принципиально важным для дальнейшего производства по делу, то, конечно, такое ходатайство должно быть рассмотрено и разрешено по существу как можно скорее. К этому обязывает статья 741 КоАП.
Что касается, рассмотрения вопросов о сроке давности в уполномоченном органе, то в КоАП не предусмотрены специальные положения о возможности прекращения производства по делу на стадии подготовки к рассмотрению дела должностным лицом (в отличие от суда, который в процессе подготовки выясняет, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу, а также обстоятельства, позволяющие не привлекать лицо к административной ответственности - см. пп. 4 статьи 829-6 КоАП. Хотя соответствующее процессуальное решение и в этом случае не предусмотрено). Однако, это не освобождает должностное лицо от обязанности прекратить производство по следующим причинам.
Во-первых, имеется общая статья 741 КоАП, предписывающая прекратить дело на любой стадии. Указание или неуказание такой возможности на конкретной стадии вторично по отношению к этому положению. В противном случае смысл статьи 741 КоАП теряется.
Во-вторых, по сути, в случае рассмотрения дела органом государственных доходов, дело находится в одном органе. Для юридического лица, в отношении которого ведется производство, не так важна внутренняя структура государственного органа. Производство по делу, и в случае его нахождения у должностного лица, составившего протокол, и в случае передачи его должностному лицу, уполномоченному его рассматривать, находится в одной государственной структуре.
В-третьих, если производство может быть прекращено до передачи дела на рассмотрение (статья 809 КоАП), то тем более оно может быть прекращено на стадии подготовки к рассмотрению. Одно из предназначений этой стадии состоит в принципиальном определении возможности рассмотрения дела.
Если вопрос со сроками давности «дошел» до стадии рассмотрения дела уполномоченным органом, то он может быть рассмотрен как по инициативе самого уполномоченного органа, так и по инициативе лица, в отношении которого ведется производство.
В случае если имеются основания для применения срока давности, то должностное лицо должно прекратить рассмотрение дела по существу и вынести постановление о прекращении производства по делу (пп.2 ч.1 статьи 822 КоАП). Какое-либо другое решение (игнорирование срока давности, перенос этого решения на более позднее время) не соответствует закону.
Отдельного внимания заслуживает такое обстоятельство, позволяющее не привлекать к административной ответственности, как малозначительность (статьи 64-1, 742 КоАП). Малозначительность является нереабилитирующим основанием и ее применение означает доказанность в совершении административного правонарушения. К малозначительности нельзя прибегать в том случае, когда имеются веские основания для применения обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 741 КоАП.
Таким образом, анализ положений о порядке прекращения производства об административном правонарушении при применении статей 460-1, 460-2 КоАП обнаруживает серьезные процессуальные пробелы, которые на сегодняшний день могут быть заполнены в результате применения принципов права и процесса, аналогии права и закона, доктринальных разработок. Концептуально требуется внесение поправок в КоАП с целью формирования большей определенности в вопросах прекращения производства по делам об административных правонарушениях либо разъяснение соответствующих положений в Нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан.
3.5. Размер и виды административных санкций (ст.ст. 460-1, 460-2 КоАП)
Основная проблема связана с административными санкциями в статье 460-1 КоАП. В ч.1 статьи 460-2 КоАП предусмотрена самая мягкая мера административного взыскания - предупреждение, а в ч.2 - сравнительно небольшой штраф.
Санкции по статье 460-1 КоАП в отношении некоммерческих организаций составляют:
а) штраф в размере 100 месячных расчетных показателей (МРП) - часть 1;
б) штраф в размере 200 МРП с приостановлением деятельности - часть 2;
в) штраф в размере 250 МРП с запрещением деятельности - часть 3.
Одними из основных принципов правовой ответственности, которые, к сожалению, не нашли отражения в КоАП, но считаются общепризнанными в правовой доктрине, являются принципы справедливости, целесообразности и соразмерности.
В КоАП только в ч.2 статьи 55 говорится, что административное взыскание должно быть справедливым, соответствующим характеру правонарушения, обстоятельствам его совершения, личности правонарушителя. Но в данном контексте говорится о справедливости при наложении конкретной меры взыскания за конкретное правонарушение.
Несмотря на отсутствие нормативного закрепления этих принципов, очевидно, что они должны учитываться при формировании как составов административного правонарушений, так и санкций за них. То есть криминализация деяния должна иметь определенную цель. Наказание должно соответствовать характеру и степени общественной опасности, последствиям правонарушения.
Вопросы криминализации действий, предусмотренных статьями 460-1, 460-2 КоАП остаются за рамками настоящего анализа. Что касается санкций, установленных различными частями статьи 460-1 КоАП, то очевидно, что они несправедливы и несоразмерны.
В ч.1 говорится о неуведомлении, непредставлении или несвоевременном представлении государственным органам определенных сведений. Речь, по сути, идет о нарушении отчетной дисциплины, которое не представляет серьезной общественной опасности, не влечет никаких последствий и не сопряжено с другими негативными обстоятельствами. При таких условиях штраф в размере 100 МРП является, очевидно, непропорциональным. Более адекватным было бы применение предупреждения за впервые совершенное нарушение.
В ч.2 за представление недостоверных или заведомо ложных сведений к штрафу в размере 200 МРП добавляется приостановление деятельности. Причем санкции безальтернативные. Вызывает возражение, что одна и та же санкция действует как в случае умышленного правонарушения (предоставление заведомо ложных сведений), так и неосторожного (предоставление недостоверных сведений), что очевидно, несправедливо. Так же как в случае с ч.1, солидный для некоммерческой организации штраф накладывается за незначительное правонарушение: упущения в содержании предоставленной отчетности. При этом опять имеет смысл упомянуть низкий уровень общественной опасности, отсутствие последствий или других негативных обстоятельств.
Но еще более сомнительной выглядит возможность приостановления деятельности за такого рода правонарушения. Нет сомнений, что применение одной из самых жестких мер административного взыскания непропорционально в данном случае.
Часть третья, предусматривающая ответственность за повторность еще сильнее ужесточает наказание: штраф в размере 250 МРП и запрещение деятельности. И снова санкции безальтернативные. При этом запрещение деятельности означает ликвидацию юридического лица, допустившего повторные нарушения, не представляющие большой общественной опасности (которые к тому же могут быть совершены как умышленно, так и неумышленно). Подобная санкция (запрещение деятельности) чрезмерно репрессивна, несправедлива и непропорциональна.
Таким образом, санкции за правонарушения, предусмотренные статьей 460-1 КоАП должны быть пересмотрены в сторону смягчения посредством снижения размеров штрафов, исключения приостановления и запрещения деятельности и (или) введения альтернативных санкций и, в первую очередь, предупреждения.
3.6. Длящиеся административные правонарушения (ст.62 КоАП)
В соответствии с Примечанием к статье 62 КоАП, длящимся признается правонарушение, которое характеризуется непрерывным осуществлением единого состава определенного деяния, предусмотренного статьей Особенной части раздела 2 КоАП, и не завершено к моменту его обнаружения.
Правонарушения, предусмотренные ч.2 статьи 460-1 КоАП и ч.1 статьи 460-2 КоАП, по нашему мнению, очевидно, не относятся к числу длящихся, поскольку представляют собой простые действия, не обладающие признаками непрерывности и продолжительности, и являются завершенными к моменту их обнаружения (то есть данные предоставлены, материалы распространены).
Более сложная ситуация складывается в случае с ч.1 статьи 460-1 КоАП. С одной стороны, юридическим лицом не выполнена обязанность по уведомлению и, соответственно, можно считать, что правонарушение продолжается. С другой стороны, после истечения срока, обязанность предоставления информации прекращается и правонарушение можно считать завершенным. Следует заметить, что во многих других случаях, неисполнение обязанности в установленный срок, не освобождает от исполнения обязанностей и появляются другие обстоятельства, влияющие на признание или непризнание правонарушения в качестве длящегося (произвести регистрацию, уплатить обязательные платежи и т.д.).
По данному вопросу существует давняя и серьезная дискуссия в административно-деликтном праве[16]. Однако, административная и судебная практика показывают, что невыполнение обязанности, предусмотренной нормативным правовым актом в том случае, когда установлен срок выполнения этой обязанности, не признается длящимся правонарушением. В п.15 Нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 22 декабря 2016 года. «О некоторых вопросах применения судами норм общей части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях» указано, что сроки давности наложения административного взыскания за совершение административных правонарушений в области налогообложения предусмотрены частью второй статьи 62 КоАП. Не допускается исчисление срока давности наложения административного взыскания за такие правонарушения в соответствии с частью третьей статьи 62 КоАП. Таким образом, различные (налоговые) правонарушения, связанные с невыполнением обязанностей к установленному сроку, по мнению высшей судебной инстанции, исключаются из числа длящихся.