Требуется совершенствование прогнозирования в сфере законодательства. Юридическое прогнозирование является необходимым предварительным этапом законотворческой деятельности. Основной целью прогнозирования является ориентирование законодателя на поиск оптимального решения задачи путем выбора наиболее приемлемого варианта развития правовой ситуации. На этом этапе должны исследоваться возможные варианты позитивных и негативных последствий реализации закона и степень его эффективности. Законодатель обязан предвидеть последствия реализации принятых им нормативных правовых актов, сведя к минимуму уровень правовой неопределенности будущего функционирования правовой системы и отдельных ее элементов. При этом качественный прогноз позволяет своевременно устранять возможные препятствия для желаемой тенденции развития правовых процессов.
Актуально усиление научного обеспечения законодательного процесса. Наблюдается недостаточное внимание правовой науки к сфере стратегического развития законодательств. Имеющиеся отечественные научные разработки относятся, как правило, к развитию отраслевого законодательства либо отдельным вопросам механизмов законотворчества. При этом исследователями в большей мере комментируется либо критикуется действующее право, нежели формируется полноценная научная основа для его развития.
Наряду с концептуальными направлениями развития сферы законодательства, которые должны быть предметом специального глубокого исследования, внимания заслуживают текущие проблемы технологии законодательного процесса. В этой связи представляется очевидной актуальность проблемы совершенствования технологии законотворчества, представляющего собой упорядоченную процедуру принятия законов, включающую ряд последовательных, логически завершенных этапов - от начала разработки законопроекта до мониторинга его реализации в качестве закона.
ГЛАВА 2. СУБЪЕКТЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА
Мнение автора: далеко не всегда у GR-специалиста есть возможность непосредственно участвовать в процессе нормотворчества. Если GR - профессиональный юрист и имеет необходимые знания общей теории права, особенностей правового регулирования конкретной отрасли или вопроса и механизмы нормотворческого процесса, ему имеет смысл самому участвовать в указанном процессе, используя предусмотренные законодательством возможности. Прямых инструкций о том, как именно от имени какого субъекта нормотворчества специалист по коммуникациям с государственными органами может представлять интересы своего сектора не имеется, но хороший GR - специалист должен уметь читать между строк.
2.1. Законодательная инициатива
Законодательная инициатива - стадия законотворческого процесса, в рамках которой субъектом права законодательной инициативы официально вносится в законодательный орган проект закона или иного законодательного акта Парламента Республики Казахстан.
В соответствии с Конституцией Республики Казахстан (п. 1 ст. 61) правом законодательной инициативы обладают Президент Республики Казахстан, депутаты Парламента, Правительство.
В некоторых странах правом законодательной инициативы обладают группы граждан. Так, в соответствии с Конституцией Литвы 1992 года (ст. 68), а также Конституцией Италии 1947 года (ст. 71) таким правом обладают группы граждан свыше 50 тысяч человек. В части 3 статьи 87 Конституции Испании 1978 г. определено, что для реализации права законодательной̆ инициативы гражданами, требуется не менее 500 000 удостоверенных подписей [7].
Главная идея наделения народа правом законодательной инициативы заключается в возможности донесения своих идей до законодательного органа напрямую, без искажения.
В соответствии со статьей 3 Конституции власть в Казахстане принадлежит народу, что заключается, в том числе, в выражении его воли посредством референдума.
Так, 5 июня 2022 года был проведен республиканский референдум с вынесением на рассмотрение проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан, результатом которого стало внесение в Конституцию существенных поправок, направленных на совершенствование системы разделения властей.
Относительно субъектов, имеющих право законодательной инициативы, в свете Конституционной реформы 2022 года, высказывались отдельные авторы: «… действующая модель законодательного процесса как и прежде остается ориентированной лишь на законодательные инициативы исходящие от трех субъектов государственной власти и в какой-то мере это вполне логично… Кроме того, концентрация законодательной инициативы только в среде вышеназванных субъектов не исключает возможность формировать ими предмет правового регулирования лишь с позиции своих интересов. Исправлением такого положения могло бы стать внесение дополнений в п.1 ст.61 Конституции РК, которые бы расширили круг субъектов законодательной инициативы такими акторами, как народ, профсоюзы, политические партии, представители которых не попали в состав Мажилиса Парламента» [8].
С учетом необходимости совершенствования механизмов продвижения гражданских инициатив, в своем Послании от 1 сентября 2020 года «Казахстан в новой реальности: время действий» Глава государства поставил перед Правительством Республики Казахстан задачу «создать единый легитимный институт онлайн-петиций для инициирования гражданами реформ и предложений».
В 2022 году в Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан внесены поправки, которыми установлены правовое положение и механизмы петиции, определенной как «коллективные сообщение, отклик или предложение, направленные в государственный орган, местный представительный и исполнительный орган в форме электронного документа и рассматриваемые в порядке, установленном настоящим Кодексом» (пп. 31-1) ст. 4). Порядок подачи петиции, их рассмотрения, принятия решений по петициям изложены в главе 12-1 указанного Кодекса.
Онлайн-петиции рассматриваются как одна из форм проявления демократии в новом формате коммуникации между властью и обществом и новой формой политической активности граждан. Они выступают как один из форматов правотворческой инициативы, призванной компенсировать недостаточную эффективность имеющейся системы обсуждения проектов НПА на портале «Открытые НПА» и в рамках имеющихся консультативно-совещательных структур, имеющихся практически на всех уровнях государственного управления, по поводу которых Сарпековым Р.К. и Конусовой В.Т. отмечается: «к сожалению, порядок формирования этих структур характеризуется абсолютной непрозрачностью и не обеспечивает учета интересов разнообразных групп населения. Эти каналы взаимодействия органов государственной власти и отдельных представителей общества, как нами представляется, являются весьма регулируемыми, где повестка обсуждений преимущественно задается уполномоченным органом, а не активными членами этих структур» [9].
Исходя из права на законодательную инициативу выделяются субъекты правотворчества - лица, которые обладают законодательно закрепленной правотворческой компетенцией устанавливать, изменять и отменять нормы права.
Лица же, реализующие свой творческий потенциал путем инициативной подготовки проектов правотворческих актов, ученые, подрядчики, а также лица, участвующие в обсуждениях актов, не порождающих юридических последствий, субъектами правотворческого процесса не являются. Их можно отнести к участникам нормотворческого процесса.
Таким образом, представители бизнес-сообщества, принимающие участие в нормотворческой деятельности, являются участниками нормотворчества.
Поскольку право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики Казахстан, депутатам Парламента и Правительству Республики Казахстан, рассмотрим вопросы их полномочий как субъектов законотворческого процесса.
2.2. Президент Республики Казахстан
Глава государства, наряду с правом законодательной инициативы, обладает рядом иных действенных рычагов в сфере законотворчества, его участие в законотворческом процессе предусмотрено в разных формах и на разных стадиях.
Президент Республики Казахстан определяет наиболее значимые вопросы и отрасли законодательства, которые подлежат совершенствованию, в своем ежегодном Послании народу Казахстана, а также в Концепции правовой политики, утверждаемой Главой государства в соответствии с п. 1 статьи 40 Конституции Республики Казахстан в целях дальнейшего определения основных направлений правовой политики государства.
Разработчиками проектов законов, вносимых в Мажилис Парламента Республики Казахстан (далее - Мажилис) в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан, по поручению Руководителя Администрации Президента, основанному на поручении Президента, могут быть Администрация Президента Республики Казахстан, Правительство, иные государственные органы, организации и граждане. Президент Республики Казахстан может реализовывать право законодательной инициативы также путем поручений Правительству о разработке законов. Как правило, такие поручения даются во время ежегодного Послания Главы государства при открытии очередной сессии Парламента.
Глава государства наделен конституционным правом определять приоритетность рассмотрения проектов законов, означающее, что соответствующие законопроекты должны быть приняты в первоочередном порядке в течение двух месяцев. Предложение об определении проекта закона приоритетным имеет право вносить Правительство в отношении разрабатываемых им законопроектов. Заключение о целесообразности определения законопроекта приоритетным принимает Администрация Президента Республики Казахстан.
Президент Республики Казахстан подписывает принимаемые Парламентом законы, при этом, имея право вернуть закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования.
Глава государства издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики.
Указами Президента Республики Казахстан:
1) осуществляются его конституционные полномочия;
2) решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, ответственности органов власти перед народом Казахстана;
3) осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в компетенцию Парламента, Правительства и других государственных органов;
4) принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития страны.
Так, в 2023 году Президентом Республики Казахстан были издан Указ от 20 марта 2023 года № 145 «Об утверждении Информационной доктрины Республики Казахстан» - документ, которым заложены основы обеспечение информационной безопасности и идеологического суверенитета страны, выстраивание информационной политики, направленной на консолидацию общества и укрепление гражданской идентичности, а также Указы от 26 сентября 2022 года № 1021 «Об утверждении Концепции развития финансового сектора Республики Казахстан до 2030 года» и от 2 февраля 2023 года № 121 «Об утверждении Стратегии достижения углеродной нейтральности Республики Казахстан до 2060 года». Эти стратегические документы являются определяющими для важнейших направлений социально-экономического развития государства. 10 мая 2024 года Президентом Республики Казахстан подписан Указ № 542 «О мерах по либерализации экономики», направленный на развитие экономике через развитие конкуренции и сокращение участия государства в экономике.
При Президенте Республики Казахстан в целях реализации его конституционных полномочий могут учреждаться консультативно-совещательные органы. В 1998 в целях обеспечения прямого диалога между Правительством Республики Казахстан и иностранными инвесторами был создан Совет иностранных инвесторов (СИИ). К числу его основных задач отнесены совершенствование нормативно-правовой базы и создание благоприятных инвестиционных и правовых условий для диверсификации экономики, индустриализации промышленного сектора, развития малого и среднего бизнеса.
При СИИ организованы постоянно действующие рабочие группы по нескольким направлениям нормотворчества, однако высказываются мнения о том, что в сфере законотворчества СИИ не реализует свои полномочия в той степени, в которой имеет возможность. Так, в отчете для инвесторов «Совершенствование правовой среды предпринимательства и инвестиционной деятельности в странах Центральной Азии» указано: «Например, СИИ - главный консультативный орган для иностранных инвесторов - не публикует отчетов и официальных документов своих рабочих групп» [10].
Подзаконными НПА, которыми детальное урегулированы процедуры согласования и оформления актов Главы государства, являются:
- Правила подготовки и реализации послания, работы с актами и поручениями Президента Республики Казахстан и осуществления контроля за их исполнением, проведения мониторинга нормативных правовых указов, утвержденные Указом Президента Республики Казахстан от 27 апреля 2010 года № 976;
- Положение о порядке представления на подпись и рассмотрения Президентом Республики Казахстан законов Республики Казахстан, их регистрации, обнародования и хранения, утвержденное Указом Президента Республики Казахстан от 2 июля 1996 года № 3051.
2.3. Депутаты Парламента Республики Казахстан
В соответствии с Конституцией Республики Казахстан Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательную власть (п.1 ст. 49).
Воплощая законодательную ветвь власти, Парламент реализует представительную функцию. Она определяет его сущность как органа, представляющего в своей деятельности волю народа, являющегося единственным источником власти в Республике Казахстан.
Политические и правовые позиции Парламента усилились в результате конституционной реформы 2022 года. В значительной степени это относится к Мажилису, в котором наиболее ярко выражена природа Парламента как законодательного и представительного органа власти.
Поскольку нашей целью является анализ полномочий Парламента и депутатов, касающихся взаимодействия с бизнесом в законодательном процессе, ограничимся их рассмотрением.
Основные положения о законодательном процессе применительно к Парламенту в целом и его депутатам закреплены Конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» [6].
Порядок действий Парламента и его депутатов в законодательном процессе конкретизируется Законом о правовых актах и Регламентами Парламента Республики Казахстан и его Палат.
Непосредственное отношение к законодательной деятельности Парламента имеет право депутатов на обращения с депутатскими запросами (пп. 7) п.2 ст. 25 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». Правоотношения, относящиеся к депутатскому запросу, регламентированы статьей 27 указанного Закона, а также Регламентами Палат Парламента.
Депутатский запрос является наиболее известной населению формой парламентского контроля, под которым понимается одна из функций Парламента, заключающаяся в проверке и корректировке деятельности исполнительной власти и, иных государственных органов и должностных лиц в пределах предоставленных Парламенту полномочий.
Депутатский запрос является официально обращенным на совместном и раздельном заседании Палат Парламента требованием депутата к должностным лицам государственных органов дать на сессии Парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица.
Депутат Парламента имеет право обратиться с запросом к Премьер-Министру и членам Правительства, Председателю Национального Банка, Председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному Прокурору, Председателю Комитета национальной безопасности, Председателю и членам Высшей аудиторской палаты, акимам областей, городов республиканского значения и столицы.
При необходимости по ответу на запрос и результатам его обсуждения принимается постановление Парламента или его соответствующей Палаты. Запрос и ответ на него могут быть опубликованы в СМИ.
Тексты депутатских запросов и ответов на них размещаются на официальных сайтах Сената и Мажилиса в разделах «Депутатские запросы».
Распространенное суждение о том, что запросы депутатов - это свидетельство недостатков в работе государственных органов и должностных лиц, не вполне корректно. Главное в запросе депутата - конструктивное начало, так как запрос не только является важным механизмом реализации полномочий представительной власти, связи депутатов с населением, но и служит фактором совершенствования законодательства. Так, именно депутатские запросы явились средством активизации целого ряда направлений социальной политики государства. Более того, в деятельности Мажилиса проявляется тенденция разрешения проблем, отраженных депутатами в запросах, на законодательном уровне.
Как было указано выше, депутаты Парламента обладают правом законодательной инициативы - правом официального внесения проекта закона в Мажилис.
Разработчиками проектов законов, вносимых депутатами в порядке законодательной инициативы, являются сами депутаты.
Разработка законопроекта, включая анализ состояния вопроса, изучение мирового опыта, формулирование предложений для оптимального правового регулирования подготовку проекта текста закона, а также сопроводительной документации требует наличия профессиональных знаний в сфере, подлежащей регулированию, а также навыков в области законотворчества. В этой связи для разработки законопроектов депутаты, как правило, инициируют создание рабочей группы с привлечением экспертов.
Мнение автора: участие GR-специалиста в законодательном процессе путем взаимодействия с представителями законодательной власти или стейкхолдерами из исполнительной власти исключительно в необходимых случаях - не самый эффективный и деликатный вариант взаимодействия с ними. Кроме того, что GR - специалист должен являться коммуникатором и представителем интересов бизнеса в государственных органах, в идеале он должен являться экспертом в сфере интересов представляемых лиц либо быть специалистом в конкретной отрасли права, науки, отдельных вопросах регулирования. Участие человека, чье экспертное мнение оценивается и вне исполнения GR функций гораздо эффективнее.
К примеру, кроме выполнения GR функций в качестве Управляющего директора ассоциации, я специализируюсь на вопросах совершенствования законотворческого процесса, антимонопольного регулирования цифровых рынков и цифрового права в целом. Эти знания значительно облегчают процесс общения и дают дополнительные возможности участия в различных профессиональных сообществах и группах.
В 2020 году по поручению Главы государства в целях развития парламентаризма путем повышения представительной и законодательной роли Парламента, а также повышения качества разрабатываемых в рамках реализации депутатской инициативы законов было создано РГП на ПХВ «Институт парламентаризма» Управления материально-технического обеспечения.
К уставным видам деятельности Института парламентаризма относятся все возможные виды деятельности, сопровождающие процесс законотворчества, включая: разработку обоснования принятия, текста закона, а также выработку прогнозов его принятия; определение направлений развития законодательного регулирования отношений в экономической и социальной сферах; анализ и подготовка предложений по оптимизации законодательного регулирования сфер государственной и общественной жизни, механизма реализации законов и правового мониторинга; изучение законотворческого процесса и деятельности участвующих в нем субъектов в целях выявления проблем и пробелов в организации данного процесса и разработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законотворческой работы и пр. На сайте Института парламентаризма есть полная информация обо всех законопроектах, по которым им велась работа (https://parlaminst-mtqb.qr-pib.kz/ru/).
Порядок прохождения законопроекта, инициированного депутатом, упрощен в сравнении с законопроектами, внесенными в Мажилис Правительством, что вызывает неоднозначное отношение.
Так, в КДРП к законопроекту «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты по вопросам совершенствования нормотворчества» обозначена проблема уравнивания порядка прохождения законопроектов, поскольку «упрощенный порядок разработки депутатских инициатив становится поводом и для критики со стороны общественности». В нем же говориться о том, что имеет место «Продвижение поправок через депутатскую инициативу государственными органами в целях обхода этапов, предназначенных для правительственных законопроектов. Лоббирование ведомственных интересов через депутатскую инициативу» [7].
Указанное мнение по поводу исключения упрощенного порядка прохождения законопроектов представляется обоснованным с точки зрения влияния на их качество. В частности, решение вопросов полномочий и функций органов исполнительной власти требует объективной и всесторонней оценки возможности и целесообразности их изменений.
С момента внесения законопроекта в Мажилис осуществляется работа над законопроектом в порядке, определяемом Регламентом Мажилиса[8]. Зарегистрированный законопроект c приложением сопроводительной документации, для предварительного рассмотрения и подготовки предложений направляется в соответствующий комитет (комитеты), при котором для подготовки заключения может быть и, как правило, создается рабочая группа, в состав которой могут быть привлечены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, экспертов, специалистов, представителей бизнеса. Обсуждение законопроектов происходит открыто со времен повсеместного внедрения онлайн-обсуждения именно в таком формате с приглашением всех участников рабочей группы. Обсуждение законопроектов может проводиться постатейно, по разделам или в целом. Расписание заседаний рабочих групп по конкретным законопроектам размещается на официальном сайте Мажилиса https://www.parlam.kz/ru/mazhilis.
Регламентом предусмотрена возможность рассмотрения в Мажилисе альтернативных законопроектов - то есть законопроектов с тем же предметом регулирования, но предлагающих иные способы решения поставленной задачи.
Регламентом Мажилиса предусмотрено несколько этапов обсуждения законопроектов, так называемых «чтений». Так, когда в СМИ указывается, что законопроект принят в первом чтении, это фактически означает, что он презентован депутатам разработчиком и головным комитетом, концептуально обсуждены его основные положения, а также представлены предложения и замечания депутатов. Если в первом чтении рассматривался также альтернативный законопроект, принимается решение, какой из проектов будет обсуждаться во втором чтении. Не позднее, чем за 10 дней до второго чтения к законопроекту могут быть направлены дополнительные возможные поправки депутатов. Во втором чтении рассматриваются только поправки, внесенные до второго чтения. Законопроект может быть рассмотрен и принят и в одном чтении. Обязательное требование о принятии в двух чтения применимо к проектам кодексов в виду их сложности.
Одним из полномочий депутата является право на внесение поправок к проектам законов, постановлений и других актов, принимаемых Парламентом. Поправки могут формироваться как самими депутатами и депутатскими группами (информация о действующих депутатских группах, как правило, размещается на официальных сайтах Мажилиса и Сената), так и членами рабочей группы по законопроекту и другими лицами, чьи права и интересы могут быть затронуты законопроектом, но предлагаться поправки могут только через депутатов. В сравнительной таблице, подготавливаемой в рамках законодательного процесса в Парламенте, обязательно указывается депутат, внесший поправку. На площадках, посвященных вопросам совершенствования законотворчества, нередко высказывается мнение о том, что указываться также должен и фактический интересант вносимой поправки.
Для эффективной реализации возможностей бизнеса по доведению обоснованных предложений до сведения законодателя, необходимо изучить механизмы и детали законотворческого процесса, осуществляемого в стенах Парламента, подробно изложенные в Регламентах Парламента и его Палат.
Функцией одобрения законопроектов, принятых Мажилисом, наделен Сенат. После поступления законопроекта в Сенат осуществляется работа над законопроектом в порядке, определяемом Регламентом Сената[9]. По решению головного комитета также создается рабочая группа, в которую могут входить депутаты местных представительных органов, представители государственных органов и организаций независимо от форм собственности, в том числе общественных объединений и иных некоммерческих организаций, специалисты и ученые.
Обсуждения законопроектов в головном комитете и рабочих группах проходят открыто и это действительная возможность для представителей бизнеса высказывать, аргументировать и отстаивать свои позиции. В рабочую группу направляются поправки к законопроекту. Поправки, подаваемые депутатами индивидуально, должны быть обоснованы, подписаны их инициаторами и содержать предлагаемую редакцию законопроекта либо отдельных его структурных элементов.
Рассмотренный Палатами Парламента закон, может быть, либо передан на подпись Президенту Республики Казахстан, либо не принят Парламентом и возращен инициатору.
Досье по законопроектам, включающие сопроводительную документацию (КДРП, пояснительные записки, сравнительные таблицы, заключения Правительства, НПП, результаты экспертиз и пр.) размещаются в Информационной базе «Параграф» https://online.zakon.kz/lawyer (контекст поиска: «Досье на законопроект о …»). GR-специалисту целесообразно ознакомиться, как минимум, с пояснительной запиской, в которой излагаются основные положения содержания законопроекта.
На настоящий момент единая информационная система, которая позволяла бы отслеживать прохождение законопроектов по всем стадиям с отметками о соблюдении сроков, нахождения на рассмотрении в определенном органе, информацией о заключениях, данных уполномоченными органами и организациями, пока не функционирует. Ее внедрение сделает более прозрачным процесс нормотворчества, включая действия государственных органов в рамках согласования законопроектов, и избавит лиц, чьи интересы могут быть затронуты законопроектом, необходимости прибегать к «искусству телефонных коммуникаций». Ситуация с доступом информации к проектам НПА изменится после запуска в полном объеме информационной системы «Е-заңнама», целью которой является цифровизация законотворческого процесса и повышение прозрачности нормотворческих инициатив.
2.4. Правительство Республики Казахстан
На практике основным инициатором и разработчиком законопроектов является Правительство, и это логично, поскольку исполнительная власть в силу ее компетенций непосредственно выявляет проблемы, требующие правового урегулирования. Кроме того, исполнительные органы имеют значительную численность, в том числе, специалистов, владеющими предметом НПА.
Основными актами, регламентирующими нормотворческую деятельность Правительства, являются Конституция Республики Казахстан, Конституционный закон Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан», а также подзаконные НПА: Регламент работы Правительства Республики Казахстан, утвержденный Постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 января 2023 года № 10, Правила законотворческой работы Правительства, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 907, Правила разработки, согласования проектов подзаконных нормативных правовых актов, утвержденные Приказом Министра юстиции Республики Казахстан от 3 июля 2023 года № 448, и Правила проведения правового мониторинга, утвержденные Приказом Министра юстиции Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 471.
Особую роль в реализации Правительством права законодательной инициативы играет Министерство юстиции Республики Казахстан (далее - Министерство юстиции). Основными задачами, определенных Законом Республики Казахстан от 18 марта 2002 года № 304 «Об органах юстиции» являются: «участие в формировании национального законодательства, направленного на обеспечение верховенства прав и свобод человека и гражданина, суверенитета Республики Казахстан, устойчивое и поступательное развитие казахстанского общества и государства, путем участия в разработке и реализации общегосударственной стратегии развития, координации, а также ведения законопроектной работы, анализа, совершенствования, систематизации законодательства Республики Казахстан, проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, организации проведения научной правовой и научной лингвистической экспертиз» (пп.3 ст. 3).
Функции органов юстиции в сфере ведения законопроектной работы, совершенствования законодательства конкретизированы в статье 15 указанного Закона: законопроектная работа, разработка проектов нормативных правовых актов; координация законопроектной работы центральных государственных органов, разрабатывающих проекты законов в порядке законодательной инициативы Правительства Республики Казахстан; юридическая экспертиза проектов НПА; организация проведения научной правовой, научной лингвистической экспертиз по проектам законов; подготовка заключений по проектам законов, разработанных в порядке законодательной инициативы Правительства Республики Казахстан; в пределах своей компетенции координация проведения процедур публичного обсуждения КДРП.
Министерство привлекает для осуществления законопроектных, экспертных, научно-исследовательских работ и консультаций специалистов и экспертов государственных органов, организаций, в том числе зарубежных; дает официальное разъяснение нормативных правовых актов Правительства совместно с заинтересованными государственными органами по поручению Премьер-Министра Республики Казахстан; обеспечивает ведение информационной системы «Е-заңнама», ведение единой системы правовой информации; координацию научно-исследовательской работы государственных органов и организаций в сфере законодательства.
При Министерстве юстиции функционирует Межведомственная комиссия по законопроектной работе (далее - МВК) - консультативно-совещательный орган, главной целью деятельности которого является выработка предложений по совершенствованию законодательства Республики Казахстан, а также законопроектной деятельности Правительства и уполномоченных государственных органов Республики Казахстан.
МВК работает на основании Положения[10]. Ее возглавляет Министр юстиции Республики Казахстан. В состав Комиссии входят представители государственных органов, неправительственных организаций, научного сообщества, в том числе, представители бизнес-сообщества - в основном крупных ассоциаций. В рамках усовершенствования работы органов юстиции Министерство юстиции ведет трансформацию и работы МВК по вопросам законопроектной деятельности.
В результате «ужесточен спрос с разработчиков, осуществляется глубокая проработка концепций законопроектов с привлечением представителей научного сообщества и экспертов отраслей, возобновлен очный режим заседаний с возможностью их трансляции в СМИ для обсуждения реформ непосредственно на площадке комиссии. Теперь проекты актов обсуждаются на предмет социально-экономического эффекта, потенциальных рисков, а также возможности возникновения негативного общественного резонанса» [11].
Основные задачи МВК связаны с анализом законопроектной деятельности Правительства, выработкой предложений к планам и приоритетным направлениям законопроектной деятельности и систематизации законодательства. Мнения членов комиссии принимаются во внимание органами-разработчиками законопроектов, в результате чего акты либо положения корректируются, либо отменяются.
Органы юстиции также осуществляют государственную регистрацию НПА, которая включает в себя определение соответствия НПА законодательству Республики Казахстан, принятие решения о необходимости его государственной регистрации и внесение НПА в Государственный реестр регистрации нормативных правовых актов с присвоением номера государственной регистрации. Ежегодно органами юстиции регистрируются более 10 000 НПА центральных и местных государственных органов.
Важную роль в реализации политики в области правового обеспечения деятельности государства играет Республиканское государственное предприятие на праве хозяйственного ведения «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан» Министерства юстиции Республики Казахстан» (далее - ИЗПИ), образованное в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан «О некоторых вопросах нормотворческой деятельности в Республики Казахстан» от 28 марта 2019 года №149 в целях повышения эффективности нормотворческой деятельности, усиления роли правовой науки в обеспечении социально-экономического развития Казахстана, а также обеспечения единого государственного учета НПА Республики Казахстан (https://www.zqai.kz/ru).
Начало деятельности Института было положено Указом Президента Республики Казахстан от 16 июня 1993 года № 1228 «О мерах по повышению эффективности правовой реформы в Республике Казахстан», в соответствии с которым при Министерстве юстиции были образованы две специализированные организации: Научно-исследовательский институт законодательства и Республиканский центр правовой информации, - основными целями которых являлось содействие в реализации правотворческой функции государства, впоследствии объединенные в Институт.
Основными направлениями деятельности ИЗПИ являются: участие в разработке концепций законопроектов и проектов законодательных актов, а также разработку научных концепций развития законодательства Республики Казахстан; проведение анализа эффективности законодательства; обеспечение научной лингвистической экспертизы проектов законодательных актов, международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров; проведение фундаментальных и прикладных научных исследований в области правового обеспечения деятельности государства; ведение Государственного реестра нормативных правовых актов Республики Казахстан, Эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан, а также единой базы данных аналитических и социологических исследований государственных органов Республики Казахстан, финансируемых из республиканского бюджета, в том числе совместных исследований с международными организациями; обеспечение перевода законодательных актов на английский язык и доступа к ним.
С 2012 созданная на базе ИЗПИ функционирует информационно-правовая система «Әділет» (https://adilet.zan.kz/rus), обеспечивающая свободный и бесплатный доступ к правовым актам Казахстана.
Законотворческая деятельность Правительства включает следующие этапы:
1) разработку и работу с КДРП;
2) создание рабочей группы и разработка проекта закона, а также подзаконных актов, если проектом предусмотрено их принятие;
3) проведение анализа регуляторного воздействия проекта закона в случае, если это предусмотрено законодательством;
4) размещение проекта закона на интернет-портале «Открытые НПА» для публичного обсуждения, получения заключений научных экспертиз и заключений НПП и экспертных советов, проведение публичных слушаний; согласование проекта закона с заинтересованными государственными органами и организациями;
5) внесение проекта закона в Аппарат Правительства и его рассмотрение в соответствии с Регламентом Правительства;