С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
Принятие новой Конституции Республики Казахстан от 15 марта 2026 года ознаменовало качественно новый этап в конституционно-правовом регулировании статуса столицы государства. Если ранее соответствующие общественные отношения регулировались обычным законом, то согласно статье 2 Конституции установлено: «Столица Республики Казахстан - город Астана. Статус столицы определяется конституционным законом».
Тем самым регулирование статуса столицы приобретает особое конституционно-правовое значение и становится предметом специального закона повышенной юридической силы.
Конституционный закон «О статусе столицы Республики Казахстан» № 299-VIII-ЗРК был подписан Президентом Республики Казахстан 5 июня 2026 года и опубликован в газете «Казахстанская правда» 6 июня 2026 года. В силу он вступает одновременно с новой Конституцией - с 1 июля 2026 года.
Однако закрепление в Конституции необходимости принятия такого закона не снимает вопроса о пределах его правового регулирования. Напротив, возникает необходимость определить, какие общественные отношения действительно относятся к категории «статус столицы», а какие должны регулироваться иными нормативными правовыми актами.
Конституция предусматривает принятие конституционного закона о статусе столицы, однако не раскрывает содержание данной категории. В этой связи особое значение приобретает определение ее конституционно-правовой природы.
В юридической литературе под статусом столицы традиционно понимается особое положение города как места размещения высших органов государственной власти, дипломатических представительств иностранных государств и иных общегосударственных институтов. Следовательно, предметом конституционного закона должны выступать:
1. особенности организации деятельности центральных государственных органов на территории столицы;
2. обеспечение выполнения столицей общегосударственных функций;
3. особенности финансирования и государственного управления столицей;
4. вопросы безопасности и функционирования объектов государственного значения;
5. специальные полномочия органов власти, обусловленные столичным статусом.
Вместе с тем анализ содержания Конституционного закона показывает, что наряду с нормами, непосредственно связанными со столичным статусом, в него включены положения, регулирующие иные сферы общественных отношений. В частности, речь идет о регулировании парковочного пространства (статья 16), дорожного движения (статья 11), требований к фасадам зданий (статья 14), благоустройству территорий (статья 15) и других вопросах текущего городского хозяйства.
Подобное расширение предмета правового регулирования вызывает сомнения с точки зрения соответствия конституционной категории «статус столицы», поскольку фактически превращает конституционный закон в комплексный нормативный акт, сочетающий элементы законодательства о местном государственном управлении, градостроительной деятельности, коммунальном хозяйстве и благоустройстве.
Согласно статье 89 Конституции Республики Казахстан местные исполнительные органы обеспечивают реализацию государственной политики на соответствующей территории, исполнение местного бюджета, управление коммунальной собственностью и осуществляют иные полномочия, предусмотренные законом.
В этой связи вызывает вопросы конституционная обоснованность закрепления в рассматриваемом законе правового положения различных специализированных организаций и операторов, наделяемых публичными функциями в сфере развития столицы.
Возникает ряд принципиальных вопросов: входят ли такие организации в систему исполнительной власти; каким образом определяется их правовой статус; кому они подотчетны; какие механизмы государственного и общественного контроля предусмотрены в отношении их деятельности?
Отсутствие четких ответов на данные вопросы способно породить неопределенность в системе публичного управления и затруднить реализацию принципа ответственности государственных органов перед обществом.
Одним из ключевых требований современного правового государства является принцип правовой определенности, предполагающий ясность, предсказуемость и внутреннюю согласованность правового регулирования.
Между тем в законе используются такие категории, как «конкурентоспособность столицы», «единый архитектурный облик», «дизайн-код», «устойчивое развитие столицы» и «комфортная городская среда».
Несмотря на широкое распространение указанных терминов в документах стратегического планирования и концепциях территориального развития, их использование в конституционном законе без надлежащего нормативного раскрытия содержания может создавать сложности в правоприменительной практике.
Особую актуальность данная проблема приобретает в условиях осуществления конституционного контроля, поскольку оценочные категории должны сопровождаться четкими законодательными критериями, исключающими возможность произвольного толкования.
Конституция Республики Казахстан провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью государства. Из данного принципа вытекает необходимость обеспечения эффективных гарантий права собственности.
Любое вмешательство публичной власти в сферу имущественных прав должно сопровождаться четким определением его оснований, прозрачностью процедур принятия решений, возможностью судебного обжалования и справедливым возмещением причиненных убытков.
Отсутствие подобных гарантий способно породить сомнения в соответствии соответствующих положений закона конституционным стандартам защиты права собственности.
Согласно статье 91 Конституции Республики Казахстан в стране признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Вместе с тем анализ закона свидетельствует о преобладании административно-управленческого подхода, при котором основные полномочия концентрируются у акимата и подведомственных ему организаций. При этом механизмы участия населения в принятии решений по вопросам развития столицы представлены недостаточно.
Подобная модель регулирования не в полной мере соответствует современным тенденциям развития местного самоуправления, ориентированным на расширение участия граждан в решении вопросов местного значения и управлении территорией проживания.
Для более точного определения предметных границ конституционного закона о статусе столицы представляется целесообразным обратиться к зарубежному опыту. Сравнительно-правовой анализ позволяет выявить общие подходы к регулированию столичных функций и оценить возможность их использования в казахстанских условиях.
Конституция Германии закрепляет статус Берлина как столицы федерации и места расположения федеральных органов государственной власти. Особенности его правового положения обусловлены двойственной природой города, который одновременно является столицей государства и субъектом федерации. При этом федеральное законодательство, посвященное столичным функциям, регулирует главным образом вопросы размещения федеральных органов власти, взаимодействия федерации и земли Берлин, а также обеспечения деятельности государственных институтов. Вопросы благоустройства, жилищного хозяйства, дорожного движения и архитектурного регулирования остаются предметом земельного и муниципального законодательства. Иными словами, столичный статус не подменяет собой систему городского управления.
Австрийская модель регулирования статуса Вены также демонстрирует важный правовой принцип: чем выше юридическая сила нормативного акта, тем более общими и институциональными должны быть регулируемые им общественные отношения.
Особый интерес представляет опыт Соединенных Штатов Америки. Согласно статье І Конституции США столица государства - Вашингтон - расположена в специальном федеральном округе Колумбия. Основная цель такой модели заключается в обеспечении независимости федеральной власти от органов власти отдельных штатов. Соответственно, особый правовой режим столицы направлен прежде всего на обеспечение деятельности Конгресса, Президента и Верховного суда США, защиту объектов федерального значения и организацию взаимодействия федеральных и местных органов власти. Вопросы же благоустройства, транспорта и городского хозяйства регулируются специальным административным и муниципальным законодательством и не входят в содержание конституционного статуса столицы.
Зарубежный опыт позволяет сформулировать важный методологический вывод: предмет конституционного закона о статусе столицы должен определяться не территорией его действия, а характером регулируемых общественных отношений. Иными словами, не каждый вопрос, возникающий на территории столицы, автоматически относится к сфере ее конституционно-правового статуса.
Международная практика подтверждает, что конституционный закон о статусе столицы должен носить преимущественно институциональный характер и не подменять собой комплексное регулирование текущих вопросов городского управления.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что принятие конституционного закона о статусе столицы полностью соответствует положениям статьи 2 Конституции Республики Казахстан и объективно обусловлено особой ролью столицы в системе государственного управления.
Вместе с тем ряд положений закона выходит за пределы собственно конституционно-правового регулирования статуса столицы и затрагивает вопросы текущего городского управления, традиционно относящиеся к предмету отраслевого законодательства.
Дополнительной научной и законодательной проработки требуют вопросы правовой определенности используемых понятий, защиты права собственности, правового статуса специализированных организаций и реализации принципов местного самоуправления.
Представляется целесообразным предусмотреть проведение последующего мониторинга практики применения Конституционного закона «О статусе столицы Республики Казахстан». Результаты такого мониторинга позволят оценить степень соответствия закона конституционному назначению института столицы и при необходимости скорректировать его содержание с учетом требований новой Конституции и накопленного опыта правоприменения.