Инвестиции в нефтяных проектах требуют вовлечения значительных финансовых и технических ресурсов и управленческих кадров на долгосрочной основе. По этой причине инвесторы нуждаются в подтверждении стабильной, долгосрочной и предсказуемой юридической структуры, на которую они могут положиться, чтобы гарантировать свои инвестиции. Для того чтобы привлечь частных инвесторов, закон должен содержать в себе абсолютно однозначно интерпретируемые положения, исключающие вероятность неожиданных дополнительных изменений и произвольного толкования положений.
Мы понимаем стремление Казахстана как можно быстрее привлечь инвестируемый капитал. Большинство источников такого капитала в секторе нефти и газа связано с иностранными компаниями, такие инвестиции характеризуются высокой степенью риска. В настоящих условиях низких цен на рынке наблюдается дефицит иностранных инвестиций, и Казахстан должен конкурировать с другими странами за получение этих инвестиций.
Принимая решение об инвестициях, наши компании имеют юридические обязанности по отношению к своим владельцам и владельцам акций этих компаний по обеспечению расчетливого инвестирования этих дефицитных источников для достижения приемлемого уровня прибыли, пропорционального принятому риску. Источники капитала распределяются согласно осознанному риску в получении приемлемой прибыли от вложенного капитала, особенно в ситуации, которая наблюдается в настоящее время, когда спрос на иностранные инвестиции превышает предложения.
Проект закона признает некоторые из интересующих инвестора положений, например, защиту инвестора от будущих законодательных изменений, которые могут нанести ущерб исполнению контрактных соглашений.
Однако, остаются фундаментальные проблемы, которые порождают серьезные сомнения в отношении получения приемлемой прибыли и, следовательно, приведут к принятию решений об инвестициях в пользу других стран. Эти проблемы включают:
-отсутствие четко сформулированного положения, которое бы однозначно утверждало, что подписанные контракты будут строго соблюдаться и что право на владение количества добытой нефти, указанного в контракте, будет неоспоримым;
- указание, что экспорт нефти будет проводиться согласно квоте;
- не имеющие под собой почвы ограничение и подгонка сроков лицензий (в первую очередь, лицензий по добыче нефти) под особые обстоятельства (например, отсутствие экспортной инфраструктуры);
- указание, что объем добычи нефти и производительность могут быть ограничены;
- нас особенно беспокоит разделение обязательств по инвестициям от права на получение прибыли, что является результатом выдачи отдельных лицензий на разведку и лицензий на добычу, из которых только последняя будет создавать коммерческие условия для получения прибыли.
Концептуальная основа механизма по выдаче прав выходит на проверку сверхбюрократической, так как использует два разных механизма: по выдаче лицензии и составлению контракта, каждый из которых содержит детальные условия и управляется двумя отдельными организациями, и сопровождается требованиями множества экспертных проверок и согласований на разных стадиях процесса рассмотрения и утверждения. Очень трудно представить себе, как это будет осуществляться на практике, особенно когда речь идет о таком чувствительном процессе как получение лицензии с привлечением иностранного инвестора или составление контракта по совместной добыче (по сути, договорным документом, признаваемым проектом закона).
Разработка газа и нефти имеет для Казахстана потенциал служить двигателем в продвижении страны к экономическому благосостоянию. Здоровая нефтегазовая промышленность будет стимулировать другие иностранные инвестиции. В результате в Казахстане будут созданы дополнительные рабочие места и отрасли промышленности, предоставляя при этом казахам возможность ознакомиться с западными деловыми процессами и пройти техническое обучение. Работая совместно и обучая друг друга, мы сможем предоставить новые возможности для компаний обеих сторон и их служащих.
Иностранные вложения капитала процветают в условиях стабильных юридических и деловых отношений. Инвесторы должны верить, что законы будут стабильными и контракты будут соблюдаться как на законных основаниях, так и на практике. Хорошо составленный Нефтяной закон будет действовать как фундамент, на котором будет строиться экономическое развитие.
Мы бы очень приветствовали возможность встречи небольшой группы наших представителей с Вашими должностными лицами, которым наши представители могли бы объяснить более детально эти и другие вопросы, которые нас волнуют. Мы полагаем, что в результате таких встреч можно было бы оговорить те дополнения к проекту закона, которые бы свели к минимуму сомнения инвесторов, в то же время соблюдая законные интересы Казахстана в обеспечении соответствия проводимых работ требованиям международных стандартов по безопасности и охране окружающей среды, а также разумным методам управления нефтеносным районом.
Мы уверены, что такая встреча будет служить конструктивным шагом по созданию законодательного фундамента, который бы в большей степени поощрял привлечение инвестируемого капитала, ведущего к разработке и добыче углеводородного потенциала Казахстана.
Мы надеемся, что Вы примете наше предложение и будем очень признательны, если ответ на это письмо будет отправлен на имя господина Эндрю Б. Дермана, (Энергетическая компания «Орикс)», который любезно согласился быть представителем всех подписавшихся компаний.»
18 сентября 1994 г. я получил письмо от главного представителя группы иностранных нефтяных фирм, юриста компании «Oryx Kazakhstan Energy Company» г-на Стива Вагнера следующего содержания:
«Уважаемый господин Сулейменов!
Я был очень рад встретиться с Вами у господина Даукеева. Как обещал, присылаю Вам копию английского перевода проекта Закона о Нефти от 12 сентября 1994 года. Согласно нашей договоренности юристы иностранных фирм приедут для обсуждения этого проекта. Надеемся, что Вы сможете встретиться с ними.
Мы дополнительно еще свяжемся с Вами, чтобы договориться о встречах.»
Еще одно письмо от иностранных участников Консорциума поступило в Министерство геологии и охраны недр РК 5 октября 1994 г.
Министр Даукеев наложил визу: «Пригласить на субботу 8 октября 1994 г., 10 ч. утра, в том числе Майдана Сулейменова».
8 октября 1994 г. состоялась встреча у Даукеева с представителями нефтяных компаний.
Основное обсуждение касалось лицензионно-контрактной системы. Иностранные фирмы очень беспокоило, что лицензия выдается одним органом, контракт подписывается другим органом. Беспокойство, как будет работать этот процесс. Выразили готовность помочь подготовить Модельный контракт.
26 октября 1994 г. состоялось обсуждение проекта Закона о нефти с представителями нефтяных компаний с членами рабочей группы под моим председательствованием. Присутствовали Эндрю Б. Дерман из Orix, Джеймс М. Долл из EXXON, Кэри Янг и другие.
Назову некоторые вопросы, которые обсуждались на встрече.
1. Нефтедобыча на море. Понятие моря. Разные типы работ на мелководье и в глубоководных районах. Определить координаты Консорциума «Казахстанкаспийшельф».
2. Статья 3.3 - роялти накладывается на нефть, поднятую на поверхность. Если нефть вернется в недра, будет ли платить.
3. Должны быть четкие различия между добычей и хранением.
4. Все положения о земельном и горном отводах желательно сосредоточить в одном месте.
5. Регистрация контракта - очень длительный процесс, много ненужных деталей. В Законе оговорить упрощенный порядок регистрации. Выработать Типовой контракт. Готовы помочь в составлении. После контракта огромное количество разрешений на любые операции.
6. Не охвачен процесс заявки на совмещенные лицензии. Необходимо оговорить срок действия совмещенной лицензии.
7. Типовой контракт - обязательный или нет? Лучше назвать Модельный контракт.
8. Много статей, где как-то ущемляются права недропользователей, предлагалось просто исключить.
Письмо от 11 ноября 1994 г. Председателю Редакционной группы проекта Закона о нефти Республики Казахстан и Председателю Комиссии Верховного Совета по промышленности, энергии, транспорту и связи
«Уважаемые г-да,
Иностранные Участники Консорциума по Каспийскому морю желают выразить Вам свою благодарность за организацию встречи с нами, со столь кратким упреждением, в прошлую пятницу, 5 ноября.
Как упоминалось во время этой встречи, мы теперь подготовили документ, в котором более детально приводятся вопросы, вызывающие озабоченность у Иностранных Участников.
Насколько мы понимаем, Верховный Совет в настоящее время рассматривает закон, и мы, поэтому, попытались помочь быстрому анализу наших замечаний, предложив, где нужно, новые формулировки, которые, по нашему мнению, необходимы для решения заботящих нас проблем.
Иностранные Участники благодарны за время, уделяемое Вами рассмотрению их предложений.
Аджип С. П.А., Бритиш Газ Эксплорейшн энд Продакшн Лтд., Би-Пи Казахстан Лимитед, Мобил Ойл Казахстан Инк., Шелл Казахстан Девелопмент Б.В., Тотал Эксплорейшн Продакшн Казахстан
Приложение: ЗАМЕЧАНИЯ ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА О НЕФТИ И ПОСТАНОВЛЕНИЮ О ПОРЯДКЕ ВВЕДЕНИЯ ЕГО В ДЕЙСТВИЕ.
Общая информация
3 декабря 1993 года Иностранные участники заключили Соглашение о Консорциуме с Правительством, Министерством энергетики и топливных ресурсов (как оно тогда называлось) и ККШ по вопросу финансирования и полнообъемного сейсмического и экологического изучения Каспийского моря. Эта деятельность также включит подготовку карты для лицензирования шельфовых блоков.
Вознаграждением за указанные обязательства Иностранных Участников явится предоставление им разведочных блоков в первом раунде шельфового лицензирования на условиях Соглашения о Разделе Добычи (СРД), по которому в процессе работы будут вестись переговоры. СРД должен будет базироваться на изложенных в Соглашении о Консорциуме принципах.
Главное опасение Иностранных участников заключается в том, что, после принятия Закона о нефти в нем случайно могут оказаться положения, противоречащие их правам, уже предоставленным им в Соглашении о Консорциуме, а также тем, что будут включены в СРД, по которому в настоящий момент ведутся переговоры.
В связи с проектами Закона о нефти в редакции от 12 сентября и 12 октября, у Иностранных Участников возникло несколько конкретных вопросов, вызывающих их опасения.
Вопросы, вызывающие опасения Иностранных Участников в связи с проектами Закона о нефти и Постановлением о введении его в действие.
Указанные вопросы более детально приводятся ниже, вместе с изменениями, предлагаемыми для устранения противоречий. Ссылки относятся к проекту Закона в редакции от 12 октября.
А. Постановление Верховного Совета Республики Казахстан «О порядке введения в действие Закона Республики Казахстан о нефти»
Т.н. «дедушкино» положение (принятое среди американских юристов профессионально-жаргонное выражение, описывающее положение, согласно которому те или иные условия, существовавшие до принятия определенного закона, остаются в силе и после его принятия).
Пункт 2 Постановления предназначен для защиты инвесторов, уже заключивших с Правительством Контракт. Иностранные Участники предпочли бы, чтобы подобное положение имелось в самом проекте Закона, так как оно охватывает существенные упомянутые в Законе вопросы.
Поскольку для придания полной силы правам, предоставленным Иностранным Участникам по Соглашению о Консорциуме, в нем требуется, чтобы Правительство заключило СРД, то должно быть четко сказано, что СРД и иные Контракты, которые Правительство согласилось заключить, также охватываются пунктом 2. Для большей ясности по указанному вопросу, мы предлагаем, чтобы существующие после «Закона» слова были заменены следующей формулировкой: «и Контрактов, заключенных впоследствии в связи с любым таким Контрактом, будут иметь полную силу и действие в соответствии со своими условиями».
Б. Закон Республики Казахстан о нефти (приводятся детальные замечания по отдельным статьям проекта).»
Письмо от 9 декабря 1994 г. Председателю Редакционной группы проекта Закона о нефти Республики Казахстан и Председателю Комиссии Верховного Совета по промышленности, энергии, транспорту и связи.
«Уважаемые господа,
Иностранные Участники Консорциума по Каспийскому морю рассмотрели новый проект Закона о нефти от 24 ноября, который, насколько нам известно, прошел первое слушание в Верховном Совете.
Мы очень признательны за ваше внимание к замечаниям, которые вы проявили на наших встречах и впоследствии в нашем документе от 11 ноября. И чрезвычайно рады видеть, что многие из замечаний были приняты во внимание в этом позднейшем варианте проекта.
Насколько мы знаем, окончательные изменения будут рассматриваться вами 12 и 13 декабря, и мы просили бы вас рассмотреть некоторые наши замечания, которые не были приняты, но которые, по нашему мнению, являются очень важными для достижения необходимой юридической базы для введения принципов, которые уже были согласованы в Соглашении о Консорциуме по Каспийскому морю.
С наилучшими пожеланиями,
От лица Иностранных Участников: Аджип С. П.А., Бритиш Газ Эксплорейшн энд Продакшн Лтд., Би-Пи Казахстан Лимитед, Мобил Ойл Казахстан Инк., Шелл Казахстан Девелопмент Б.В., Тотал Эксплорейшн Продакшн Казахстан».
8 декабря 1994 г. нефтяная компания «Orix» представила письмо следующего содержания.
«Республика Казахстан
Премьер - министру Господину Акежану Кажегельдину
Министру Геологии и Охраны недр Господину Серикбеку Даукееву
Министру Нефти и Газа Господину Нурлану Балгимбаеву
Министру Юстиции Господину Нагышбаю Шайкенову
Заместителю Председателя Верховного Совета,
Председателю Комиссии по производству, энергетики,
транспорту и связи Господину Азимжану Ахметову
Заместителю Председателя Верховного Совета,
Председателю Комиссии по Энергетике и Топливным Ресурсам
Господину Мусабеку Исаеву
Директору Института Государства и права,
Председателю Комиссии по разработке нефтяного закона,
Профессору Майдану Сулейменову
Уважаемые господа!
Настоящий проект Нефтяного Закона очень близок к тому закону, который создаст в Казахстане необходимый фундамент для процветания нефтяной и газовой отрасли.
Ранее мы предоставляли Республике Казахстан обширные комментарии по предыдущему проекту Нефтяного Закона (копия прилагается). Многие из наших замечаний были приняты во внимание при подготовке недавней версии от 24 ноября 1994 года, и внесенные поправки отмечены.
Этот анализ подготовлен в ответ на просьбу, высказанную депутатами Ахметовым и Исаевым Джеймсу Долу из фирмы Эксон 2 декабря во время визита Казахстанской делегации в Хьюстон. Мы выбрали 8 вопросов, которые заслуживают дельнейшего рассмотрения. Наши замечания, по проекту Нефтяного Закона от 24 ноября подчеркивают наиболее важные вопросы для Вашего рассмотрения.
При возникновении каких-либо вопросов, пожалуйста, обращайтесь ко мне в любое время.
Эндрю Дерман
Приложение к письму: ПРОЕКТ НЕФТЯНОГО ЗАКОНА ОТ 24 НОЯБРЯ 1994 ГОДА
Восемь наиболее важных вопросов для обсуждения:
1. Статья 1. Определения понятия «море». Неясен термин «исходная береговая линия». Необходимо рассмотреть этот вопрос, используя координаты Казахстанкаспийшельфа по Каспийскому морю и аналогичные координаты по Аральскому морю.
2. Статья 2.5. Включение четкого положения по поводу признания законными ранее заключенных контрактов является абсолютно критическим. Инвесторы не будут чувствовать себя уверенно, так как из редакции последнего варианта проекта неясно, будут ли признаны все положения контрактов. Для того, чтобы удовлетворить инвесторов и привлечь максимум инвестиций по самой низкой возможной цене в Казахстан, мы рекомендуем утвердить следующую формулировку:
«Контракты, и все положения таковых, подписанные Республикой Казахстан или от имени Республики Казахстан до принятия Закона о Нефти, остаются в полной силе и действии».
3. Статья 7.5. По этой статье обязательны выплаты за аренду земли, подписной бонус, бонус добычи и роялти. Это бремя может быть просто непосильным для многих проектов. Такие положения могут оттолкнуть инвесторов от инвестирования нерентабельных отраслей. Хотя это и не является целью данного положения, но оно может быть так истолковано. Необходимо разъяснить, что все эти выплаты будут делаться в той степени, в которой подрядчик обязуется делать какие-либо из этих или все выплаты.
4. Статья 19.2. Не пускаясь в рассуждения о том, какие недостатки влечет за собой ограничение периода до 25 лет, предлагаем рассмотреть формулировку по поводу продления контрактов с тем, чтобы инвестор и правительство имели возможность согласовать период продления ранее, чем за два года до истечения срока действия контракта. В обратном случае проекты по вторичному инвестированию не могут быть осуществлены, так как инвестор не будет уверен, что время действия контракта позволит ему покрыть свои инвестиции и заработать адекватные деньги для возврата этих инвестиций до тех пор, пока он не может быть уверен, что ему будет гарантировано продление контракта.
5. Статьи 35.1, 35.2 и 36.2. Термин «Местный Недропользователь, не находящийся во владении государства», неясен. Иностранный инвестор, участвующий в местном совместном предприятии, не должен находиться в худшем положении. Хотя это и не является целью настоящего положения, но оно может быть интерпретировано таким образом. Это критический вопрос. Должно быть четко определено в Статье 25.1, что цены мирового рынка должны выплачиваться и «Иностранному Недропользователю и иностранным инвесторам, работающим вместе с местными Недропользователями». Статья 35.2 должна применяться к местным Недропользователям со 100 % государственной собственностью». Аналогичные изменения должны быть сделаны в Статье 36.2.
6. Статья 50. Это положение ликвидирует предыдущие положения о валюте, которые предлагали инвесторам значительную защиту. Пока эти положения еще не включены в другие законы, для Республики Казахстан было бы целесообразно включить их в Закон о Нефти для стимулирования развития нефтяной отрасли, так как эти концепции являются критическими для привлечения инвестиций.
7. Это положение необходимо пересмотреть с тем, чтобы четко определить, что изменения в налоговом режиме не повлекут за собой увеличение налоговых выплат. Для того, чтобы достичь этого результата, это предложение может быть дополнено следующим образом: «…налоги, вводимые взамен существовавших, не превышают тех, что в текущий момент выплачиваются подрядчиком…». Мы предполагаем, что к этому стремились и разработчики Закона о Нефти. Почему бы не избежать недопонимания, которое может вызвать сомнения у инвесторов по поводу проведения здесь деловой активности».
8. Статья 52.6. Для чего ограничивать возможность Правительства уменьшить налоги и финансовое бремя компаний с целью стимулирования экономической деятельности? Правительство имеет полный контроль над изменением законодательства, если это необходимо. Мы предлагаем следующую формулировку: «В случае ухудшения положения…».
К письму была приложена копия Анализа Закона о нефти от 12 сентября 1994 г. на 16 страницах.
Заключение
Я привел здесь только некоторые из более чем ста писем и заключений иностранных фирм и международных организаций. Ясно, что столь значительный интерес к проекту Закона о нефти, аналогичного которому не наблюдалось ни до, ни после, был вызван чисто финансовыми интересами нефтедобывающих компаний, которые собирались вложить миллиарды долларов в экономику Казахстана и хотели, во-первых, обезопасить себя от произвола властей, и, во-вторых, если получится, извлечь необоснованные преимущества, которые позволили бы им заработать лишний миллиард в ущерб интересам Казахстана.
Поэтому члены рабочей группы по разработке проекта Закона о нефти находились в сложном положении. С одной стороны, необходимо было поумерить аппетиты иностранных инвесторов и не позволить им безнаказанно грабить природные богатства Казахстана. С другой стороны, приходилось противостоять нападкам государственных чиновников, которые иногда смешивали ведомственные и личные интересы с государственными.
При разработке Закона о нефти нам приходилось решать двуединую задачу: создать гарантии для иностранных инвесторов, в инвестициях которых Казахстан в то время отчаянно нуждался, и обеспечить соблюдение интересов Казахстана. Я смею надеяться, что эти задачи Закон о нефти выполнил, о чем свидетельствует хотя бы его существование вплоть до 2010 года, когда был принят единый Закон о недрах и недропользовании, поглотивший Закон о нефти. Но и в составе этого Закона, как и в содержании принятого в 2017 году и действующего в настоящее время Кодекса РК «О недрах и недропользовании», сохранились основные положения Закона о нефти, разработанные Рабочей группой под моим руководством.
Заключение в последующем нефтяных контрактов, невыгодных для Казахстана, ни в коей мере нельзя приписывать недостаткам Закона о нефти. Закон о нефти регулировал только юридические аспекты реализации права недропользования. Экономические, финансовые и налоговые вопросы он регулировать не мог. Размеры платежей, доля Казахстана в добытой нефти, порядок взимания налогов и прочие финансовые вопросы решались в конкретных контрактах, заключаемых Правительством Республики Казахстан. И если эти контракты невыгодны для Казахстана, в этом нет вины Закона о нефти. Здесь могли сыграть роль некомпетентность, недобросовестность или коррумпированность конкретных чиновников, занимающихся разработкой и подписанием контрактов.
[1]. Это были встречи, проведенные с членами рабочей группы под моим руководством.