Однако, целесообразно дополнить этот перечень еще такими категориями обладателей:
1) субъекты, которым государство или орган местного самоуправления делегировали на основании закона или договора выполнение публичных функций (например, предоставление образовательных, оздоровительных, социальных или других государственных услуг) и полномочий. Такими субъектами могут быть саморегулируемые организации, например, объединения адвокатов, нотариусов, оценщиков, аудиторов, которые уполномочены государством проводить сертификацию или иным образом регулировать профессиональную деятельность. Другой пример - Национальная палата предпринимателей РК, а также субъекты, которым государственные органы или учреждения передали информацию для выполнения определенных действий (например, проведение анализа на основании контракта). Такие субъекты должны признаваться обладателями в части информации о выполнении ими делегированных им полномочий;
2) субъекты, которые наделены специальными (исключительными) правами, например, банки и другие финансовые учреждения. Такие субъекты должны признаваться обладателями в части информации о предоставлении ими услуг населению и цен на них.
Дополнительные виды обладателей информации. Статья 8 предусматривает, что к обладателям информации «также могут быть приравнены юридические лица, которые владеют:
1) экологической информацией - в части экологической информации;
2) информацией о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, их прогнозах и последствиях, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов - в части информации о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, их прогнозах и последствиях, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов.»
В отношении этих положений можно сделать несколько комментариев. Во-первых, не понятно, почему это положение сформулировано таким образом, что к обладателям «могут быть» приравнены юридические лица, которые владеют указанной информацией. Такая неопределенность приведет к проблемам на практике (кто должен принимать решение о приравнивании и в каких случаях?). Следует изложить эту норму императивно.
Во-вторых, можно упростить формулирование статьи, заменив повторение перечня информации (например: «1) экологической информацией - в части указанной информации»);
В-третьих, рекомендуется дополнить перечень обладателей субъектами, которые владеют другой информацией общественного интереса, которая не охвачена в подпунктах 1-2 пункта 2 статьи 8 Законопроекта. Это позволит охватить случаи, когда субъекты частного сектора владеют другой информация, которая предоставляет общественный интерес, - например, информация о собственниках и финансовых результатах средств массовой информации, компаний, осуществляющих важную экономическую деятельность (например, добычу полезных ископаемых), информация о нарушениях прав человека и других правонарушениях.
Одними из самых главных положений любого закона о доступе к информации являются нормы об ограничении права на доступ. Статья 5 Законопроекта содержит короткое положение о том, что право на доступ к информации может быть ограничено только законами и лишь в той мере в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
Кроме того, вопросы ограничения доступа регулируются в статье 11 Законопроекта. Согласно пункту 16 последней, информация не предоставляется в случае, если:
1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию;
2) запрос не соответствует требованиям настоящего Закона;
3) предоставление запрашиваемой информации не входит в компетенцию обладателя информации, к которому поступил запрос;
4) запрашиваемая информация относится к информации с ограниченным доступом;
5) запрашиваемая и идентичная информация ранее предоставлялась пользователю информации;
6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых обладателем информации, проведении анализа деятельности обладателя информации, либо подведомственных им органов и организаций, или проведении иной аналитической работы.
Информация с ограниченным доступом в статье 1 Законопроекта определяется как информация, отнесенная к государственным секретам и иным охраняемым законом тайнам, а также служебная информация.
Согласно пункту 18 статьи 11, обладатель информации может не предоставлять информацию:
- собранную в процессе государственного контроля и надзора - до принятия решения по данному вопросу;
- преждевременное раскрытие которой создает препятствия или может создать препятствия формированию, развитию и успешному завершению государственной политики - до завершения процесса;
- преждевременное распространение которой нарушает или может нарушить процесс обмена мнений, совещаний в государственных органах - до принятия окончательного решения;
- по межведомственной и (или) внутриведомственной переписке - до принятия решения по данному вопросу;
- по документам, поступившим от иностранных государств или международных организаций, - до принятия взаимного соглашения по раскрытию документа.
Следует отметить, что предыдущая версия законопроекта (от апреля 2012 года) предусматривала отличное регулирование вопроса ограничения доступа. Так, статья 7 законопроекта от апреля 2012 года предусматривала, что доступ к информации может быть ограничен только в соответствии с законами Республики Казахстан и при соблюдении всех нижеследующих требований в совокупности:
1) в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения;
2) в целях исключения условий для нанесения существенного вреда охраняемым законам интересам;
3) когда вред, нанесенный охраняемым законом интересам вследствие раскрытия информации, более существенен, чем польза от удовлетворения общественного интереса.
4) при наличии обоснования законности такого ограничения.
В этом положении содержался аналог так называемого трисоставного теста или проверки на вред и публичный интерес. Включение этих положений в текст законопроекта было очень позитивным и соответствовало международным стандартам. Ограничение доступа к информации через проверку на вред и общественный интерес является одним из важнейших стандартов и краеугольным камнем режим доступа к информации.
Трисоставной тест состоит из таких элементов или критериев (условий), которые проверяются последовательно:
1) ограничение доступа соответствует одному из предусмотренных в законе правомерных интересов (направлено на защиту такого интереса);
2) в случае разглашения информации защищенному интересу будет причинен существенный вред («проверка на вред»);
3) такой существенный вред преобладает над общественным интересом в получении доступа к информации («проверка на общественный интерес»).
При проведении трисоставного теста необходимо подтвердить наличие всех трех условий для того, чтобы ограничение доступа стало возможным. В случае отсутствия хотя бы одного их условий, информация должна быть предоставлена.
Трисоставной тест, по сути, имеет целью определение баланса между защитой правомерного интереса от разглашения информации и удовлетворением общественного интереса в доступе к информации. Если в конкретной ситуации запроса и относительно запрашиваемой информации, преобладает защита правомерного интереса, то информация может быть ограничена в доступе; если же преимущество на стороне права общества знать определенную информацию, то доступ должен быть предоставлен.
Применение трисоставного тест является достаточно сложным для административных и судебных органов. Оно требует проведения субъективной оценки, взвешивания различных интересов и установления важности различных обстоятельств. Этот тест предусматривает значительную дискрецию при правоприменении.
Часто возникает вопрос круга общественных интересов, которые могут обосновать предоставление доступа к информации вопреки существенному вреду, который будет нанесен разглашением одному или нескольким защищенным интересам. Можно предложить такой неисчерпывающий перечень общественных интересов в раскрытии информации:
- содействие дискуссии по вопросам, которые волнуют общество или его часть, необходимость разъяснения вопросов, которые важны для актуальной общественной дискуссии (право общественности иметь «полную картину» по определенному спорному вопросу);
- понимание причин, лежащих в основе решений, которые принимает государственный орган, орган местного самоуправления, его служебное или должностное лицо;
- подотчетность и подконтрольность власти обществу в целом, в том числе путем обеспечения прозрачности процесса подготовки и принятия властных решений;
- действенный контроль за поступлением и расходованием публичных средств (средств государственного и местных бюджетов, средств государственных и муниципальных предприятий), распоряжением государственным или муниципальным имуществом;
- предотвращение растраты, присвоения публичных средств и имущества, предотвращение незаконного личного обогащения публичных служащих;
- защита окружающей среды, выявление причиненного или возможного вреда экологии, осведомленность о реальном состоянии окружающей среды и факторах, которые на нее влияют;
- выявление рисков для здоровья людей, для общественной безопасности и порядка, их предотвращение;
- выявление вредных для человека последствий деятельности (бездеятельности) физических или юридических лиц;
- информирование о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, об их внутренних правилах, организации работы и т.д.;
- выявление недостатков в деятельности органов власти и их работников;
- выявление нарушений прав человека, злоупотребления властью, коррупционных проявлений, неэтичного поведения служащих, невыполнения (или ненадлежащего, небрежного исполнения) ими своих обязанностей, дискриминации по любому признаку, несправедливости в любой форме;
- обеспечение справедливого рассмотрения дел в административном или судебном порядке;
- содействие инновациям, научным исследованиям;
- содействие экономическому развитию, предпринимательской деятельности, инвестициям;
- выявление угрозы государственному суверенитету, территориальной целостности, конституционному устройству;
- обеспечение реализации прав, свобод или обязанностей физического или юридического лица, даже если речь идет об одном лице;
- выявление возможного введения общественности в заблуждение;
- защита прав человека, в частности, для опровержения негативных сведений о нем, обвинений в нарушениях и тому подобное.
Кроме приведенных выше возможных общественных интересов, общим общественным интересом, присутствующим в случае любого запроса информации, является интерес максимальной открытости информации. При отсутствии других общественных интересов, следует сравнивать возможный существенный вред защищенным правомерным интересам с этим общим интересом открытости.
Приведенный перечень общественных интересов не является полным. Его также необязательно приводить в тексте закона. Однако, для содействия надлежащему применению трисоставного теста при ограничении доступа к информации было бы полезно включить примеры общественных интересов в закон. Это упростит применения соответствующих положений на практике.
В этой связи следует крайне негативно оценить исключение положений о проверке на вред и общественный интерес из версии Законопроекта от 28 апреля 2015 года. Это значительно ослабляет гарантии права на доступ к информации и не соответствует международным стандартам, а также рекомендациям Казахстану (см. выше рекомендации, данные Казахстану, в рамках мониторинга Стамбульского плана действий ОЭСР).
Проверка на вред и общественный интерес (трисоставной тест) является единственной юридической конструкцией, которая позволяет в полной мере воплотить принцип максимальной открытости информации и пропорциональности любого ограничения права на информацию. Принцип пропорциональности заложен в статье 5 Законопроекта («… лишь в той мере в какой это необходимо в целях…»), однако без дальнейшей детализации в виде полноценного трисоставного теста маловероятно, что он будет применяться надлежащим образом на практике или будет применяться вообще, даже судами.
Ниже приведены комментарии относительно других положений по ограничению доступа к информации.
1. Перечень интересов в статье 5 проекта, защита которых может оправдывать ограничение доступа, представляется слишком узким («в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения»). С одной стороны, это может способствовать более широкому доступу к информации, однако на практике это приведет к своевольному ограничению доступа.
Любое ограничение доступа к информации должно производиться только через применение трисоставного теста, описанного выше, и начинаться с обоснования правомерного интереса, вред которому будет нанесен в случае разглашения информации. Этот перечень интересов должен быть исчерпывающим и не может отсылать к другим положениям. Поэтому очень важно иметь такой перечень защищенных интересов, который будет полной мерой охватывать все возможные ситуации правомерного ограничения доступа к информации. Защищенные интересы должны быть четко сформулированы и изложены в законе о доступе к информации.
В этой связи можно рекомендовать использовать перечень интересов, который содержится в Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам. Согласно статьи 3 Конвенции, ограничения должны быть четко изложены в законе, быть необходимы в демократическом обществе и быть соразмерными цели защиты:
a. национальной безопасности, обороны и международных отношений;
b. общественной безопасности;
c. предотвращения, расследования и уголовного преследования преступной деятельности;
d. дисциплинарного расследования;
e. проверок, контроля и надзора со стороны органов публичной власти;
f. приватности и других правомерных частных интересов;
g. коммерческих и других экономических интересов;
h. экономической, монетарной и валютно-обменной политики государства;
i. равенства сторон в судебном производстве и эффективного отправления правосудия;
j. окружающей среды; или
k. обсуждение внутри или между органами публичной власти по рассмотрению какого-либо вопроса.
Поскольку определение защищенных интересов является первым шагом в ограничении доступа к информации, то они должны коррелироваться с перечнем оснований для ограничения доступа, предусмотренным в пункте 18 статьи 11 Законопроекта. Первые четыре пункта в этом перечне, по сути, относятся к ситуациям защиты правомерного интереса эффективного формирования и реализации государственной политики, в том числе в процессе принятия властных решений, а также защите интереса государственного контроля и надзора. Последний пункт - защита от разглашения информации, полученной конфиденциально от иностранных государств или международных организаций. Все эти интересы должны являются приемлемыми, но они должны быть предусмотрены в статье 5 Законопроекта, чтобы была четкая связь между защищенным законом интересом и основанием для ограничения доступа.
2. Согласно пункту 16 статьи 11 Законопроекта, запрашиваемая информация не предоставляется, если она относится к информации с ограниченным доступом. Это крайне негативное положение, поскольку ограничение доступа к информации лишь на основании отнесения ее к информации с ограниченным доступом противоречит принципу максимальной открытости. Ограничение в каждом конкретном случае должно пройти трисоставной тест. То, что информация ранее была ограничена в доступе, не является достаточным для последующего ограничения.
Следует также отметить, в принципе, проблематичность введения такого понятия как информация с ограниченным доступом в качестве отдельной категории. Такой подход часто используется в странах региона, где информация формально делится законом на открытую и закрытую (информацию с ограниченным доступом). Однако такой подход противоречит принципу максимальной открытости и создает трудности на практике.
В введении такого понятия на самом деле нет необходимости - достаточно определить порядок ограничения доступа к информации и охватить защищенными интересами все сферы, где такое ограничение может быть обоснованным. Например, ограничение доступа к информации через отнесение к государственным секретам будет отвечать интересам защиты национальной обороны и при этом любое такое отнесение должно пройти трисоставной тест, даже если порядок такого отнесения регулируется специальным законом.
3. Одним из оснований для непредоставления информации согласно статьи 11 Законопроекта является случай, когда «предоставление запрашиваемой информации не входит в компетенцию обладателя информации, к которому поступил запрос».
Такое основание для отказа противоречит международным стандартам. Предоставление информации не должно зависеть от полномочий обладателя - последний обязан предоставить любую информацию, которая находится в его контроле (владении), за исключением случаев законного ограничения доступа согласно трисоставному тесту.
Если в этом пункте имеется в виду случай, когда обладатель не располагает запрашиваемой информацией, то он должен быть сформулирован иначе. Если обладатель владеет запрашиваемой информацией, даже когда это выходит за рамки его формальной компетенции (полномочий), он обязан ее предоставить.
Это очень важный аспект доступа, поскольку если субъект, получивший запрос, может отказать в доступе только на том основании, что, скажем, соответствующие вопросы находятся в сфере ведения другого органа, то это значительно снижает эффективность доступа к информации и делает возможными злоупотребления. Органы власти не должны выяснять или ссылаться на то, кто из них имеет компетенцию относительно запрашиваемой информации - факта владения информацией достаточно для того, чтобы возникла обязанность ее предоставления.
С этим аспектом связан другой одновременно важный и сложный для регулирования вопрос - алгоритм действий в случае, когда запрос касается информации, которая ранее была правомерно ограничена в доступе другим субъектом. В практике других стран применяется два подхода:
1) обладатель, получивший запрос, направляет его тому обладателю, который ранее ограничил доступ к запрашиваемой информацией (уведомив одновременно об этом заявителя), поскольку последний в большей мере владеет контекстом и сможет лучшим образом применить трисоставной тест при принятии решения об ограничении доступа к информации;
2) обладатель, получивший запрос, самостоятельно принимает решение о продолжении ограничения доступа на основании критериев трисоставного теста, предварительно проконсультировавшись с обладателем, который первично ограничил доступ к информации.
Мы рекомендуем принять второй подход, который лучшим образом содействует эффективному доступу к информации, не теряя время на пересылку запроса. Следует четко установить в законе порядок действий обладателя, который получил запрос, и срок для проведения консультаций и предоставления ответа на запрос в этом случае.
4. Статья 11 также устанавливает, что запрашиваемая информация не предоставляется, если идентичная информация ранее предоставлялась пользователю информацией. Это основание также рекомендуется пересмотреть.
В некоторых странах действительно устанавливается возможность отказа в случае повторного запроса информации. Однако, согласно передовой практике законов о доступе обладатель информации должен предоставить информацию, даже если он ранее ее уже направлял заявителю. Это связано с тем, что заявитель может иметь намерение проверить, не изменилась ли информация со времени предыдущего запроса, запрашивать информацию в качестве проведения исследования и так далее. Вместо того, чтобы устанавливать дополнительное основание для отказа, проще было бы предусмотреть, что если информация неоднократно запрашивается одним или разными заявителями, то обладатель должен разместить и обновлять такую информацию на своем интернет-ресурсе, что в большинстве случаев предотвратит повторные запросы.
5. Список информации, доступ к которой не подлежит ограничению
В статье 6 Законопроекта определен список информации, доступ к которой запрещено ограничивать. Это похвальное положение, которое следует сохранить. Список можно улучшить таким образом:
1) не делать список исчерпывающим, а допустить возможность установления запрета на ограничение доступа к информации другими законами (включить дополнительный пункт в список с таким содержанием);
2) пункт 9 касательно информации о формировании и расходовании средств из республиканского и местного бюджетов следует детализировать, указав, что не подлежит ограничению доступ к информации о получателях бюджетных средств, копиям соответствующих договоров или индивидуально-правовых актов органов власти, условиям выделения средств и так далее. Это важное положение, поскольку на практике такая информация очень часто скрывается под вымышленными предлогами и тут важна максимальная четкость. Это важное антикоррупционное положение;
3) следует расширить пункт 11 статьи, а именно распространить запрет на информацию о доходах, имуществе и расходах всех государственных служащих, не только политических служащих. Открытость информации о имущественном состоянии и образе жизни государственных служащих является важным антикоррупционным инструментом, это информация, которая однозначно составляет общественный интерес и доступ к ней не должен ограничиваться, независимо от того, какой уровень и статус служащего.
Важно также этот пункт распространить на информацию об использовании и распоряжении государственным и муниципальным имуществом;
4) перечень следует дополнить пунктом об открытости государственной статистической информации (даже той, что была подготовлена на заказ частных лиц). Вся статистика, собранная государственными органами или по их заказу, должна быть открытой в обезличенном состоянии (то есть, чтобы из информации нельзя было идентифицировать физическое лицо).
Эту статью следует также дополнить положением о том, что информация не может быть ограничена в доступе, если она была ранее правомерно обнародована любым обладателем информации.
Полезной также будет норма о том, что информация с ограниченным доступом должна предоставляться обладателем, если отсутствуют законные основания для ограничения доступа к этой информации, которые существовали ранее.
6. Ограничение доступа к информации, а не к документу. Важным для практического применения является развития подхода, закрепленного в названии и базовых положениях Законопроекта, а именно то, что права на доступ касается прежде всего информации, а не носителей, на которых она закреплена. Это правило следует четко определить в тексте закона.
Рекомендуется предусмотреть, что ограничению подлежит информация, а не документ. Если документ (в широком понимании любого физического носителя информации) содержит информацию с ограниченным доступом, то предоставляется его копия, с которой извлечено информацию с ограниченным доступом и при этом обозначено в тексте частей документа, доступ к которым был ограничен.
Без четкого регулирования этого вопроса на практике будут возникать ситуации, когда ограничивается доступ ко всему документу, даже если он содержит лишь незначительную часть информации с ограниченным доступом (например, из-за упоминания физического лица). Это приведет к нарушению принципа пропорциональности ограничений права на доступ и максимальной открытости.
7. Служебная информация. Согласно пункту 4 статьи 1 Законопроекта, под информацией с ограниченным доступом понимается «информация, отнесенная к государственным секретам и иным охраняемым законом тайнам, а также служебная информация». Это единственное место в Законопроекте, где упоминается служебная информация. Непонятно, должен ли статус и порядок обращения служебной информации регулироваться отдельным законом или это упоминание ошибочное.
В некоторых странах (например, в Украине) к служебной информации относят, в частности, административную информацию, которая предшествует принятию решений органом власти, то есть те виды информации, которые упомянуты в пункте 18 статьи 11 Законопроекта. Однако, как указывалось выше, введение таких категорий как служебная информация (как и «информация с ограниченным доступом» в целом) не требуется международными стандартами и даже может им противоречить. Порядок ограничения информации должен быть следующим: закон определяет интересы, которые защищаются (например, национальная оборона, эффективное принятие решений, неприкосновенность частной жизни), и если разглашение информации может нанести существенный вред таким интересам (и такой вред преобладает над общественным интересом в разглашении), то информация ограничивается в доступе.
Поэтому невключение в закон о доступе к информации категории служебной информации не представляет проблемы.
Одним из главных недостатков Законопроекта является отсутствие положений о внесудебном независимом контроле за реализацией права на доступ к информации. Об этом мы уже упоминали в предыдущем заключении к законопроекту от апреля 2012 года.
Для установления действенного механизма внесудебного обжалования неисполнения законов о доступе к информации многие страны создали специализированные органы - информационные комиссии или информационных уполномоченных. Такие органы не только осуществляют контроль за надлежащей реализацией закона о доступе путем рассмотрения жалоб и проведения проверок, но и играют важную роль в обучении и информировании общества о праве на доступ к информации.
Орган надзора должен пользоваться операционной и институциональной независимостью, особенно относительно органов исполнительной власти, иметь достаточные финансовые, кадровые и другие ресурсы для эффективного выполнения своих функций.
К функциям такого органа обычно относят:
· рассмотрение жалоб на нарушение закона о доступе к информации;
· проверка деятельности обладателей на соответствие законодательству о доступе к информации;
· повышение информированности о механизмах реализации права на доступ к информации, предоставление разъяснений и рекомендаций;
· обучение по вопросам доступа к информации;
· подготовка ежегодного отчета о состоянии реализации права на доступ к информации;
· подготовка предложений по реформированию законодательства в сфере доступа к информации.
В полномочия такого органа рекомендуется включить:
1) рассмотрение предложений, жалоб и иных обращений по вопросам соблюдения законодательства о доступе к информации и принятие решений по результатам их рассмотрения;
2) проведение на основании обращения или по собственной инициативе проверок соблюдения обладателями законодательства о доступе к информации с доступом в помещения, где осуществляется хранение и обработка информации;
3) получение по своему требованию и доступ к любой информации (документам) во владении обладателя, которая необходима для осуществления контроля за соблюдением права на доступ к информации, в том числе доступ к персональным данным, базам данных, любой информации с ограниченным доступом;
4) получение по своему требованию объяснений обладателей информации, их должностных лиц относительно соблюдения законодательства о доступе к информации;
5) утверждение нормативно-правовых актов в сфере доступа к информации в случаях, предусмотренных законом;
6) по итогам проверки или рассмотрения обращений издание обязательных для выполнения требований (предписаний) касательно предотвращения или устранения нарушений законодательства о доступе к информации, в том числе относительно:
- предоставления информации заявителю (пользователю);
- формы доступа заявителя к информации;
- ограничения доступа к информации в целях защиты прав третьих лиц;
- платы за предоставление информации (платы за копирование и печать);
- опубликования информации;
- организации работы обладателя с запросами информации и его документами;
- выполнения других требований законодательства о доступе к информации;
- привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц обладателя за нарушение законодательства о доступе к информации;
- внесения изменений или отмены правовых актов обладателя;
7) подготовка рекомендаций по практическому применению законодательства о доступе к информации, разъяснение прав и обязанностей в сфере доступа к информации;
8) направление обращений с предложениями в государственные органы и органы местного самоуправления касательно принятия или внесения изменений в нормативно-правовые акты по вопросам доступа к информации;
9) привлечение к административной ответственности за нарушение закона о доступе к информации;
10) проведение информационно-разъяснительной работы, просвещения по вопросам доступа к информации;
11) организация обучения государственных служащих и других лиц по вопросам доступа к информации;
12) обобщение практики применения законодательства о доступе к информации, в том числе на основании ежегодных отчетов обладателей информации;
13) организация исследований по вопросам доступа к информации;
14) участие в работе международных организаций по вопросам доступа к информации, сотрудничество с иностранными органами в сфере доступа к информации.
Статья 18 Законопроекта предусматривает создание при Правительстве РК Общественного совета по вопросам доступа к информации. Это позитивное положение, которое поможет создать механизм общественного контроля в сфере обеспечения доступа к информации. Однако никакой общественный совет не сможет заменить собой действенный механизм государственного контроля за реализацией права на доступ к информации.
Порядок рассмотрения запросов и предоставления информации регулируется в статье 11 Законопроекта. Прежде всего следует отметить, что с точки зрения нормотворческой техники было бы лучше разбить эту одну статью на несколько отдельных статей и более детально урегулировать соответствующие вопросы вместо объединения всех положений в одну статью.
Пунктом 3 статьи предусмотрено, что запрос должен адресоваться обладателю информации, в компетенцию которого входит предоставление запрашиваемой информации. Выше (в анализе касательно ограничения информации) уже указывалось, что такой подход противоречит международным стандартам. Право на получение информации не должно привязываться к компетенции обладателя. Вся информация во владении обладателя должна быть объектом права на доступ - пользователь информации имеет право запросить информацию у любого обладателя, независимо от его компетенции в отношении запрашиваемой информации, если такая информация находится во владении обладателя.
Требования к письменному запросу, установленные в пункте 5 этой статьи, представляются чрезмерными. Запрет анонимных запросов не является обоснованным. Исключением является запрос информации о самом себе, когда действительно необходимо установить личность просителя. Во всех других случаях для реализации права на доступ к информации не имеет значение, кто подает запрос, поскольку отсутствует обязанность обосновывать свой интерес к запрашиваемой информации.
В статье 7 Законопроект правильно предусмотрено, что пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения информации. Из этого следует, что неважно кто именно обращается с запросом - информация должна предоставляться любому лицу (кроме личной информации). Поэтому требование указывать идентификационные данные и запрет анонимных запросов излишние. Это безосновательно ограничивает свободу получения информации.
Для получения информации достаточно указать свой обратный адрес и описать информацию или документ, которые запрашиваются. Все остальные реквизиты запроса лишние и ничего кроме усложнения доступа не дают. В этом вопросе следует руководствоваться принципом максимального упрощения доступа к информации.
Форма предоставления информации. Важным аспектом реализации права на доступ к информации является возможность просителя выбрать на свое усмотрение форму получения доступа к информации.
В статье 7 Законопроекта предусмотрено, что пользователь информации имеет право получать информацию любым не запрещенным законом способом. Однако этого положения недостаточно для надлежащей реализации права на доступ к информации.
Следует установить общее правило, что обладатель обязан предоставить запрашиваемую информацию в той форме, в которой просит пользователь - путем ознакомления на месте, предоставления документа или его копии, предоставления данных в электронной форме (в частности, в форме открытых данных), предоставления аудио- или видеозаписи и так далее. Если же обладатель не владеет (и не обязан согласно законодательству владеть) информацией в запрашиваемой форме, а перевод информации в запрашиваемую форму требует чрезмерных усилий с его стороны, то он предоставляет информацию в той форме, в которой она у него существует.
Например, если пользователь просит предоставить в электронной форме информацию, которая существует у обладателя в бумажной форме, и при этом речь идет о небольшом объеме информации и обладатель имеет технические возможности, например, для сканирования документа, то запрашиваемая информация предоставляется в электронном виде. Если же удовлетворение запроса требует значительных усилий (например, сканирование сотен страниц документов) или сложного перевода документа из одного электронного формата в другой, то обладатель вправе отказать предоставлять информацию в запрашиваемой форме и вместо этого предоставить ее в бумажной форме (в существующем формате) или предложить пользователю ознакомиться с ней в помещении обладателя (при этом разрешив ему самостоятельно делать фотокопии или другим образом переносить информацию при помощи собственных технических средств пользователя).
При этом важно установить в тексте закона, что обладатель обязан предоставлять пользователю по его просьбе возможность ознакомления с документом или его копией в помещении обладателя и делать при этом из них выписки, фотографировать, копировать, сканировать, записывать на любые носители информации и так далее.
Также следует удалить положения, которые связывают форму получения информации с формой запроса - если устный запрос, то устный ответ. Запрос может делаться в любой форме (устной, письменной, электронной) и в самом запросе может определяться, какую форму ответа предпочитает пользователь. Например, пользователь может подать запрос устно на приеме у обладателя или по телефону и при этом потребовать ответ в письменной форме. В этом случае обладатель должен зафиксировать (зарегистрировать) запрос, предоставить пользователю номер регистрации и направить письменный ответ в установленные законом сроки по указанному устно адресу.
Следует также предусмотреть, что людям с недостатками зрения или слуха информация предоставляется, насколько это возможно, в форме, в которой они могут ее воспринимать. Это положение основано на положениях Конвенции ООН о правах инвалидов.