Сначала Министерство юстиции предоставляет Совету около 1 миллиарда евро в год. Около 95% этой суммы предназначено для финансирования по результатам, которые рассчитываются по формуле: количество дел, завершаемых в течение года, умноженное на цену каждого дела7. В январе каждого года Совет по вопросам судебной системы подает предложение в Министерство по количеству дел, которые должны быть закрыты в течение следующего года. Это количество основано на предлагаемом количестве закрываемых дел, включенных в годовой план каждого суда, которое рассчитывается в ходе административных консультаций между судами и Советом. Эти прогнозы, как правило, содержатся в ежегодных планах, принимаемых в сентябре предшествующего года Правлениями судов, которые, в свою очередь, используют данные, предоставляемые председателями секторов суда, учитывающие последние события и ожидания относительно будущей рабочей нагрузки. В следующем сентябре, Министр юстиции представляет бюджет в Парламент, с указанием количества дел, по которым запрашивается финансирование. Если это количество отличается от количества, предполагаемого Советом, разница должна быть объяснена. Количество дел, которые действительно были закрыты к концу года, должно быть включено в годовой отчет, представляемый Совету по вопросам судебной системы при Министерстве безопасности и правосудия, и далее представляемый Парламенту.
_____________
7 Остаток бюджета распределяется на дела, которые рассматриваются только одним судом или, для которых правила еще не ясны в полной мере (например, для крупных уголовных дел). Судебные расходы по административным и гражданским делам в полном объеме возмещаются Министерством юстиции, в то время как затраты по уголовным делам оплачиваются Прокуратурой.
(нумерация сноски соответствует оригиналу)
Доклад Совета также основан на годовой финансовой отчетности судов. Избыток или недостаток фактического количества закрытых дел регулируется в размере 70% от цены, применимой по каждому делу.
Цена дела определяется в два этапа. Установление цен по делам, которое служит основой для выделения ресурсов судам, осуществляется через довольно сложный процесс. Существует в общей сложности 53 категории дел для окружных судов, 19 категорий дел для апелляционных судов, и 3 категории дел Центрального апелляционного суда. Цены фиксируются ежегодно Советом по вопросам судебной системы. Каждый суд получает одинаковую сумму по одной категории дел и, в качестве стимула, суды, которым удается удержать расходы на низком уровне, могут сохранить излишки.
На практике, объем финансирования, необходимого для суда на любой год, определяется с помощью инструмента, которые называется Lamicie. Это один стандартный лист бумаги формата A4, на котором представлена вся судебная деятельность одного суда. В этом листе перечислены все виды дел и количество времени в минутах, которое в среднем требуется от судьи или сотрудников суда для обработки и завершения дела8. Эта система основана на следующих исходных принципах: каждое дело или мероприятие подсчитывается только один раз; измеренное время является реалистичным и признается таковым пользователями суда; пользователи суда не могут повлиять на результат; и должна быть возможность автоматизации системы. Количество времени, отводимого на каждый вид дела, основано на предыдущем опыте и существующих законах, которые регулируют деятельность судов. Опыт также показывает, что суды способны предсказать свою рабочую нагрузку на следующий год довольно точно, на основе долгосрочного развития, с поправкой на случайности, такие как изменения в законодательстве или судебной и экономической ситуации. Кроме того, судебная система знает точные средние затраты (middensom) сотрудников и судей за год, в плане заработной платы и социальных пособий, таких как страхование или пенсии.
____________
8 Эти расчеты сделаны на основе эквивалента полной занятости. Они рассчитывается следующим образом: один год состоит из 52 недель, с 36 официальными рабочими часами в неделю (т.е. итого 1872 часов). Из этих часов исключаются: праздники и отпуска (10 недель или 360 часов), отпуска по болезни (5%, или 94 часа), образование (30 часов), личная гигиена (260 часов), а также заседания и управление (100 часов) - то есть, в общей сложности 844 часов. Таким образом, время «продуктивной» работы составляет 1028 часов, или 61 680 минут в год. Такой подход позволяет избежать акцента на исполнение чрезмерного количества дел.
На следующем этапе, уже на уровне всей системы, Министерство юстиции пересортировывает эти дела на 10 категорий, классифицируя их по различным отраслям права (например, гражданские, административные, уголовные, иммиграционные, налоговые дела). Цена дела, в настоящее время, колеблется между 140 и 3615 евро, в зависимости от количества времени, необходимого для разрешения дела, и количества судей, рассматривающих его, то есть, решается ли оно одним судьей или тремя судьями. Цены обговариваются Министерством и Советом, и затем вносятся в проект бюджета центрального правительства. Количество закрываемых дел ежегодно пересматриваются, но цены по делам фиксируются на трехлетний срок и не корректируются, даже если фактические затраты, в конечном итоге, оказываются выше или ниже.
Если отдельный суд или вся судебная система в целом заканчивает бюджетный год с операционными излишками, то эти излишки зачисляется в собственные средства суда или судебной системы, которые ограничиваются на уровне, соответственно, 3% и 5% от выделенного годового бюджета. Эти средства используются для покрытия текущего дефицита, а также могут быть использованы для разрешения дополнительных дел и заключения ссудами соглашений по повышению качества.
Само собой разумеется, такая система требует регулярной проверки для обеспечения адекватной продолжительности рассмотрения дел. Это осуществляется с помощью общепринятой системы измерения нагрузки и времени, когда отобранным судьям предлагается отслеживать точное количество времени, которое они тратят на рассмотрение каждого дела. Группа экспертов (среди которых могут быть судьи, старшие сотрудники суда или специализированное консалтинговое агентство) просматривает записи и предоставляет обновленную информацию. На основе этих двух источников, составляется и тестируется новый предварительный инструмент Lamicie. Прежде, чем стать фиксированным, новый инструмент должен быть одобрен Советом по вопросам судебной системы, Собранием председателей судов, и Министерством безопасности и правосудия, который является органом, отвечающим за бюджет перед Парламентом. В целом, эта система была научно проанализирована и признана надежной и продуманной, и, будучи таковой, она принимается в качестве основы для составления бюджета каждого суда.
Средства, получаемые каждым судом от Совета по вопросам судебной системы, является единым бюджетом. Это означает, что Правление суда само определяет, как распределить бюджет и собственные средства суда. Никакие отдельные суммы не выделяются для конкретного сектора суда или оборудования, например. В дополнение к расходам на человеческие ресурсы (которые рассчитываются с помощью описанного выше инструмента Lamicie), в бюджеты судов также должны быть включены прочие средства, необходимые для функционирования судов, а именно - накладные расходы для содержания судебных помещений, зданий суда и оборудования. Опыт и исследования показывают, что существует стабильная корреляция между затратами на судебных и несудебных сотрудников и затратами на вспомогательный персонал и прочие судебные расходы. Соотношение затрат первого ко второму составляет 27%. Таким образом, после подсчета количества судей и вспомогательных сотрудников, необходимых в следующем году, в бюджет Lamicie добавляется этот процент. Наконец, стоимость аренды добавляются в виде годовой арендной платы, выплачиваемой Службе государственных зданий (Rijksgebouwendiensf) или частным собственникам. Из-за существенных различий в арендной плате по всей стране, Совет по вопросам судебной системы возмещает судам 100% фактических арендных затрат на здания суда.
Следуя этой системе, Правление суда обязано отвечать за свои прогнозы и отчеты по расходам, как в отношении точности прогнозов (т.е., наличие дефицита или профицита), так и в отношении исполнения надлежащих требований по финансовому администрированию. С этой целью каждый суд обязан нанимать внешних аудиторов для выполнения полного финансового контроля качества финансового управления и надлежащего применения стандартов и процедур получения бюджета. Другими словами, каждый суд проходит проверку на законность и пропорциональность своих бюджетных расходов. Годовой отчет суда вместе с аудиторским заключением подается в Совет по вопросам судебной системы.
Подход к финансированию суда, описанный здесь, подразумевает, что Правление суда всегда имеет дело с трехлетним бюджетом: бюджетом прошлого года, текущего года, и следующего года. Учитывая сложность этой финансовой работы, суды назначают внутренних контроллеров (аудиторов), а также команду финансовых экспертов. Кроме того, в судах имеется персонал для поддержки исполнения ежедневных финансовых обязанностей, например, обработки ежедневных платежей и утверждения документов оплаты и отчетов о расходах. Отчеты о расходах, как правило, подписываются, в последней инстанции, председателем суда.
В. Управление человеческими ресурсами
Один из наиболее фундаментальных вопросов управления в судебной системе - это управление человеческими ресурсами. В Нидерландах управление персоналом осуществляется судами совместно. Правления несут основную ответственность в пределах их собственной внутренней организации, а Совет по вопросам судебной системы отвечает за принятие национальных стратегий и реализацию проектов, оказание специализированных консультаций в суде, по необходимости, и развитие сотрудничества между судами. Например, он устанавливает систему найма и подбора судей, и национальную программу судебного обучения.
Правления судов, консультируясь с общим собранием судей, предоставляют комментарии Совету по вопросам судебной системы, в отношении предложенных кандидатур для назначения на должности новых судей. Председателей судов, как правило, также призывают участвовать в организации внутреннего профессионального обучения судебных стажеров, а также адвокатов и вспомогательных судебных сотрудников, желающих получить должность судьи. После назначения, судьи несут ответственность за свое собственное продвижение по службе и переводы. Однако, в свете этого, в задачи председателя суда входят содействие продвижению судьи по карьере; консультирование по вопросу необходимости продвижения по службе или перевода в другой сектор суда; оказание помощи в организации временного назначения в другой суд; предложение участвовать в тренингах; и составление рекомендаций при обращении на должность в другом суде. В этом отношении, председатель суда повышает возможности трудоустройства судьи. Кроме того, председатели судов имеют право подвергать судей дисциплинарному взысканию путем выдачи официального предупреждения, хотя, на практике, это происходит крайне редко.
Кроме того, Правления судов несут прямую ответственность за отбор, наем, назначение, и дисциплину всех несудебных должностных лиц Суда, в соответствии с общими правилами, применимыми к государственным служащим. Для этого, суды, как правило, работают с командой квалифицированных менеджеров по человеческим ресурсам, которые должны, в первую очередь, обеспечивать человеческими ресурсами несудебный персонал суда, хотя иногда они могут давать профессиональные рекомендации судьям. Они выполняют консультативную, и, следовательно, относительно самостоятельную роль, и могут дать совет, даже когда его не просят. Кроме того, отделы человеческих ресурсов суда в Нидерландах часто устанавливают партнерские отношения с внешними медицинскими сотрудниками, которые проводят регулярные проверки суда, рассматривают и отслеживают истории болезней сотрудников. Это позволяет выявить закономерности, как в отношении отдельного сотрудника, так и в отношении целого отдела, и затем помочь Правлению и консультантам по человеческим ресурсам определить возможные причины и принять меры по исправлению положения.
С. Информационно-техническое управление
Суды в Нидерландах не занимаются управлением собственными ИКТ. Вместо этого, в целях стандартизации и повышения эффективности, Совет по вопросам судебной системы решил, что любое обслуживание систем ИКТ должно быть централизованным и осуществляемым самим Советом. Поэтому суды получают эти услуги в натуральной форме и не несут ответственности за любые издержки и бюджеты, связанные с этим вопросом.
Специализированное управление при Совете по вопросам судебной системы, называемые SPIR-IT, поставляет судебной системе услуги по ИТ и обслуживает национальную сеть, обеспечивая доступ к Интернету, Интранету, защищенной электронной почте и центральным файлам. Оно также обеспечивает доступ к электронным правовым источникам информации и специализированным юридическим журналам, которые, как правило, доступны для всех судей и сотрудников суда через компьютеры суда. Библиотекари часто могут обучать судей и сотрудников работе с этими источниками. Отдел SPIR-IT также предлагает справочную службу непосредственно судьям и сотрудникам суда, которые испытывают проблемы с функционированием техники. Сотрудники справочной службы имеют удаленный доступ к локальным компьютерам, для разрешения любых проблем.
Отдел SPIR-IT разрабатывает программное обеспечение, поддерживает использование аппаратных средств, определяет стандарты для оборудования и предлагает прочие настраиваемые решения. Однако, с учетом этих принципов, суды обязаны приобретать свои собственные компьютеры, принтеры, факсы, сканеры и прочее оборудование. Эти покупки должны проходить в точном соответствии с рядом подробных и сложных закупочных процедур. На практике, почти все, кто работает в суде, имеют свой собственный компьютер, и многие судьи и сотрудники также имеют свои собственные принтеры (или доступ к общему принтеру).
Существует программное обеспечение для автоматизированного управления судом, которое охватывает все категории дел (гражданские, уголовные и административные), подключенное к системе управления информацией. Оно предоставляет актуальную информацию о делах (например, входящие и завершенные дела по типу), а также соответствующую финансовую информацию (например, прогноз до конца года). Руководители сектора могут просматривать эту информацию, и позволяет управлять потоком дел соответствующим образом. Эту информацию стороны также могут отслеживать в Интернете. Кроме того, существует электронное ведение дел и электронный обмен, и происходит переход к безбумажному ведению дел (ситуация более продвинута по гражданским и административным делам, и менее успешна по уголовным делам). Судьи зачастую могут использовать экраны, закрепленные на столах в зале суда, для получения доступа к материалам дела и соответствующим документам. Также доступны системы видеоконференцсвязи, и слушания в новых зданиях судов можно смотреть и записывать с помощью видеокамер в зале суда. Наконец, SPIR-IT разработал план «беспроводного офиса», который предусматривает гибкий график, дистанционную работу, обмен знаниями, сотрудничество и договоренности о делегировании.
Системы управления информацией на уровне суда позволяют анализировать рабочую нагрузку. Тем не менее, нагрузка регулярно проверяется председателями секторов, для чего они могут привлечь менеджера-помощника или координатора. Системы программного обеспечения, которые поддерживают различные процессы и процедурные механизмы, существующие в различных сферах права, позволяют проверять еженедельно ход дела и немедленно определять старые дела и источники задержек, а также принимать соответствующие меры по исправлению положения. За ходом рассмотрения дел также внимательно следят заинтересованные стороны, такие как прокуратура, юристы, и тяжущиеся стороны, а также администраторы судов. Суды имеют систему регулярных собраний председателей секторов с внешними заинтересованными сторонами, а также прочие способы обмена информацией со сторонами, чтобы все были в курсе о ходе дела и, чтобы заинтересованные стороны могли задавать вопросы о задержках и опозданиях.
ИКТ позволяет централизовать все финансовое администрирование и администрирование большей части человеческих ресурсов в судах. Таким образом, персонал судов имеет доступ к центральной системе, которая исполняет закупочные заказы и хранит данные о реализации, предоставляет судам информацию о расходах и бюджетах. Сотрудники суда могут отмечать отработанное время, отсутствие на рабочем месте и подавать отчеты о командировочных расходах в электронном виде (если одобрено председателем суда).
Судьи и помощники судей имеют множество ресурсов в электронном виде по различным материальным и процессуальным правовым вопросам. В суде, как правило, также имеется хорошо оборудованная библиотека с книгами и справочниками по прецедентному праву, где работает библиотекарь, который служит в качестве консультанта по доступной литературе и документации.
На уровне организации, чтобы руководство суда (т.е. правление) по-настоящему руководило деятельностью суда, необходим доступ к достаточной управленческой информации, для оценки деятельности суда и, в случае необходимости, регулирования курса действий. Одна из таких систем, используемая судами, - это система «самолетной кабины», которая позволяет визуализировать и кодировать цветами фактическое исполнения различных задач суда. Другая система - более деловая и информативная по деталям. Необходимая информация предоставляется по требованию или, по крайней мере, на ежемесячной основе, когда Правление суда получает отчеты по расходам бюджета и результатам, имеющимся человеческим ресурсам, и прогноз на оставшуюся часть бюджетного года. Во время заседаний совета директоров, операционный директор, часто вместе с контроллером, предоставляет эту информацию и любые дополнительные данные, в том числе рекомендации о мерах по исправлению положения. Также для проверки реализации предоставляется информация о человеческих ресурсах, например, о ежегодной оценке и собеседованиях, проведенных с сотрудниками. Аналогичным образом, председатели секторов регулярно (как правило, ежеквартально) отчитываются перед Советом. В целом, эта система выявляет любое внезапное увеличение или уменьшение объема работы в течение нескольких недель, и могут быть немедленно приняты меры для исправления ситуации.
Чтобы обеспечить внутренний обмен разнообразной информацией среди всех судей и вспомогательного персонала, суды в Нидерландах также имеют страницы Интранета (внутренней сети). На этих страницах публикуются новости национального и регионального уровней (например, события, инициируемые Советом по вопросам судебной системы, Апелляционным судом, и соседними окружными судами), а также информация о работе внутренних руководящих органов суда (например, повестка дня и протоколы заседаний Правления, рабочих советов, и собраний секторов). Кроме того, некоторые суды могут публиковать периодические бюллетени с соответствующими новостями и интервью. Различные информационные каналы, такие как внутренние конференций и собрания по созданию команд, также доступны в каждом разделе, что позволяет поддерживать мотивацию работников.
D. Управление судебными объектами
Правление суда отвечает за составление разметки помещений суда, и общего обслуживания здания и пространства, хотя существуют общие рекомендации и политика по разметке (которые изначально были разработаны Министерством юстиции, а затем Советом по вопросам судебной системы), для обеспечения сопоставимого организационного вида и безопасности зданий судов по всей стране. Одна из ключевых особенностей этого дизайна заключается в том, что публичные функции сосредоточены в основном возле входа, на нижних этажах здания суда, в то время как офисные помещения закрыты для общественности. Кроме того, судьи и сотрудники судов должны, в идеале, быть в состоянии пройти в зал суда, минуя общественное место. Большинство новых зданий судов в Нидерландах разработано в соответствии с этим принципом.
В отношении укрепления безопасности организации, широкая общественность, как правило, имеет доступ к зданию суда через главный вход, и передает документы через центральное бюро, без необходимости проходить проверку безопасности. Для прохода в так называемые полуобщественные места, такие как залы ожидания, залы судебных заседаний, информационные столы, и отделы регистрации суда, как общественность, так и юристы проходят проверку безопасности. В большие залы судебных заседаний часто можно пройти с улицы через специальный вход для широкой публики. Часто установлены экраны, на которых для посетителей показывается информация о расписании слушаний.
Суды обычно используют силовых приставов или судебных помощников для обеспечения общественного порядка и сопровождения общественности в зал судебных заседаний и обратно. Специальной судебной полиции не существует, но, на случай чрезвычайной ситуации, в каждом суде есть общее полицейское подразделение, которое специализируется на оказании помощи суду и охране арестованных. Хотя эти подразделения находятся в ведении местного начальника полиции, они обязаны следовать указаниям суда.
Отдел по объектам суда, находящийся под руководством операционного директора, помогает менеджеру по объектам, который занимается ежедневным обслуживанием здания суда. На основании информации, предоставляемой секторами суда, этот отдел распределяет запланированные слушания по залам судебных заседаний. Правление суда устанавливает руководящие принципы по приоритетному распределению залов судебных заседаний и разрешает конфликты, которые могут возникнуть в случае несоблюдения этих принципов. Кроме того, отдел по объектам суда занимается такими вопросами, как организация безопасности, коммунальные услуги (например, отопление, охлаждение, освещение), а также открытие и закрытие здания суда.
Е. Контроль качества
Одна из ключевых функций Совета по вопросам судебной системы - это повышение качества судебной системы в Нидерландах. В свете принципа независимости судей, Совет не имеет обязывающих полномочий когда дело касается качества судебных решений и судебного разбирательства, так как эти аспекты качества традиционно защищаются системой апелляций. Контроль качества в этом контексте включает в себя другие аспекты функционирования правовой системы и организации, такие, как обращение суда со сторонами или продолжительность судебного разбирательства.
С 2002 года, голландские суды используют систему контроля качества RechtspraaQ, которая призвана обеспечить систематическую работу судей над улучшением качества судебной деятельности. Система фокусируется на таких вопросах, как время рассмотрения дела, обращение суда со сторонами, и организационное качество. В ближайшие годы, основными приоритетами будут также приобретение экспертного опыта, содействие унификации права и улучшение информации об обоснованности судебных решений. Система также будет уделять внимание таким вопросам, как обработка дел, рассматриваемых всем судом, мониторинг над делами, рассматриваемыми одной палатой, и выделение времени обучению и установлению фактов.
Был разработан ряд стандартов с целью привлечения более пристального внимания к качеству, которые имеют непосредственное отношение к эффективному рассмотрению дел. Один из этих стандартов предусматривает, что все судьи и сотрудники судов должны посвящать 30 часов в год непрерывному образованию, в том числе не менее трех часов на улучшение знания европейского права. Суды также используют различные методы, такие как оценки посещений, удовлетворение сотрудников и обследование удовлетворенности клиентов, для мониторинга повышения качества.
F. Управление коммуникациями и отношениями с общественностью и СМИ
Коммуникация является одной из основных функций современной судебной системы. В этой связи совет судебной системы имеет большой отдел коммуникаций, который отвечает за связь со СМИ и за установление национальной политики от имени судебной системы. Отдел также отвечает за связь с прессой и за предоставление информации общественности. Существует ряд руководящих принципов по работе с прессой, в которых указывается, что могут ожидать журналисты, окружные суды и апелляционные суды и как суды должны предоставлять информацию в СМИ до, во время и после судебных разбирательств. СМИ, в свою очередь, должны соблюдать внутренние нормы по проведению судебных заседаний. В ответ на повышение публичного обсуждения правовых вопросов и решений, Совет недавно создал «пул представителей», которые работают со средствами массовой информации при открытом обсуждении таких тем (например, они объясняют обоснование руководящих принципов, используемых при вынесении приговора).
В судах на местах имеется советник по коммуникациям (с одним или несколькими помощниками), который работает над внешними и внутренними связями суда, поддерживает судей и председателя суда в контактах со СМИ. Советники по коммуникациям также поддерживают ежедневный контакт со СМИ, в том числе занимаются предоставлением регулярной информации о судебных слушаниях, особых делах, оказывают помощь при составлении заявлений для прессы и дальнейшем развитии принципов работы со СМИ. В громких делах, которые привлекают значительное внимание СМИ, сотрудник по связям с общественностью организует практические мероприятия. Например, назначение телевизионных станций, которые могут транслировать из зала суда (не более двух, согласно инструкциям о средствах массовой информации), обеспечение достаточного пространства в залах суда, при необходимости, установка видео оборудования в соседнем зале суда. Эти функции забирают много времени, но они очень важны для имиджа судебной системы.
Отделы по коммуникациям организовывают регулярные публичные посещения зданий суда, во время которых заинтересованные группы (например, школьники) могут наблюдать за работой суда. Им, как правило, оказывают помощь один или несколько судей и судебных помощников, которые добровольно дают объяснения и отвечают на любые вопросы после слушания или во время кофе-брейка. Кроме того, суды также регулярно проводят дни открытых дверей, когда проводятся симуляции судебного процесса, и судья, сотрудники суда и прочие заинтересованные стороны (например, местные сотрудники по вопросам правовой помощи, ассоциаций адвокатов, прокуратуры, организаций пробации, детских и молодежных служб защиты) предоставляют информацию. Эти мероприятия, как правило, проводятся по субботам, широко рекламируются в местных СМИ, и привлекают около 3000-4000 посетителей.
G. Исследовательские и консультационные услуги
Одна из основных обязанностей Совета по вопросам судебной системы - это предоставление консультаций по законопроектам и политическим предложениям, которые влияют на судебную систему, имеют непосредственное влияние на организацию судебной системы, касаются внедрения или изменения судебных процедур (например, введение административных штрафов или минимального наказания). Рекомендации Совета публикуются по согласованию с судом и могут предоставляться и по запросу и без запроса. Большинство рекомендаций касаются НПА, проектируемых правительством, а также правил, директив и политических предложений, предлагаемых ЕС.
Кроме того, Совет по вопросам судебной системы заказывает и, в определенной степени, проводит собственные исследования по вопросам, имеющим отношение к судебной системе. Это основано на потребности Совета в создании обоснованного, точного имиджа юридической практики, основанной на надежных эмпирических исследованиях. В настоящее время, основные цели исследования - это определение тенденций и изменений в функционировании правовой системы, поддержка развития политики через освещение обстоятельств, которые приводят к политическому вмешательству, и его последствий, а также предоставление знаний, необходимых для поддержки развития видения и стратегии.
Существуют также и другие механизмы обеспечения коммуникации по организационным проблемам и рекомендации по законодательным изменениям, которые играют решающую роль в голландской судебной системе. Одним из примеров является собрание председателей судов, являющееся чрезвычайно влиятельным органом, который обсуждает и принимает решения по всем вопросам, касающихся организации и изменений в судебной системе. Кроме того, председатели секторов в окружных судах встречаются на регулярной основе, чтобы достичь соглашения о единых подходах к содержанию закона, и чтобы принять руководящие принципы, которые затем публикуются. Существуют специализированные целевые группы, например, рабочие группы по алиментам и банкротству, которые разрабатывают руководящие принципы для адвокатов и судей. Ассоциация судей также часто предоставляет консультации по вопросам ожидаемого законодательства, и Председатель Верховного Суда также может высказать свое мнение по актуальным вопросам. Наконец, обычно создаются рабочие группы по разработке нового или измененного законодательства, в которые часто приглашаются председатели судов.
ОБЗОР СУДЕБНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ1
I. Обзор страны
А. Правовой контекст
Соединенные Штаты Америки - это федеративная республика, состоящая из 50 штатов и федерального столичного округа. Конституция Соединенных Штатов, принятая в 1787 г., вместе с внесенными в нее 27 поправками является «высшим правом страны». Она определяет систему федерального правительства, состоящего из отдельных и равных между собой ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, которые функционируют в соответствие с «системой сдержек и противовесов», при которой каждая власть имеет определенный конституциональный орган, контролирующий деятельность остальных ветвей. Например, право принимать законы принадлежит законодательной власти, при этом Президент обладает правом налагать вето на законопроекты, другие органы исполнительной власти приводят законы в исполнение, а судебная система оценивает соответствие таких законов конституции.
Законодательным органом Соединенных Штатов Америки является Конгресс, он состоит из двух палат: Сената и Палаты представителей. Выборы в Сенат осуществляются посредством прямого народного голосования - по два сенатора от каждого из 50 штатов на шестилетний срок, а места в Палате представителей (на данный момент в количестве 435 мест) распределяются среди штатов пропорционально их численности. Члены Палаты переизбираются раз в два года. В отличие от систем большинства стран, политическая партия Президента не обязана занимать большинство мест в Конгрессе, чтобы оставаться у власти. Главное конституциональное полномочие Конгресса заключается в утверждении законопроектов. Кроме того, Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, регулировать внутреннюю и внешнюю торговлю, объявлять войну, учреждать федеральные суды, а также издавать все законы, которые будут необходимы для приведения в действие вышеперечисленных полномочий. Проект федерального закона может быть внесен членами Конгресса на рассмотрение в любую из двух палат. После того, как законопроект принимается обеими палатами на основании большинства голосов, он поступает на подпись Президенту. Президент может принять решение о наложении на билль вето, но Конгресс может преодолеть президентское вето на основании двух третей голосов от каждой палаты.
_____________
1 Подготовлено при содействии Маркуса Циммера, бывшего администратора Районного суда США штата Юта (1987-2006).
Исполнительная власть представлена Президентом, Вице-президентом, Кабинетом президента и иными федеральными исполнительными органами. Президент, выступающий в качестве главы государства и правительства, избирается на четырехлетний срок с правом переизбрания не более двух раз. Он/она имеют полномочия назначать членов Кабинета, чьи кандидатуры должны быть одобрены Сенатом. Члены Кабинета возглавляют министерства исполнительной власти, такие как Министерство юстиции, Государственный комитет обороны и Казначейство. Эти и другие члены администрации обладают административными и распорядительными полномочиями, а также обеспечивают введение федеральных законов в силу. Например, Министерство юстиции, возглавляемое Генеральным прокурором, помимо всего прочего, отвечает за исполнение федерального законодательства, а также занимается всеми уголовными и гражданскими делами, в которых заинтересовано правительство США. Оно также управляет всеми федеральными правоохранительными органами, такими как Федеральное бюро расследований и Федеральное бюро тюрем.
Конгресс отвечает за издание законов, а исполнительная власть за их соблюдение, и именно судебная власть отвечает за толкование и применение законов, а также оценивает их соответствие конституции. Конституция предусматривает обязательное учреждение Верховного Суда США и оставляет создание других федеральных судов, включая промежуточные апелляционные суды и суды первой инстанции, на усмотрение Конгрессу. Федеральные судьи назначаются в соответствии со Статьей III или Статьей I Конституции. Судьи, попадающие под действие Статьи III, назначаются Президентом, при условии одобрения их кандидатуры в Сенате. Их жалование не может быть уменьшено, они занимают свою должность пожизненно, и могут быть отстранены от своей должности Конгрессом посредством применения процедуры импичмента. Для федеральных судей, попадающих под действие Статьи I, наоборот, не требуется назначения законодательными органами, у них нет конституциональной защиты пожизненного назначения или запрета на уменьшение жалования. Типичные примеры судей, попадающих под действие Статьи I: судьи США по делам о банкротстве и мировые судьи, работающие в рамках федеральной судебной системы; судьи, работающие в одном из специализированных судов, которые существуют за пределами судебной системы (например, Военные суды низшей инстанции и Военные апелляционные суды, Налоговый суд США и Суд по искам ветеранов); а также судьи по вопросам административного права, приставленные к одному из департаментов исполнительной власти (например, судьи по иммиграционным делам при Исполнительной службе по иммиграционным делам Министерства юстиции).
В соответствии с федеральной системой правительства страны каждый штат, включая Округ Колумбию и Пуэрто-Рико, имеет свою собственную исполнительную, законодательную и судебную системы власти, независящие от федеральных систем. Посредством такого распараллеливания правительственных систем обеспечивается разделение полномочий между штатами и федеральным правительством. Полномочия федерального правительства специально оговорены в Конституции, остальные права, которые не были четко установлены в Конституции, оставлены на усмотрение 50 суверенных штатов в рамках их юрисдикции. Совместно системы штатов составляют 52 отдельных правительственных системы Соединенных Штатов, включая судебную систему, в дополнение к федеральной системе.
В США правовая система основывается на принципах общего права, то есть решения судов высшей инстанции2 имеют силу прецедента и могут служить источником права для судов низшей инстанции. Конституция, в качестве «высшего права страны», имеет высшую законную силу, то есть ни какие законы не могут противоречить ее принципам. Одобренные Конгрессом, федеральные законы группируются в соответствии со своей отраслью права в виде официального сборника всех постоянных законов общего характера, известного как Кодекс Соединённых Штатов Америки. Кодекс состоит из 50 разделов и публикуется каждые шесть лет (вместе с ежегодно публикуемыми сборниками изменений и дополнений в промежутках). Федеральные органы исполнительной власти могут публиковать правила по толкованию и применению федеральных законов. Подобные правила имеют силу закона, но вторичны по отношению к законодательству. Они выпускаются в виде Свода федеральных правил, состоящего из 50 разделов, организованных в соответствии с их предметной областью. Свод переиздается на ежегодной основе вместе со всеми изменениями и дополнениями к нему. Кроме того Президент обладает широкими полномочиями на издание правительственных распоряжений, касающихся руководства деятельностью служб, и установление политик, которым должны следовать органы исполнительной власти. Федеральные суды обладают правом давать разъяснения по положениям Конституции, а также толковать и оценивать федеральные и штатные нормативно-правовые акты на соответствие Конституции. Кроме того большинство федеральных служб обладают квазисудебными полномочиями касательно вопросов, возникающих в связи с их нормативными актами, при этом их решения могут быть обжалованы в федеральных судах (как правило, в Апелляционных судах). И, наконец, в соответствии с федеральной системой США конфликты между федеральными законами и законами штата регулируются на основании пункта о супрематии Конституции, в соответствии с которым федеральное право верховенствует над конституцией и правом штатов, а нормативно-правовые акты федеральных служб имеют преимущественное право перед законами и правилами штатов.