14.01.2026
Вопросы и предложения, навеянные анализом развития функции прокуратуры - уголовное преследование
НИИ публичного права Каспийского университета
В 2025 году вышла в свет монография известного ученого-юриста и практика С.К. Журсимбаева «Казахстан: тернистый путь к независимости».
При знакомстве с этой работой моё внимание привлёк раздел, посвященный правоохранительным органам независимого Казахстана.
В этом разделе автор отмечает, что на протяжении всего периода независимости, власти Казахстана неоднократно допускали ошибки в реформировании органов, призванных бороться с преступностью [1].
Вполне понятно, что такая оценка реформ правоохранительных органов носит субъективный характер и является личным мнением автора. Но, почему-то это мнение даёт повод задуматься над вышесказанным.
Не скрою, что такие размышления были связаны с предстоящей парламентской, а точнее, очередной конституционной реформой.
Полагаем, что проведение этой реформы позволит по-новому взглянуть не только на деятельность обновленного законодательного органа, но и иных органов, в том числе и правоохранительных.
Здесь уместно вспомнить конституционную реформу 1995 года и вопросы, которые, в тот период времени были связаны с таким правоохранительным органом, как прокуратура РК.
Известно, что в период конституционной реформы 1995 года именно органы прокуратуры РК вызывали острые споры. В среде реформаторов звучали разные противоречивые мнения. Одни говорили, о прокуратуре как о рудименте советского прошлого и считали её нежизнеспособной, т.к. предполагали, что внедрение рыночной экономики, повлечет появление новых естественных стимулов соблюдения законности. Другие считали, что институт прокуратуры нужно сохранить, но с урезанными полномочиями. Поэтому до самого последнего момента не было ясно, будет ли упоминание о прокуратуре, как о ключевом правоохранительном органе, в Конституции РК.
Причин тому было много, одна из них состояла в том, что прокуратура в ряде правовых систем государств - участников СНГ была отнесена к судебной или исполнительной власти [2].
Другая причина, думается, была связана с концепцией судебной реформы. Сформировав базовые положения развития судебной власти, её реформаторы поставили под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора, что привело к отрицанию ими этой функций прокуратуры, кроме поддержания ею обвинения в суде. При этом не исключаю, что были и иные причины, которые лежали в основе сокращения функций прокуратуры и снижения её правового статуса.
Например, переход к рыночным отношениям обернулся не только ростом преступности и иных правонарушений, связанных с приватизацией промышленных предприятий, ликвидацией колхозов и совхозов и иных объектов государственной собственности, но и тем, что органы прокуратуры, подотчетные на тот момент Верховному Совету РК, являлись помехой для лиц, участвовавших в такой хищнической приватизации.
Все это и породило в среде власть имущих, крайне радикальный подход к органам прокуратуры РК.
Однако в самый последний момент, очевидно, была найдена такая модель прокурорского надзора, которая позволила по всем направлениям деятельности прокуратуры сосредоточить основное внимание на обеспечение защиты прав и свобод граждан и отделить от неё следствие.
В результате этого, упоминание об органах прокуратуры появилось в статье 83 проекта Конституции РК, который был вынесен на республиканский референдум 30 августа 1995 года.
Подтверждение вышеприведенной гипотезы можно усмотреть в том, что в первоначальном тексте Конституции, ст.83 была размещена в разделе VII «Суды и правосудие», тогда как в Конституции РК 1993 года, органам прокуратуры была посвящена самостоятельная глава 17 «Прокуратура».
Всё это свидетельствует о том, что решение о включение органов прокуратуры в раздел посвященный судам, было принято в самый последний момент, когда уже не было возможности вносить структурные изменения в проект Конституции. Известно, что эта техническая недоработка была исправлена в Конституции РК лишь в 2022 году, в ходе очередной конституционной реформы.
Конституция РК 1995 года отчасти изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры. В развитие положений, закрепленных в Конституции РК (статьи 83, 84 и др.), 21 декабря 1995 года был принят Указ Президента РК, имеющий силу закона «О прокуратуре Республики Казахстан». Согласно этому акту органы прокуратуры были подчинены главе государства и не входили ни в одну из ветвей власти. Новеллой этого Закона было то, что из органов прокуратуры была исключена функция общего надзора, а также были выведены следственные подразделения.
В результате этой реформы органы прокуратуры де-юре были лишены возможности проведения самостоятельного расследования, но за ними была сохранена функция уголовного преследования [3], а также надзор за законностью актов и деятельностью органов дознания и следствия, соблюдением установленного законодательством порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях и проведения расследования.
Для осуществления этого вида надзора прокурор наделялся соответствующими полномочиями по обеспечению законности дознания и следствия.
Такое положение прокурора по отношению к следствию позволяет провести параллель с Уставом уголовного судопроизводства Российской империи от 20 ноября 1864 года, когда на прокурора также возлагался надзор за следствием. При этом прокуроры имели достаточно широкие надзорные полномочия за расследованием судебными следователями уголовных дел, в то же время прокуроры лишены были права производства предварительного расследования. Как было записано по этому поводу в данном Уставе, «Прокуроры и их Товарищи предварительное следствие сами не производят, но дают только предложения о том следователям и наблюдают постоянно за производством следственных действий» [4].
В тоже время отмеченное не даёт прямого ответа на вопрос, почему следственный аппарат был упразднен в органах прокуратуры?
Из публикаций тех лет видно, что это было сделано, во-первых, в целях повышения качества прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, обеспечения объективности прокурорского надзора за законностью следствия, а также усиления процессуальной самостоятельности и независимости следователя. Все это, по мнению законодателя, должно было повлиять на объективность всего процесса расследования и повысить его эффективность и законность [5].
Во-вторых, Прокуратура стала правовым инструментом главы государства по обеспечению функции гаранта незыблемости Конституции, соблюдения прав и свобод человека и гражданина [5].
Согласно этим положениям, органы прокуратуры должны были стать уникальным органом надзора за законностью и важнейшим звеном правозащитной системы, т.к. это единственный государственный орган в стране, который в своей деятельности присутствовал во всех сферах жизни общества. А чтобы эта миссия вызывала доверие, то органы прокуратуры не должны были восприниматься обществом, как карательная структура.
Однако на деле эта модель, в полной мере, так и не была реализована. Говоря иными словами, эта реформа прокуратуры не привела к кардинальным переменам. Это было связано с тем, что прокуратура Казахстана, не смотря на реформы, по сути, сохранила очень много от советской прокурорской системы, а когда стал совершенствоваться УПК РК, по отдельным лекалам законодательства стран ОЭСР, то всё это привело к тому, что прокуратуры стало много в уголовном процессе, а следовательно, и в уголовном преследовании.
Причем этот зарубежный опыт, на наш взгляд, не всегда учитывал, к какой ветви власти относятся органы прокуратуры той страны, чьи правовые институты внедряли реформаторы в наше текущее законодательство.
С учетом отмеченного уже в 2000 году была предпринята попытка вернуть следствие в прокуратуру. Здесь следует отметить, что её реализация осуществлялась не через изменения конституционной нормы, а посредствам толкования п1. ст.83 и п.1 ст.84 Конституции РК Конституционным Советом. Этот квазисудебный орган в своём постановлении от 26 декабря 2000 года №23/2 «Об официальном толковании п.1 ст.83 и п.1 ст.84 Конституции РК» пояснил, что уголовное преследование, которым были наделены органы прокуратуры, является исключением из правила, предусмотренного п.1 ст. 84 Конституции РК. Правовое установление конкретного механизма осуществления, прокурорской функции уголовного преследования, включая наделение правом руководить следственными группами, относится к сфере законодательного регулирования Парламента РК (п.3 ст.61 Конституции РК).
В последующем на основании этого постановления Конституционного Совета, Парламент РК 16 марта 2001 года принял закон, который внес дополнения в действовавший, а тот момент, УПК РК 1997 года. Этот Закон дополнил частью 3 ст.198 УПК, которая наделяла Генерального прокурора правом в исключительных случаях при установлении фактов неполноты и необъективности расследования и т.п., образовывать следственную группу из числа следователей нескольких органов, осуществляющих предварительное следствие, назначать специального прокурора руководителем этой группы. При этом надзор за законностью такого следствия возлагался на Генерального прокурора РК.
Между тем, Законом РК от 21 мая 2007 года из Конституции РК была исключена ст. 84. Этот факт при дальнейшем реформирование уголовно-процессуального законодательства в 2009 году (ст.197 УПК РК 1997 года) и иного законодательства уголовно-правовой сферы (ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам оперативно-розыскной деятельности») позволил наделить прокурора правом проведения предварительного расследования по уголовным делам без осуществления руководства группой. С этого времени органы прокуратуры стали непосредственно участвовать в расследовании, осуществляя функции уголовного преследования двумя способами и формами: через самостоятельное расследование уголовных дел или посредством руководства следственными группами.
10 марта 2017 года были внесены очередные изменения и дополнения в Конституцию РК, которые также коснулись содержания ст.83 основного Закона, которые вызвали дискуссии относительно полномочий органов прокуратуры.
И уже 30 июня 2017 года был принят новый закон «О прокуратуре», разработчиками которого были представители Генеральной прокуратуры. В нём прокуратура отказалась от отдельных полномочий, чтобы сконцентрировать внимание прокурорского надзора на решении наиболее важных проблем.
Этот закон, на наш взгляд, фактически трансформировал прежнюю, более правозащитную модель прокурорского надзора, в модель ограничено правозащитную с «карательным оттенком».
На наш взгляд, его приоритетом осталась защита государственных и общественных (коллективных) интересов (шахтеров, дольщиков и т.п.), а защита интересов отдельно взятого лица, теперь лежит на нём самом. Исключение составляют только те лица, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществить свою защиту.
В тоже время надзор в сфере уголовного судопроизводства получил наибольшее развитие, в том числе, институт процессуального прокурора.
Процессуальный прокурор - прокурор, на которого руководителем прокуратуры возложен надзор за применением законов по уголовному делу (п. 35 Ст. 7 УПК РК).
Иными словами, это должностное лицо, которое не просто осуществляет надзор за законностью досудебного расследования, а руководит досудебным производством и практически осуществляет уголовное преследование.
Согласно УПК, процессуальный прокурор руководит уголовным процессом с момента регистрации преступления в Едином реестре досудебного расследования, рассматривает отдельные ходатайства следователя о санкционировании процессуальных действий, поддерживает эти ходатайства перед следственным судьей. Дает указания следователю, утверждает обвинительный акт либо составляет его, поддерживает обвинение в суде и т.п. и фактически формирует доказательственную базу по делу до суда. При этом, затрачивая время на участие в расследовании, он экономит его при изучении дела в суде. В судебном же процессе процессуальный прокурор, зная материалы дела, акцентирует внимание на представлении доказательств, что положительно сказывается на объективном рассмотрении уголовного дела.
Механизм досудебного расследования в рамках УПК на практике становится более упрощенным, повышается эффективность уголовного процесса, сроки расследования значительно сокращаются.
Процессуальный прокурор надзирает за законностью уголовного преследования по конкретному уголовному делу.
Процессуальный прокурор, осуществляя надзор за законностью уголовного преследования по конкретному делу, самостоятельно реализуя полномочия предусмотренными статьёй 193 УПК РК.
Реформирование процессуального статуса прокурора стало продолжением реализации положений Концепции правовой политики РК на период с 2010 по 2020 годы. В этом документе было предусмотрено повышение координирующей роли прокурора, развитие надзорной функции, как основной, а также переход к развитию прокурорского расследования уголовных дел, как важнейшего элемента уголовного преследования, осуществляемого прокурором от имени государства [6].
1 сентября 2020 года Президент РК в своём ежегодном Послании народу Казахстана заявил о необходимости переосмысления роли прокурора в уголовном процессе, и о дальнейшей регламентации и исследовании функции уголовного преследования, а также надзорной, правозащитной функции прокуратуры [7].
Эти установки нашли своё воплощение в нормах нового УПК РК, вступившего в силу 31 декабря 2020 года. В его новеллах было закреплено правомочие прокурора на согласование и утверждение им основных процессуальных решений по делу, что дало старт внедрению новой трехзвенной модели уголовного процесса. Её суть состоит в разделение полномочий и обязанностей между органами расследования (полицией), прокурором и судом.
Согласно этой модели, каждый из названных органов должен выполнять строго определенный круг обязанностей и отвечать исключительно за закрепленную только за ним процессуальную функцию. На практике это выглядит так, орган досудебного расследования обеспечивает пресечение и раскрытие преступления, осуществляет сбор и закрепление доказательств, но при этом лишен полномочий принимать ключевые процессуальные решения, влияющие на ход расследования, пределы и квалификацию содеянного. Иными словами, данный орган не формирует обвинение и не дает правовую оценку деянию.
Такую оценку, на следующей стадии, даёт прокурор. Он оценивает собранные органом досудебного расследования доказательства на предмет их допустимости, относимости, достоверности, полноты и т.д. Эти полномочия прокурор осуществляет как до начала уголовного преследования по факту преступления, так и в процессе надзора за досудебным расследованием.
В ходе сбора доказательств органом следствия (стадия досудебного расследования) на основе исследования и оценки собранных доказательств, прокурор наделяется правом самостоятельного принятия основных процессуальных решений, связанных с выдвижением подозрения против конкретного лица (начало досудебного расследования, признание подозреваемым), квалификации его действий (постановление об определении квалификации деяния) и формирование обвинения. В итоге прокурор предъявляет обвинение путем вынесения соответствующего постановления и составления итогового обвинительного документа (обвинительный акт).
При отсутствии доказательств вины или состава уголовного правонарушения, прокурор принимает решение о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (отказ от уголовного преследования).
На третьем завершающем этапе суд дает собственную оценку всей досудебной стадии, рассматривая то или иное дело по существу. Суд на основе материала дела, определяет правильность квалификации содеянного, решает вопрос наличия или отсутствия состава инкриминируемого уголовного правонарушения, степень виновности лица, определяет размер и вид наказания.
В 2022 году в Казахстане прошла конституционная реформа, а по её результатам был принят Конституционный Закон о прокуратуре. Данный законодательный акт также привнес новые моменты в сферу участия прокуратура в уголовном процессе. Так, после долгого перерыва в органах прокуратуры вновь появилась функция досудебного расследования. Полномочия по ведению досудебного расследования возлагаются на прокуроров Службы специальных прокуроров и Управлений специальных прокуроров Главной военной прокуратуры, Главной транспортной прокуратуры, прокуратур областей и приравненных к ним прокуратур, а также на прокуроров других подразделений органов прокуратуры.
Конечно, всё изложенное выше, выглядит весьма убедительно и аргументировано, но это только одна сторона медали, а что представляет собой другая сторона?
На другой стороне, во-первых, мы имеем модернизацию уголовного процесса с участием процессуального прокурора, которую заимствовали у стран ОЭСР.
Известно, что в большинстве этих стран, судебная система независит от политической коньюктуры и власти. Поэтому в случае обвинительного уклона со стороны государственного обвинения, суд всегда способен принять правосудное решение, что вряд ли характерно для большинства наших судов.
Постулат о необъективности нашего правосудия наглядно подтверждается текущим законодательством РК, а именно Законом «О международном финансовом центре «Астана»». Конечно, в этом законе не идет речь об уголовных правоотношениях, но в нём, на наш взгляд, заложена оценка всей нашей судебной системы. Если у инвесторов нет доверия к местным судам, которые рассматривают гражданско-правовые споры, то что говорить о судах по уголовным делам. Иными словами, действие английского права в Астане - это наглядный пример недоверия нашей судебной системе в целом.
Все это говорит о том, что каждая стадия новой модели уголовного процесса, не всегда позволяет выявлять и исправлять недостатки предыдущей.
Поэтому считаем, что пока у нас суды не станут реально независимыми, любая заимствованная зарубежная процессуальная модель не даст ожидаемого положительного результата.
Здесь можно согласиться с мнением адвокатского сообщества, которые считают, что одним из способов сделать суд реальной преградой, способной существенно снизить количество нарушений конституционных прав участников уголовного процесса и оградить от необоснованного вовлечения их в орбиту уголовного преследования, может стать расширение компетенции суда присяжных. Его необходимо подключать там, где срок наказания свыше пяти лет, а действовать он должен не по ограниченному списку, а по всему перечню тяжких и особо тяжких преступлений без исключения.
Практика показывает, что присяжные видят больше нарушений в работе дознания и следствия, поэтому в судах с их участием выносится больше оправдательных приговоров. Такая независимая судебная система в любом случае будет влиять и на качество досудебного расследования [8].
Во-вторых, возникает вопрос, удалось ли прокуратуре при использовании данной модели прокурорского надзора за дознанием и следствием и поддержанием государственного обвинения в суде, дистанцироваться от обвинительного уклона?
Надо прямо признать, что нет.
При том положении, которое сегодня имеет процессуальный прокурор, он не может быть свободен в судебном заседании от тех решений, которые он ранее давал в ходе следствия.
Поэтому считаем, что при определении содержания и задач прокурорского надзора за органами дознания и предварительного следствия следует исходить из недопустимости подмены процессуальными прокурорами руководителей следственных подразделений и органов дознания. Не прокуроры, а они должны руководить расследованием преступлений, иметь для этого все необходимые полномочия и нести всю ответственность за состояние следственной работы.
При этом, следует помнить, что руководство досудебным расследованием - это не высший надзор за законностью, а такая деятельность, которая должна обеспечивать верховенство закона на стадии досудебного расследования.
На этом основании считаем, что создание отвечающего современным требованиям следственного аппарата, на наш взгляд, невозможно при сохранении действующих уголовно-процессуальных норм, согласно которым процессуальный прокурор обладает большими полномочиями по руководству следствием, чем руководители следственных подразделений любого уровня.
Сегодня, как правильно отмечает С.К. Журсимбаев, профессия следователя до сих пор является малопрестижной. «В настоящее время следователь оказывается под жестоким контролем не только со стороны руководителей своего ведомства, но и процессуального прокурора, а также следственного судьи» [1] (С.139).
В-третьих, выборочный анализ судебно-следственной и прокурорской практики также показывает, что невозможно совместить поддержание прокурором обвинения в суде с осуществлением им высшего надзора за законностью в судебном разбирательстве по обеспечению соблюдения прав всех граждан в уголовном процессе. И дело здесь не столько в отсутствии регламентации осуществления надзора процессуальным законодательством, сколько в несовместимости по своему содержанию функций обвинения и высшего надзора за законностью, что, безусловно, влияет на доверие общества к правосудию.
В-четвертых, несмотря на то, что в судебном процессе РК прокурор и адвокат обладают равными процессуальными правами в рамках принципа состязательности, существующая модель прокурорского надзора за следствием и дознанием, делает это положение не убедительным. Поскольку состязание будет справедливым только тогда, когда противоборствующие стороны находятся в одной «весовой категории», т.е. обладают сравнимыми возможностями по отстаиванию своих интересов. В этой связи, считаем, что было бы правильным, если бы в Казахстане был введен институт частного сыска, который в необходимых случаях мог бы на договорных условиях с адвокатом, выполнять его поручения по тем или иным делам. Доказательства, добытые частным сыском по таким делам, должны иметь тоже доказательственное значение, что и доказательства, представленные в суде государственным обвинением. Конечно, все описанное должно получить соответствующее закрепление в УПК РК.
Кроме того, может также следует задуматься и о переходе от смешанной модели уголовного процесса, а в нашем случае, она в большей степени осталась инквизиционной, к максимально состязательной или полностью состязательной, как это активно внедряют для обеспечения справедливости процесса в Грузии, Молдове, ФРГ и Франции.
В-пятых, возвращение функции досудебного расследования в органы прокуратуры - это возврат к базовым настройкам времен 1993 года, когда этот орган был подчинен Верховному Совету РК. В связи с этим встаёт вопрос о целесообразности сохранения их подчинения главе государства.
С политической точки зрения, также было бы более правильным, если бы глава государства дистанцировался от этих органов. Поскольку любое резонансное дело, расследованное органами прокуратуры, вне зависимости от результата его разрешения, всегда будут связывать с главой государства. Любой негативный исход по делу обществом будет восприниматься, как сведение политических или личностных счетов, а положительный, как увод от ответственности своих.
В свете этого, считаем, что органы прокуратуры, лучше переподчинить законодательной ветви власти, которая ассоциируется не с главой государства, а с представителями народа, которых вряд ли можно будет заподозрить во влиянии на следствие [9].
В заключение следует отметить, что данные замечания и предложения носят дискуссионный характер и требуют не только обсуждения, но и критических замечаний. Ведь хорошо известно мнение Н.Бора, что «если идея не кажется безумной, то от неё не будет никакого толку»[10].
1. Журсимбаева С.К. «Казахстан: тернистый путь к независимости».-Алматы: LEM, 2025. С.135;
2. См.: Решетникова Т. Прокуратура в правовых системах государств - участников СНГ // Юрист, №1, 2004. С.25-27;
3. См.:Ешназаров А.А. К вопросу об уголовном преследовании в свете поправок в Основной Какон страны // «Вестник Академии правоохранительных органов».2017.С. 13-18;
4. См.: Судебные уставы 20 ноября 1864 года. Устав уголовного судопроизводства, [1864]. — [2], VII, 164 c ttps://rusneb.ru/catalog/000199_000009_003083173/;
5. Конституция РК. Научно-правовой комментарий. Алматы: Жетiгы, 2004. с.444;
6. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года».
7. Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 года «Казахстан в новой реальности: время действий». [Электронный ресурс].
8. См.: Зачем прокуратура рвется к следственным полномочиям? // https://exclusive.kz/expertiza-obshhestvo-127797/;
9. Мухамеджанов Э.Б. К вопросу о месте прокуратуры в системе государственно-правовых институтов нового Казахстана // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37962421;