08.07.2026
Конституция Казахстана: как КоАП-суды ее (не)применяют
Мельник Р.С.,
доктор юридических наук, профессор,
директор Научной школы административного и немецкого права
Maksut Narikbayev University
Данная статья основана на результатах моих научных наблюдений за функционированием КоАП-судов разных регионов страны и анализом отдельных судебных актов. Сразу отмечу, что изложенные ниже размышления не претендуют на статус всеобъемлющего эмпирического исследования (оно в настоящий момент готовится, и по его итогам будет опубликован отдельный материал) и не должны восприниматься в качестве общего вывода. Однако в вопросах прямого действия Конституции (что было основой моих наблюдений) важна не массовая статистика, а качество индивидуального правоприменения. Даже небольшое количество примеров, демонстрирующих ненадлежащее применение Основного закона в рамках производства по КоАП, указывает на проблему, которая требует оперативного выявления, изучения и исправления. Я думаю, что эту мысль разделяют все.
Глава государства Касым-Жомарт Кемелевич Токаев недавно сформулировал требование, которое на первый взгляд кажется самоочевидным, а на деле вскрывает глубокую проблему правовой культуры. Президент прямо указал, что Основной закон должен стать не декларацией, а живым инструментом, и что должностные лица должны постоянно ссылаться на Конституцию, а ее изучение следует сделать обязательным элементом правового образования[1]. За этими правильными и своевременными, и особенно на фоне вступления в силу новой Конституции, словами стоит простая мысль. Норма, на которую не ссылаются и которую не применяют, юридически мертва, какой бы высокой ни была ее формальная юридическая сила.
Ссылки на Конституцию представляются необходимым, но недостаточным условием. Конституция - это книга, которую нужно научиться не только правильно читать, но и повседневно использовать в правоприменении. За любой лаконичной конституционной формулой, как например, «каждый имеет право на квалифицированную юридическую помощь», стоит глубокий смысл, который правоприменитель обязан активно извлекать, а не обходить стороной со ссылкой на чрезвычайно абстрактный характер нормы.
Первыми, кто призван так пользоваться Конституцией, являются суды. Именно суд в правовом государстве стоит на страже права, и в первую очередь права, закрепленного в нормах Основного закона. И здесь подчеркну, что эта задача возлагается абсолютно на все суды, а не только на Конституционный Суд.
Конституция Казахстана имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики (п. 2 ст. 4), и это не лозунг, а указание на способ ее применения. В этой части уместным будет упомянуть, что Конституционный Суд четко указал, что «правовой смысл о высшей юридической силе и прямом действии Конституции на всей территории страны обращен ко всем без исключения правоприменителям, включая органы государственной власти»[2].
Исходя из этого, суд должен во всех необходимых случаях применять Конституцию как акт прямого действия, а если усматривает, что подлежащий применению закон ущемляет конституционные права, то приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Суд (Ст. 78 Конституции РК; ч. 3 ст. 8 КоАП). Доктрина давно зафиксировала, что эту обязанность суды исполняют, мягко говоря, нечасто[3].
Однако, здесь важно различать две различные по своей сути обязанности суда. Обращение в Конституционный Суд может иметь место лишь тогда, когда неконституционен сам закон, подлежащий применению. Если же закон конституционен, а гарантированные Конституцией права нарушены в ходе его применения (как в рассматриваемых ниже примерах), суду не нужно ничего приостанавливать. Суд обязан сам, в силу принципа прямого действия Конституции, оценить допущенное нарушение и его юридические последствия.
И вот именно здесь теория сильно расходится с практикой. В судебных актах отсылки к Конституции встречаются редко, а использование ее как основания решения еще реже. Конституция фигурирует в лучшем случае как «риторическое украшение» судебного акта, но почти никогда как норма, из которой непосредственно выводится правовое последствие[4]. Между тем именно в делах об административных правонарушениях, где государство одной рукой составляет протокол, а другой налагает взыскание (которое может исчисляться в млрд. тенге[5]), прямое действие конституционных гарантий нужнее всего.
Два сюжета из практики КоАП-судов
Приведу два обобщенных, лишенных индивидуализирующих деталей примера, которые имели место в правоприменительной практике КоАП-судов.
В первом случае лицо, в отношении которого велось производство, требовало защитника. Была ночь; полиция отказалась обеспечить его участие и составила протокол без адвоката. Во втором случае сотрудник полиции составил протокол, не разъяснив лицу его процессуальные права, и в ходе рассмотрения дела в суде сам факт неразъяснения был установлен.
В обоих делах защита поступила ровно так, как предписывает Президент, а именно сослалась на Конституцию. Указывалось на ст. 13 Конституции, гарантирующую каждому судебную защиту и право на квалифицированную юридическую помощь, и на корреспондирующие нормы КоАП, в которых идет речь о праве на квалифицированную юридическую помощь (ст. 20), об обязательном участии защитника, когда лицо ходатайствует об этом (ст. 749). Защита обращала внимание суда и на то, что неразъяснение прав и стеснение лица в правах обесценивают добытые доказательства и образуют существенное процессуальное нарушение. Материалы, собранные с нарушением гарантированных законом прав (и, очевидно, прежде всего конституционных прав), не имеют силы доказательств (ч. 5 ст. 765; пункт 2 Нормативного постановления Верховного Суда РК «О некоторых вопросах применения судами норм Общей части КоАП»).
Тот же вывод последовательно отстаивается в доктрине. Протокол, составленный с нарушением конституционного права на юридическую помощь, согласно «доктрине плодов отравленного дерева», не может быть положен в основу постановления и должен расцениваться как документ, не имеющий силы доказательства, а само постановление подлежит безусловной отмене. При этом подчеркивается, что никакие основания, включая ночное время, выходные и праздничные дни, не оправдывают непредоставление юридической помощи[6].
Реакция судов на описанную выше позицию защитников оказалась небогатой и сводилась к двум моделям. Первая - попросту не заметить эти аргументы, оставить их без какой-либо оценки в мотивировочной части судебного акта. Вторая - объявить, что это «вопрос доказательства», который следовало обсуждать и обжаловать отдельно, и что в рассмотрении дела по существу ему не место.
И в первом, и во втором случае суд, по сути, закрыл глаза на нарушение Конституции. Логика такого подхода ведет к обескураживающему выводу, что нарушение конституционного права на защиту представляет собой настолько незначительное обстоятельство, что на него можно не реагировать и не оценивать его как существенное. Но ведь это прямо противоречит закону! КоАП относит к существенным именно те нарушения, которые путем лишения или стеснения гарантированных законом, и прежде всего Конституцией, прав участвующих в деле лиц помешали всесторонне, полно и объективно исследовать обстоятельства дела, повлияли или могли повлиять на вынесение законного постановления (Ч. 1 Ст. 843 КоАП). Нарушение права на защитника представляет собой не «технический дефект протокола», а «удар в сердце» процессуальной справедливости.
Этот вывод тем весомее, что новая Конституция впервые выводит адвокатуру на конституционный уровень. Отдельная статья закрепляет, что адвокатура содействует реализации прав человека на судебную защиту и на получение юридической помощи, а процессуальный статус защитника и принцип состязательности получают прямое конституционное подкрепление. Тем разительнее выглядит практика КоАП-судов, для которых участие защитника остается «вопросом доказательства». Она расходится уже не только со ст. 13, но и с возведенной в Основной закон ценностью самой защиты.
Особенно уязвима вторая модель поведения суда, связанная с отсылкой к тому, что протокол необходимо было обжаловать ранее, отдельно. Суд не вправе самоустраниться от оценки доказательств и протокола, перекладывая ее на некую гипотетическую прошлую процедуру. Оценка допустимости и достоверности доказательств является неотъемлемой частью рассмотрения дела по существу (ч. 4 и ч. 5 ст. 765, ст. 768, ст. 781, ст. 784 КоАП); уклониться от нее означает узаконить нарушение, допущенное в процессе составления протокола, и придать законную силу постановлению, построенному на материале (протоколе), полученном с нарушением прямого требования Конституции.
Цена молчания
Возникает неизбежный вопрос: как описанная практика уживается с высшей юридической силой Конституции? Если суды, ее главные хранители, не усматривают в нарушении конституционного права человека проблемы, то чего стоит формула о прямом действии Конституции? Зачем государство тратит колоссальные ресурсы, проводит референдумы и обновляет Основной закон, призванный защищать человека, если на уровне рядового дела об административном правонарушении эта защита растворяется в формулировке «обжалуйте отдельно»?
Разумеется, я не оспариваю того, что опция отдельного обжалования протокола существует и может быть реализована. Но в данном случае речь идет о двух совершенно разных инструментах, которые не исключают друг друга и не зависят друг от друга. Отдельное обжалование протокола представляет собой факультативную возможность оспорить процессуальный акт как таковой. Оценка же протокола как доказательства - это прямая обязанность субъекта, разрешающего дело по существу. Поэтому, как было сказано выше, наличие первого механизма не отменяет обязательность второго.
Протокол об административном правонарушении входит в предмет доказывания и является доказательством по делу (ст. 765, 766 КоАП). В отношении же доказательств закон формулирует обязанности суда предельно четко, указывая на то, что все собранные доказательства подлежат тщательной, всесторонней и объективной проверке (ст. 783 КоАП), после чего суд оценивает их по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении в их совокупности (ст. 784 КоАП). Кодекс не знает ни единого исключения, которое позволяло бы суду принять протокол «на веру» или вывести его из-под оценки лишь потому, что он мог быть обжалован отдельно. И особенно это касается случаев, когда сторона защиты указывает суду на наличие оснований полагать, что протокол имеет существенные недостатки.
В развитие последней мысли, дополнительно подчеркну, что доказательство, полученное с нарушением закона, не имеет юридической силы и не может быть положено в основу постановления (ст. 765 КоАП). Законность протокола суд обязан проверить независимо от того, воспользовалось ли лицо отдельной процедурой. Признать обратное значило бы, что незаконный, но своевременно не обжалованный протокол «исцеляется» и автоматически признается судом правомерным. Думаю, что все согласятся с тем, что такой вывод прямо противоречит закону и здравому юридическому смыслу.
Наконец, протокол об административном правонарушении представляет собой акт индивидуального применения, который должен соответствовать не только КоАП, но и Конституции, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие. Следовательно, суд, обязанный применять ее непосредственно, не вправе уклониться от проверки конституционности протокола, отослав лицо в «отдельную процедуру».
Наряду с этим, необходимо подчеркнуть, что последствия такого молчания и игнорирования Конституции не остаются лишь в стенах суда. Суд, закрывающий глаза на нарушение Конституции, подает сигнал вниз, т.е. административным органам, составляющим протоколы. Если нарушение права на защиту не влечет никаких последствий в суде, у инспектора, у патрульного, у должностного лица исчезает стимул это право соблюдать. Так шаг за шагом воспроизводится правоприменение, в котором Конституция не учитывается ни при составлении протокола, ни при его проверке судом. И так, через профессиональную привычку не замечать конституционный аргумент, формируется сообщество юристов, служащих и судей, для которых Конституция перестает быть ценностью и превращается в торжественный, но необязательный юридический фон.
Это и есть подлинная угроза, которая проявляется не в разовом нарушении в конкретном деле, а в медленной девальвации Основного закона в сознании тех, кто призван его применять. Человекоцентричное административное право, к которому мы стремимся, начинается не с громких деклараций, а с готовности судьи в ночном, «мелком», ничем не примечательном деле об административном правонарушении всерьез отнестись к ссылке на ст. 13 Конституции Казахстана.
В связи с этим, на мой взгляд, необходимо, во-первых, установить причины, по которым суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях, ненадлежащим образом применяют Конституцию, и, во-вторых, сосредоточить все усилия на их устранении. Мы должны добиться того, чтобы любое нарушение Конституции воспринималось судом как чрезвычайное обстоятельство, требующее немедленного реагирования.
Поэтому слова Президента о том, что на Конституцию нужно постоянно ссылаться и сделать ее знание обязательным, следует прочитать как обращенные в первую очередь к судам. Ссылаться - значит применять. Применять - значит проверять каждое решение государства мерой конституционных прав человека. И если суд откажется от этой роли, никакая, даже самая совершенная, новая Конституция не станет той движущей силой, которой она призвана быть.
[1] Выступление Президента Республики Казахстан К.-Ж. Токаева на совещании по вопросам развития города Алатау, 2 июня 2026 г. // https://www.akorda.kz/ru/vystuplenie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-na-soveshchanii-po-razvitiyu-goroda-alatau-255039.
[2] Нормативное постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 8 апреля 2023 года № 7.
[3] Конституция Республики Казахстан: Научно-практический комментарий. - Астана, 2018, с. 51.
[4] В качестве примера отмечу, что в проанализированных мной 77 постановлениях Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Республики Казахстан, принятых в 2024 году, в одном постановлении было сказано о необходимости соблюдать Конституцию РК, КоАП и иные нормативные правовые акты, а в двух была сделана отсылка к п. 1 ст. 27 Конституции РК, который по мнению суда необходимо принимать во внимание при назначении наказания. В иных судебных актах Конституция не упоминалась.
[5] Мельник Р.С., Абжанов Д.К., Добриян Е.И., Круглов А.А., Садртдинов Р. В. «Неработающая» кассация по КоАП, и изменится ли ситуация с началом функционирования кассационных судов? Maqsut Narikbayev Institute for Networking and Development. - Астана.: 2025. - 1-22 с. 9-340-25/03
[6] Мельник Р.С., Камалов Ф.А. Протокол об административном правонарушении и гарантирование конституционного права на юридическую помощь // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37215938&pos=4;-109#pos=4;-109