24.04.2026
Заслушивание как одно из важнейших условий законности административных актов
Роман Мельник,
Директор научной школы
административного и немецкого права
Maksut Narikbayev University,
доктор юридических наук, профессор
АППК Республики Казахстан наполнен достаточно большим количеством чрезвычайно важных нормативных положений, многие из которых ранее не были известны практике административно-правового регулирования управленческих отношений. Именно благодаря подобным инновационным нормам, с одной стороны, и готовности юристов и судей административных судов их активно принимать, с другой, - мы имеем все те позитивные изменения в сфере административных процедур и процесса, о которых часто можно слышать и читать.
Одним из таких новых институтов является институт заслушивания.
Обобщение всех доктринальных положений, которые касаются института заслушивания в административной процедуре, позволяет говорить о том, что с его помощью достигаются следующие важнейшие цели:
1) обеспечивается и гарантируется достоинство человека во взаимоотношениях с административными органами;
2) создаются условия для того, чтобы адресат административного акта (перед его принятием) сообщил административному органу дополнительную информацию по административному делу, что, как следствие, будет содействовать принятию более объективного и справедливого решения;
3) гарантируется возможность реализации предварительной защиты от принимаемого административного акта (путем высказывания своей позиции, доводов, замечаний), а также получения информации, которая может быть значимой и важной для будущего административного и (или) судебного обжалования принимаемого административного акта;
4) создаются условия для прозрачного, открытого и гласного управления, что выступает важнейшим фактором снижения уровня его коррупциогенности.
В контексте последней из названных целей отмечу, что на ее значимость и принципиальность в одном из своих постановлений указывал Верховный Суд Республики Казахстан, отметив следующее:
«Проверяемый период и его пределы стали известны истцу только по завершении административной процедуры по назначению внеплановой тематической проверки, тогда как проверявший орган обязан был обеспечить своевременное информирование субъекта проверки о всех проводимых процедурах в целях соблюдения его прав и законных интересов. Следовательно, процедура заслушивания проведена формально с нарушением принципа гласности и прозрачности»[1].
Изложенные цели, собственно говоря, и обусловили включение института заслушивания в качестве обязательного элемента процедуры принятия большинства обременяющих административных актов. Закрепляя соответствующие нормы в АППК, законодатель пошел по пути минимизации количества случаев, когда заслушивание может не проводиться. В связи с этим в каждом случае, когда административный орган принимает решение о непроведении заслушивания, он обязан назвать причины, которые могут «перевесить» важность и значимость института заслушивания. Без указания подобных причин отказ от проведения заслушивания должен рассматриваться в качестве грубого нарушения процедурного законодательства, влекущего ограничение конституционных прав участников административной процедуры: права на неприкосновенность человеческого достоинства (пункт 1 статьи 17 Конституции), права защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами (пункт 1 статьи 13 Конституции), права участвовать в управлении делами государства (пункт 1 статьи 33 Конституции).
Согласно части 2 статьи 1 АППК особенности административных процедур устанавливаются законами Республики Казахстан. АППК в данной сфере применяется субсидиарно, то есть тогда и там, где отсутствуют либо недостаточны нормы специального законодательства. Применительно к заслушиванию это означает, что если, например, специальный закон установит, что заслушивание может не проводиться, то административный орган вправе от него отказаться. Если же специальный закон не содержит никаких указаний применительно к заслушиванию, то в таком случае в обязательном порядке должны применяться нормы статей 20 и 73 АППК.
Часть 2 статьи 73 АППК содержит следующее положение, требующее внимательного анализа: «Положения части первой настоящей статьи могут не применяться (выделено мной - Р.М.) в случаях, если…». В процитированной норме мной выделено словосочетание «могут не применяться» для того, чтобы обратить внимание на то, что законодатель предоставляет административному органу возможность проводить заслушивание даже тогда, когда имеют место случаи, перечисленные в данной части. Иными словами, статья 73 АППК не содержит тотального и однозначного разрешения на непроведение заслушивания. Законодатель, принимая во внимание цели института заслушивания, занимает иную позицию: административный орган во всех случаях должен взвешенно подходить к вопросу проведения заслушивания, сохраняя возможность его проведения даже при наличии ситуаций, перечисленных в части 2 статьи 73 АППК.
Институт заслушивания стал следствием воплощения в жизнь конституционного положения о том, что высшей ценностью в государстве является человек, его права и свободы, среди которых важнейшее место отведено человеческому достоинству. Согласно пункту 1 статьи 17 Конституции Республики Казахстан достоинство человека неприкосновенно. Это означает, что в процессе принятия административных актов не должны происходить ситуации, которые приведут к нарушению человеческого достоинства.
Отмечу и напомню, что нормы Конституции Республики Казахстан представляют собой нормы прямого действия, что предполагает их обязательное применение (учитывание) в рамках правоприменительной деятельности. В этой части хотелось бы обратить внимание на Постановление Конституционного Суда Республики Казахстан, в котором было сказано следующее:
«Правовой смысл о высшей юридической силе и прямом действии Конституции на всей территории страны обращен ко всем без исключения правоприменителям, включая органы государственной власти»[2].
Когда нарушается человеческое достоинство? Согласно современной конституционно-правовой доктрине, человеческое достоинство нарушается (ограничивается) всякий раз, когда к человеку относятся лишь как к объекту государственных действий (решений)[3]. Применительно к сфере административных процедур нарушение человеческого достоинства констатируется в тех случаях, когда орган власти игнорирует позицию частного лица, лишая его возможности повлиять на исход дела и ставя перед фактом уже принятого решения. «Человек должен быть не просто объектом решения, но выступать перед принятием решения, затрагивающего его права, чтобы иметь возможность влиять на процесс и его исход в качестве субъекта»[4].
Таким образом, именно для недопущения ситуаций, в которых участник административной процедуры может «превратиться» в безмолвный объект государственных решений, в АППК и был включен институт заслушивания. Иными словами, заслушивание это, в том числе, и способ гарантирования права на неприкосновенность человеческого достоинства.
Непроведение заслушивания перед изданием обременяющего административного акта, принимая во внимание значение и цели данного института, оказывает чрезвычайно серьезное влияние на законность административного акта, принятого без проведения заслушивания. Напомню, что в результате заслушивания административный орган получает возможность собрать дополнительную информацию, необходимую для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела. Следовательно, нет заслушивания - нет и информации. Административный акт, принятый на основе неполной или недостоверной информации, не может априори считаться законным.
Вывод о том, что подобное процедурное нарушение (непроведение заслушивания) влечет признание соответствующего акта незаконным, опирается также на общепризнанную доктринальную позицию, сформулированную применительно к процедурным (формальным) нарушениям. Суть этой позиции состоит в следующем: процедурное (формальное) нарушение признается существенным в тех случаях, когда оно могло повлиять на содержание принятого административного акта. При этом в ситуации, когда административный орган полностью исключает возможность заслушивания адресата будущего акта, такая возможность влияния предполагается уже по самой природе нарушения. Лишение лица права быть услышанным означает, что административный орган принимает решение, не принимая во внимание аргументы, объяснения и доказательства, которые могли бы быть представлены участником процедуры и потенциально изменить как оценку фактических обстоятельств, так и итоговое содержание административного акта. Следовательно, непроведение заслушивания затрагивает сам процесс формирования решения и потому по своей природе относится к числу существенных процедурных нарушений, которые неизбежно ставят под сомнение законность принятого административного акта[5].
Отмечу, что сформулированные мной выводы в полной мере согласуются с положениями Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан № 2 от 9 апреля 2026 г. «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам»[6]. В указанном акте прямо закреплено, что к формальным нарушениям относятся лишь такие нарушения, которые носят незначительный характер, не затрагивают существо административной процедуры, не способны повлиять на законность административного акта и не ущемляют права и интересы участников процедуры.
Из этого следует обратное: если допущенное нарушение затрагивает существо процедуры, влияет на законность административного акта и приводит к ущемлению прав участников административной процедуры, оно не может квалифицироваться как формальное.
Именно такие признаки в полной мере характерны для ситуации непроведения заслушивания перед изданием административного акта. Следовательно, нарушение порядка проведения заслушивания не может рассматриваться как формальное нарушение административной процедуры.
В части изложенного выше считаю необходимым обратить внимание также и на судебную практику по данному вопросу. В большом количестве дел, рассмотренных административными судами, последние занимали позицию, согласно которой непроведение заслушивания перед принятием обременяющего административного акта представляет собой существенное нарушение процедурного законодательства, влекущее отмену такого акта. В данном случае речь идет о следующих делах:
1) дело № 5599-25-00-4а/171, рассмотренное судебной коллегией по административным делам Павлодарского областного суда по иску ТОО «УПНК-ПВ» к РГУ «Департамент Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан по Павлодарской области» (постановление от 16 сентября 2025 г.);
2) дело № 6001-24-00-6пп/1, рассмотренное судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РК по иску ТОО «Энергоуправление» к РГУ «Комитет государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан», «Департамент государственных доходов по Павлодарской области Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан» (постановление от 21 февраля 2024 года);
3) дело № 6001-24-00-6ап/3372 (2, 3), рассмотренное судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан по иску ТОО «КДЛ ОЛИМП» к РГУ «Комитет государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан», РГУ «Департамент государственных доходов по городу Астане Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан» (постановление от 27 февраля 2025 г.);
4) дело № 6001-24-00-6ап/2009(2), рассмотренное судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан по иску ТОО «ОРИЕНТ-ТЕРРА» к РГУ «Комитет государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан», РГУ «Департамент государственных доходов по Кызылординской области Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан»;
5) дело № 6001-24-00-6ап/1174 (2), рассмотренное судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан по иску АО «Аралтуз» к РГУ «Комитет государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан», РГУ «Департамент государственных доходов по Кызылординской области» (постановление от 5 марта 2025 г.).
В последнем из перечисленных дел судом было особо подчеркнуто, что для заслушивания важен не только сам факт его проведения, но и то, что в его рамках должны раскрываться предмет и период проверки, а также факты нарушений. Участники заслушивания должны получить возможность дать свои пояснения, задать вопросы и ознакомиться с содержанием предварительного решения. Эта же позиция суда нашла свое закрепление и в другом деле, которое тоже было рассмотрено Верховным Судом и где тоже было отмечено, что
«Из содержания протокола заслушивания от 28 июля 2021 года невозможно определить конкретное содержание рассматриваемого вопроса. Указано лишь о проведении внеплановой налоговой проверки на основании решения уполномоченного органа в отношении товарищества, без указания конкретного предмета проверки, проверяемого периода проверки… Следовательно, процедура заслушивания проведена формально, тогда как данная процедура является существенной составной частью принципа гласности сторон в административной процедуре и влияет на принятие предварительного решения, затрагивающего права, свободы и законные интересы товарищества»[7].
Таким образом, проведенный анализ практики Верховного Суда Республики Казахстан показал, что высшая судебная инстанция не только считает принципиально важным сам факт проведения заслушивания, но и четко указывает на то, что заслушивание не должно носить формальный характер. В его рамках участник административной процедуры должен получить реальную возможность в полном объеме реализовать предоставленные ему права. Поэтому, как непроведение заслушивания, так и заслушивание, организованное формальным образом, представляют собой грубейшие нарушения требований АППК.
В контексте приведённых решений Верховного Суда необходимо отдельно подчеркнуть, что, несмотря на их принятие в рамках различных сфер правового регулирования, содержащиеся в них правовые позиции подлежат учёту в любой и в каждой сфере, где издается обременяющий административный акт. Это обусловлено тем, что институт заслушивания по своей природе не является отраслевым или узкоспециальным механизмом, применимым исключительно в пределах какой-либо одной области административной деятельности. Напротив, он представляет собой универсальный правовой институт административного права, сформированный законодателем для обеспечения единых стандартов функционирования административных органов и единых гарантий процессуальных прав частных лиц.
Именно поэтому логика и содержание данного института предполагают его одинаковое применение во всех сферах административной деятельности, если только законодатель прямо и недвусмысленно не установил специальные исключения из его действия. В отсутствие такого исключения административные органы обязаны руководствоваться едиными подходами к реализации процедуры заслушивания, независимо от того, в какой именно сфере они осуществляют свои полномочия. Иное означало бы фактическое разрушение самой идеи универсальности административных процедур и подрыв принципа равенства частных лиц во взаимоотношениях с государством.
Следовательно, невозможно допустить существование различных, локальных или ведомственных моделей применения данного института - условно говоря, «карагандинского» или «астанинского» варианта института заслушивания. Само назначение административно-процедурных гарантий состоит именно в том, чтобы обеспечить единый, общенациональный стандарт административной деятельности. Частное лицо должно иметь обоснованную уверенность в том, что независимо от региона, ведомства или конкретного административного органа оно будет взаимодействовать с государством в рамках одинаковых процедурных правил и будет пользоваться одними и теми же процедурными гарантиями.
Именно поэтому правовые позиции Верховного Суда, сформулированные в отношении института заслушивания, обладают общим значением и выходят за пределы конкретной отрасли или категории дел, в рамках которых они были высказаны. Эти позиции выражают единый подход высшей судебной инстанции к пониманию содержания и назначения данного института. В силу этого они являются релевантными для любых сфер административной деятельности, в которых специальное законодательство не установило иных, прямо предусмотренных законом правил осуществления процедуры заслушивания.
В развитие сформулированных выше позиций Верховного Суда дополнительно отмечу также и тот факт, что они в полной мере согласовываются с выводами Конституционного Суда Республики Казахстан, который считает, что:
«Предусмотренная пунктом 3 статьи 18 Конституции обязанность государственных органов обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации и корреспондирующее право гражданина на ознакомление соответсвующими материалами также должны быть приоритетными по отношению к ограничению такой возможности, особенно в случаях наступления неблагоприятных последствий для гражданина в результате решений и действий государственных органов»[8].
Процитированное положение самым непосредственным образом касается института заслушивания, в рамках которого адресаты административных актов реализуют, в том числе, и права, вытекающие из пункта 3 статьи 18 Конституции.
Таким образом, любой административный орган, издающий обременяющий административный акт, связан прямой и императивной обязанностью, установленной административно-процедурным законодательством (статья 73 АППК), провести заслушивание до его издания. Данная обязанность носит безусловный характер и не оставляет административному органу пространства для усмотрения относительно возможности ее исполнения. Непроведение заслушивание допускается лишь в случаях, прямо указанных в ч. 2 ст. 73 АППК.
Непроведение заслушивания до издания обременяющего административного акта нарушает не только конституционные права участника процедуры, выводы Конституционного Суда Республики Казахстан, базовые принципы административной процедуры, но и представляет собой грубое и существенное процедурное нарушение. Такое нарушение подрывает законность самой процедуры принятия решения, лишает адресата возможности реализовать право быть услышанным, порочит принятый административный акт и, как следствие, делает его незаконным.
[1] Дело № 6001-24-00-6ап/1174 (2), рассмотренное судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан по иску АО «Аралтуз» к РГУ «Комитет государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан», РГУ «Департамент государственных доходов по Кызылординской области» (постановление от 5 марта 2025 г.).
[2] Нормативное постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 8 апреля 2023 года № 7.
[3] Мельник Р.С., Кравченко М.Г. Человеческое достоинство как конституционная ценность // Право и государство. 2025. № 3. С. 24-37.
[4] Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Oktober 2023 // https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2023/10/rk20231031_1bvr057123.html
[5] Мельник Р.С. Общее административное право Республики Казахстан: учебник: в 3 томах / Р.С.Мельник; Алматы: LEM, 2022. Том первый: Введение в теорию, с. 289.
[6] Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан № 2 от 9 апреля 2026 г. «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам» // https://zan.gov.kz/client/#!/doc/224323/rus
[7] Постановление СКАД Верховного Суда Республики Казахстан от 12 мая 2022 г. по делу № №6001-22-00-6ап/281, возбуждённого по иску ТОО «Агрофирма Приишимский» к РГУ «Департамент государственных доходов по Северо-Казахстанской области Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан».
[8] Нормативное постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 26 декабря 2023 г. № 39.