07.12.2021
Совершенствование нормотворческой деятельности Америки: система сдержек и противовесов
(взаимоотношения между Конгрессом и Президентом США)
Калиева Э.А., д.ю.н.,
заместитель директора
Института парламентаризма
Американская Конституция установила классическую модель распределения государственной власти между тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Эта модель разделения властей основана на идеях «сдержек и противовесов» Дж. Локка и С. Монтескье. Итак, Конституция США разделила власть между тремя ветвями власти: Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждой из которых предоставлена возможность действовать независимо друг от друга в рамках конституционных норм. Установленные отношения между этими органами, как в прошлом, так и сейчас предназначены для предотвращения усиления одного из них за счет другого и предотвращения действия одной из ветви власти в направлении, противоположном направлениям других ветвей. Такая сбалансированная государственная система препятствует инновациям, но, в то же время, исключает возможность узурпации власти со стороны любого из этих органов.
В решении В. Ричарда Никсона, принятом в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: «Конституция не только распределяет власть для лучшего обеспечения свободы, но и предполагает, что на практике распределенная власть была объединена в единое целое для эффективного управления. Конституция требует, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, были автономными и взаимодействовали друг с другом» (с.139). Фактические отношения между Конгрессом и Президентом постоянно меняются, но принцип разделения властей остается неизменным.
Конституция устанавливает, что исполнительная власть принадлежит Президенту Соединенных Штатов Америки, при этом Президент является главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов (статья II Конституции США). С другой стороны, Конгресс - высший представительный орган, имеющий право объявлять войну и поддерживать армию и флот (Конституция США, статья І). Конгресс также имеет большую власть в финансовом секторе, поскольку он контролирует вопросы распределения и рационального использования бюджета, а также средств, используемых для финансирования любых действий исполнительной власти, фактически выступает «кошельком» страны.
Американская модель «сдержек и противовесов» между Конгрессом и Президентом предусматривает четкое разделение полномочий между каждой ветвью власти, которую может сдерживать и ограничивать другая. Однако эффективность этих полномочий по контролю, надзору и ограничению полномочий одного органа власти другим, зависит от их эффективного использования. В противном случае, полномочия Конгресса становятся просто декларативными, написанными на бумаге. В этой статье я подробно остановлюсь на отношениях между Президентом и Конгрессом и постараюсь подобрать лучший ответ на следующие три вопроса: 1. Большинство исследований по вопросам взаимоотношений Президента и Конгресса сосредоточены на успехе, а не на влиянии. В чем разница между успехом и влиянием и почему успех изучается чаще, чем влияние? 2. Почему так важна роль времени во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной властью. 3. Каковы критические факторы, связанные с дизайном и функционированием Управления по законодательным вопросам Белого дома? Что работает? Что нет?
Борьба за власть всегда является атрибутом отношений между Президентом и Конгрессом. История Америки показывает, что маятник власти постоянно перемещается между исполнительной и законодательной ветвями власти. Конгресс является высшим представительным органом государства и косвенно представляет интересы народа. В Америке сильная исполнительная власть, которая играет решающую роль в законодательном процессе, а также представляет Соединенные Штаты на международной арене. В результате американская система «сдержек и противовесов» установила компетенцию каждого органа, таким образом, что одна ветвь не становится доминирующей или слишком сильной. Более того, он установил различные ограничения. Например, Коллиер исследует, как Белый дом пытается преодолеть институциональные барьеры на пути законодательного вдохновения и как Конгресс борется с президентским лидерством. Эта процедура взаимного пересмотра или конкуренции сформировала важные изменения в том, как Президент пытается руководить Конгрессом, и периодические изменения баланса сил между ветвями власти. Президенты США черпают свою власть из зависимости от других, но у Конгресса мало причин соглашаться на подчиненную роль и конституционные ресурсы, чтобы сопротивляться зависимости от Президента в ресурсах, которые им необходимы для переизбрания.
По словам Коллиера, колеблющееся равновесие между ветвями вызвано предвыборными страхами членов Конгресса и Президента. Президент желает, чтобы покорный Конгресс разработал свою законодательную повестку дня, но законодателям необходимо освобождение, чтобы они могли отслеживать местные интересы, имеющие решающее значение для их переизбрания. Конфликт между давлением электората двух ветвей создает внутриправительственное лобби, в котором бьют по местным и национальным интересам, а система «сдержек и противовесов» сильно «натренирована».
1. Почему большинство исследований Президента и Конгресса сосредоточены на успехе, а не на влиянии. В чем разница между успехом и влиянием и почему успех изучается чаще, чем влияние?
Многие исследователи обсуждали вопросы измерения уровня президентской деятельности в Конгрессе. Некоторые исследования были выбраны так, чтобы сосредоточиться на успехе, который оценивает президентскую презентацию с точки зрения принятия закона, подкрепленного Президентом. Другие наблюдали влияние, которое подчеркивает способность Президента изменять действия других. Например, Бонд и Флейшер считают, что акцент на президентское влияние слишком узок, и вместо этого предпочитают изучать более широкую концепцию успеха: их выбор повторяет желание изучить процесс в целом, а не подчеркивать роль Президента.
Исследователи часто упрощали отношения между исполнительной властью и Конгрессом. СМИ часто представляют президентское руководство Конгрессом, как непритязательную процедуру, в которой Президент принимает законопроект в качестве окончательного метода голосования, но современное президентство представлено в Конгрессе огромными силами штатных профессиональных лоббистов, которые работают на Белый дом, отделы кабинета и Департамент управления и бюджета. Сосредоточив такое внимание на личном Президенте, многие из них проигнорировали энергию легионов чиновников, которые работают над продвижением административного законодательства на каждом этапе этого процесса. Личные связи Президента составляют лишь небольшую часть от общей энергии, потребляемой от имени администрации, а время Президента - это тщательно охраняемый источник, используемый только в рискованных условиях после того, как все другие усилия потерпели неудачу. Как сказал один тридцатилетний член палаты представителей, «Конгресс обычно больше поддерживает отношения с персоналом Белого дома, чем с Президентом.» (Стр.1-29). Итак, основная цель многих исследований Коллиера изучить и выделить возможности президентского лидерств. В центре внимания этого исследования - влияние. Он сосредотачивается на различных стилях лидера президентов США, выделяет сильные и слабые стороны их стиля управления и модели взаимоотношений с Конгрессом, их законодательную стратегию, инструменты измерения успеха и влияния Президента, пытается объяснить роль Президента, Теорию ожиданий на выборах, Президентское лидерство в условиях индивидуализированного плюрализма, мерчандайзинг, престиж.
По словам Коллиера, важным средством влияния Президента на Конгресс является президентское требование - конституционное требование предоставлять Конгрессу информацию о состоянии Союза и рекомендовать им на рассмотрение такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными. Президенты традиционно выступали с Посланием о положении Союза на совместной сессии Конгресса в январе (за исключением инаугурационных лет), в которых излагалась их повестка дня на предстоящий год. Они содержат краткое изложение политических целей Главы исполнительной власти. Большинство показателей президентского успеха основаны на публичных выступлениях Президента, которые определяют его президентские обязательства. Послания считаются законодательной программой Конгресса. Другие полномочия Президента по отношению к Конгрессу: наделить Президента правом созывать Конгресс на внеочередную сессию; сейчас его редко используют из-за большой продолжительности регулярных сессий (часто более 300 дней в году). Чтобы управлять, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, который в случае разногласий принимает окончательное решение. Кроме того, Президент не имеет права досрочного роспуска Конгресса.
С другой стороны, Президент не безоружен (вето), но Конгресс очень силен: у него есть радикальные средства влияния на исполнительную власть. Механизм осуществления власти основан на том, что законодательная и исполнительная ветви власти могут быть затронуты, заставляя их приспосабливаться друг к другу, искать взаимоприемлемое решение, что называется демократией компромисса. Особенности механизма взаимодействия Конгресса и Президента целесообразны для рассмотрения таких фундаментальных сфер деятельности Правительства, как законотворчество, формирование и принятие бюджета, управленческий контроль, решение вопросов войны и мира, ведение международных отношений, система «регулирующих рычагов» Конгресса, которые в определенной степени тормозили процесс концентрации власти в руках Президента. Согласно Конституции, принятие законов входит в компетенцию Конгресса, каждая палата которого определяет свой порядок принятия законопроектов. Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрение другой, где проводится такое же обсуждение.
Если в текст не были внесены изменения после подписания Председателями палат, он направляется Президенту. Президент может наложить вето на представленный ему для подписи законопроект, направив его со своими возражениями в ту Палату, откуда он пришел (и /или отклонить законопроект, в целом). Чтобы преодолеть вето, каждая палата Конгресса повторно передает его большинством в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится по данным, занесенным в протокол. По результатам голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента. Он вступает в силу, если Президент не высказал своего мнения в течение 10 дней, кроме воскресенья, если только в эти дни Конгресс не прервет заседание. В последнем случае законопроект фактически отклоняется («карманное вето») и не подлежит рассмотрению в указанном выше порядке. Закон вступает в силу с момента его подписания Президентом либо отменяет его вето, если в тексте закона не предусмотрено иное. Федеральные законы публикуются без подписей Президента и Председателей палат, что подчеркивает постоянство законов, отражающих волю государства, а не его отдельных представителей.
Содержание законодательства создает дополнительную проблему для оценки влияния Президента. Предполагается, что принятие закона означает успех, но часто бывает, что законопроект, подписанный Президентом, мало похож на тот первоначальный тест, вносимый в Конгресс. Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Представить проект в Палате представителей может только сенатор или член Палаты представителей. Однако это обстоятельство не снижает эффективности инициатив Президента. Если большинство проектов предложено исполнительной властью, Конгресс утверждает. Здесь необходимо иметь в виду не только влияние Президента на членов Конгресса, но и те ресурсы, которыми обладает исполнительная власть и которых нет у Конгресса. Часто самая впечатляющая победа, которую может одержать Белый дом, - это то, что нежелательное законодательство тихо «умирает» в комитете. Конечно, трудно измерить влияние Президента в голосовании, которое никогда не проводилось, но часто успех администрации заключается в неспособности оппонентов Конгресса вывести закон из комитета. Точно так же, хотя сохранение президентского вето в конце законодательного процесса кажется победой, оно отражает неспособность остановить принятие закона на более ранней стадии процесса.
Право вето, которое Конгресс может преодолеть только при повторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов, остается самым мощным средством влияния Президента. Часто только угроза вето заставляет законодателей внимательнее относиться к просьбам Президента. Неспособность Белого дома довести до сведения законопроект - еще один пример ограничений анализа переклички. Сегодня президентство сталкивается с невосприимчивой политической средой, и ему бросает вызов талантливая группа лидеров Конгресса и групп интересов. Задача, стоящая перед будущими президентами, будет заключаться в том, чтобы найти средства влияния, против которых конгрессмены оппоненты еще не сделали себе прививку, чтобы найти какое-то новаторское использование президентских ресурсов, которое может создать окно возможностей для лидерства, пока Конгресс не подражает этим методам в попытке восстановить баланс (стр. 279-290).
2. Почему роль времени во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной властью имеет особое значение? Исследователи описывает различные аспекты временных рамок во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти. Прежде всего, выделяется срок выборов между исполнительной и законодательной властью. Миллионы американцев голосуют на президентских выборах каждые четыре года. Президент может избираться единолично на два срока. Напротив, Сенат состоит из ста сенаторов, по два от каждого штата, они избираются на шестилетний срок народом каждого штата. Срок полномочий сенатора не ограничен, одна треть из них переизбирается каждые два года. Он считает, что Президенты должны продемонстрировать эффективность использования своей власти для победы над Конгрессом, потому что члены Конгресса должны бояться своего переизбрания. Например, победа Рейгана в законодательной сфере были спланированы богатым опытом вашингтонских инсайдеров Уильямом Тиммонсом и Томом Корологосом, которые за годы своей службы в отделениях связи Никсона и Форда, организовав одну из самых влиятельных лоббистских фирм Вашингтона, получили ведущие роли в переходном периоде команде Рейгана. Хотя законодательный стиль Рейгана пользуется успехом благодаря эффективному использованию телевидения, его администрация преуспела в Конгрессе, потому что Белый дом использует различные инструменты, а члены Конгресса беспокоятся о своих следующих выборах. Во-вторых, он описывает роль времени в законодательном процессе, способность вести переговоры с Конгрессом на более ранних этапах законотворчества. Кроме того, он описывает время, как важную часть остановки ненужного законодательства путем вето. Например, введенная администрацией Буша система предупреждений о вето повысила эффективность вето, как инструмента торга.
Администрация Буша часто добивалась успеха, заявляя о своих возражениях в самом начале законодательного процесса, в то время как законодательство только формировалось в комитетах и подкомитетах. Если бы эти опасения возникли позже в процессе, слишком много энергии было бы вложено членами Конгресса и их сотрудниками, и слишком много членов заняло бы общественные должности, чтобы переговоры были эффективными (стр. 259). Помимо новаторского использования угроз вето, Джорджу Бушу, казалось, было неприятно осуществлять лидерство в старой системе институционализированного плюрализма. Буш зависит от своей дружбы и доброй воли, выработанной за годы обеспечения и написания бесчисленных благодарственных записок. Он отказался перебарщивать со своими друзьями в Конгрессе, но его дружбы было недостаточно, чтобы обеспечить их голоса. Окончательно, он утверждает, что средства массовой информации продолжают использовать стандарт первых 100 дней Франклина Рузвельта, несмотря на то, что продолжительность одного 100 дней было установлено, потому что Конгресс собрался 9 марта 1933 г. и отправился домой на год 15 июня (стр. 279).
Таким образом, первые 100 дней Рузвельта составили всю его первую сессию с Конгрессом. Стандарт первых 100 дней измеряет президентов в то время, когда у них меньше всего опыта. Американцы более терпеливы с встречной помощью в свой первый день работы в ресторане быстрого питания с ограниченным меню, чем с Президентом Соединенных Штатов, пытающимся овладеть работой отделенной системы и ролью лидера свободного мира. Это особенно странно, учитывая любовь публики к выбору президентов-аутсайдеров, которые, по своей сути, мало знают о политике Вашингтона. Американцы, по-прежнему, ожидают от своего Президента законодательного лидерства, не поддерживаемого системой разделения властей, созданной основателями и еще более маловероятной из-за независимых законодателей, которых избиратели посылают в Вашингтон (стр. 280). Избиратели обвиняют президентов в том, что они не возглавили Конгресс, в то время как членов Конгресса часто вознаграждают за то, что они не следовали за Президентом.
3. Каковы критические факторы, связанные с устройством и функционированием Управления по законодательным вопросам Белого дома? Что работает? Что нет? Попробую аргументировать, чтобы убедить вас. Основную роль в отношениях между исполнительной и законодательной властью играет Управление по законодательным вопросам Белого дома. Этот офис отвечает за организацию лоббирования Президента, Департамента управления и бюджета и других сотрудников Белого дома. Итак, лоббисты администрации предоставляют членам информацию о законодательстве, подсчитывают голоса, работают с несогласными членами, а затем возвращают исполнительной власти право делиться информацией, которую они собрали в течение дня. Большая часть законодательства не предусматривает прямого участия Президента, в то время как некоторые законопроекты даже не получают серьезного внимания со стороны сотрудников Белого дома и должны руководствоваться в процессе работы законодательных отношений с соответствующими департаментами ведомства.
Опыт сотрудников дает представление о целях двух ветвей власти, поскольку сотрудники Белого дома, занимающиеся законодательными отношениями, несут национальную повестку дня Президента в Конгресс, а затем возвращаются в Белый дом с более локализованными проблемами членов правительства, Конгресса. Работа представительства Конгресса в Белом доме в значительной степени охватывает реализацию взаимодействия между двумя великими ветвями власти. Расположение законодательной операции между двумя ветвями Белого дома отражает проблемы, присущие президентскому руководству (стр. 281-283). Управление по законодательным вопросам Белого дома будет часто подвергаться критике за то, что оно является продолжением Президента, оно должно брать на себя роль независимых организаций и отражать озабоченность избирателей Конгресса и организации, в которой он находится. Борьба между Белым домом и Конгрессом, как серьезная проблема, которая продолжается по сей день, между частями Белого дома и членами Конгресса, как ключевой вопрос для персонала и предполагает, что сотрудники должны служить Конгрессу, при этом представлять администрацию Президента. Сотрудники Белого дома должны быть эффективными защитниками двух ветвей, потому что сотрудничество между ветвями маловероятно при отсутствии взаимопонимания.
Зная Конгресс, лоббистов, Президент может эффективно работать с законодателями, а находясь в Белом доме, они могут вносить понимание Конгресса в процесс принятия решений в Белом доме. Широко распространено мнение, что умные Президенты консультируются с Конгрессом перед принятием закона. Когда Президенты меняют свои предложения или ведут переговоры с законодателями до официального введения закона, степень и даже направление влияния могут быть очевидны. Президенты могут изменить свою законодательную повестку дня в соответствии с тем, что, по их мнению, может пройти Конгресс, так что Президенты с высоким уровнем общественного одобрения или значительным большинством в Конгрессе могут выдвигать амбициозную законодательную повестку дня, в то время как Президенты со слабыми стратегическими позициями могут ограничивать свою повестку дня и пойти на значительные уступки конгрессменам, оппозиции. Решение о том, насколько агрессивна повестка дня, на которую может рассчитывать Белый дом, часто основывается на политической информации, собранной офицерами связи Конгресса (стр. 281-283). Управление Белого дома по законодательным вопросам важно для Белого дома по той же причине, что оно является ценным источником для академического исследования отношений Белого дома с Конгрессом: оно предоставляет информацию по обеим ветвям для достижения взаимопонимания между ними. Часто эта информация используется для формулирования стратегии Белого дома, в то время как в других случаях она используется для формулирования политики, определяющей, какие предложения могут быть сохранены в законодательном процессе. Они должны быть высококвалифицированными, и ветви власти должны доверять им в равной степени.
Заключение
Авторы приводят множество примеров того, как Президенты Эйзенхауэр, Кеннеди, Никсон, Форд, Картер, Буш и Клинтон изо всех сил пытались возглавить Конгресс на протяжении всего своего президентства. Рональд Рейган добился значительных успехов в свой первый год, но до конца своей службы боролся с сопротивлением Конгрессу. «Тем не менее, несмотря на оба конца Пенсильвании Авеню, контролируемая одной и той же политической партией, по-прежнему, будет иметь два конкурирующих правительства - одно на Холме, другое в Белом доме; один сосредоточен на национальных интересах, другой - на 435 отдельных округах 50 штатов» (стр. 281). Сегодня президентство США сталкивается с нежелательной политической средой и подвергается испытанию со стороны талантливых лидеров Конгресса и заинтересованных групп. Задачи, стоящие перед будущими президентами, будут открывать средства влияния, против которых оппоненты Конгресса еще не сделали себе прививку, находить некоторую новаторскую практику президентских источников быть великими лидерами до тех пор, пока Конгресс не подражает этим методам в попытке вернуть равновесие.
Использованная литература
Balla, Steven J., et al, Partisanship, Blame Avoidance, and the Distribution of Legislative Pork, 46 AM. J. POL. SCI. 515 (2002).
Baumann, David, Here To Stay, NAT’L J. (Feb. 13, 2006), www.govexec.com/dailyfed/0206/021306ol.htm.
Collier, Kenneth E. (1997). Between the Branches. The White House Office of Legislative Affairs. University of Pittsburgh Press, p.p. 197-278.
Fisher, L. (2014). Constitutional Conflicts between Congress and the President. University Press of Kansas., pp. 277-324.
Radovef S.K. The Living US Constitution Story Leading Supreme Court Decisions Presented with Historical Notes - NY, 1983., p. 139.
Trump D., (2017, January, 20). Trump’s full inauguration speech transcript.
Knight, Brian, Legislative Representation, Bargaining Power, and the Distribution of Federal Funds; Evidence from the U.S. Senate. NBER Working Paper No. 10385 (Mar. 2004).
U.S. Constitution. Articles І-II.