В недавнем решении по делу «Партия Рефах и другие против Турции»,33 Европейский Суд по Правам Человека постановил, что несмотря на несогласие трех судей с вынесенным решением, в этом деле не было признаков нарушения права на свободу объединения согласно Статье 11 Европейской Конвенции, и Турция правомерно распустила политическую партию, которая преследовала долгосрочную цель по установлению режима, основанного на законах Шариата, опираясь на плюрализм правовых систем, и которая не исключала возможности применения силовых методов для достижения своих целей, а также для поддержания предполагаемого правого порядка. По мнению Суда, принятое решение не являлось отступлением от принципов, которым он следовал и придерживался ранее при рассмотрении аналогичных дел, несмотря на то, что использованные Судом доказательства и аргументация были признаны спорными.34
Право каждого человека создавать объединения подтверждено «Декларацией защитника прав человека», которая была утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН.35 Эта Декларация устанавливает, что «каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, поощрять и стремиться защищать и осуществлять права человека и основные свободы на национальном и международном уровнях».36 И наконец, Государства-участники МПГПП обязуются принять необходимое законодательство и другие меры, которые способствовали бы эффективной реализации права на свободу выражения, объединения и мирных собраний, а также обеспечить любому лицу, чьи права и свободы были нарушены, эффективное средство правовой защиты.37 Государства могут налагать определенные ограничения строго в отношении гражданских организаций, пользующихся этими правами,38 однако они не имеют право проводить дискриминационные различия по какому бы то ни было признаку среди лиц, осуществляющих эти права.39 Это означает, например, что государства не должны предоставлять только своим гражданам право создавать и участвовать в какой бы то ни было гражданской организации. Эти права должны быть предоставлены одинаково всем лицам, находящимся на их территории.40 В странах, где ресурсы традиционно концентрируются в руках государства, этот принцип недискриминации приобретает еще большую значимость.
A. Приобретение статуса юридического лица не должно являться обязательным условием для осуществления прав на свободу выражения, мирных собраний и объединения.
ОБСУЖДЕНИЕ
Тот факт, что гражданские организации, могут создаваться со статусом юридического лица, еще не означает, что гражданам требуется создавать юридические лица для реализации прав на свободу выражения, объединения и мирных собраний. Напротив, многие гражданские организации в действительности представляют собой неформальные организации. Однако, эта категория организаций не будет рассматриваться в качестве предмета обсуждения в настоящем Руководстве. Поскольку неформальные гражданские организации представляют наибольшую часть гражданского сектора, то вопрос их защищенности от вмешательства со стороны государства является таким же важным с точки зрения реализации фундаментальных прав человека, как и для формальных гражданских организаций. В свою очередь, лицам, которые вовлечены в неформальные гражданские организации, необходимо обеспечение сильными юридическими средствами по защите их прав, гарантируемых Международным Пактом о Гражданских и Политических Правах и другими соответствующими конвенциями. Многие небольшие гражданские организации не стремятся приобрести статус юридического лица через прохождение формальной регистрации. Для обсуждения процедуры учреждения см. Раздел 3.2. И хотя существуют четкие преимущества в правосубъектности юридического лица, в некоторых странах эти преимущества не столь значительны для небольших организаций, и они не стремятся приобрести этот статус, чтобы не обременять себя сдачей ежегодных отчетов и не подвергаться контролю со стороны государственных органов, как в случае с организациями, имеющими формальный юридический статус. В странах с репрессивным режимом создание некоторых видов организаций официально запрещено.
B. Законы, регулирующие учреждение гражданских организаций в качестве юридических лиц, в основном определяют их правосубъектность, предоставляя им, а также участвующим в них лицам, ограниченную ответственность. Другие привилегии, такие как налоговые льготы или государственные заказы, могут быть оговорены при учреждении формальной гражданской организации.
ОБСУЖДЕНИЕ
Приобретение правосубъектности юридического лица означает, что формальная гражданская организация имеет право заключать договора, сдавать в аренду, брать внаем, а также вступать в иные правоотношения, и при этом нести ответственность (в пределах стоимости своих активов) по взятым обязательствам. Зачастую обязательства организации сопровождаются ограничением ответственности тех физических лиц, которые с ней связаны (например, это могут быть учредители, должностные лица, члены правления или сотрудники). Главное правило состоит в том, что вновь созданное юридическое лицо - гражданская организация, приобретает и осуществляет юридические права и обязанности, которые вытекают из её деятельности, а физические лица, связанные с этой организацией - нет. Тем не менее, даже при такой ограниченной ответственности, при определенных обстоятельствах эти физические лица отвечают за свои действия и упущения (см. Раздел 4.3).
Налоговые преференции обсуждаются в Главе 9, а вопросы доступа к государственным контрактам описаны в Разделе 11.2.
С. Формальные гражданские организации наделяются такими же правами и обязанностями как другие юридические лица и несут ту же ответственность, что и другие юридические лица, за исключением тех случаев, когда законом предусмотрено иное. При создании филиалов, представительств, дочерних компаний гражданских организаций применяются те же общие правила, что и для всех юридических лиц.
ОБСУЖДЕНИЕ
Сразу после формального учреждения (см. Раздел 3.2) гражданская организация приобретает собственную «правосубъектность» и становится «юридическим лицом». Обретя формальный статус юридического лица раздельно от своих учредителей, организация имеет право заключать договора, нанимать сотрудников, покупать и продавать движимое и недвижимое имущество, инвестировать свои активы, арендовать и сдавать в аренду технику, оборудование, офисные помещения, иметь собственные счета в банках и т.д. Гражданская организация также имеет право объединяться с другими юридическими лицами, образовывая другое юридическое лицо (например, объединение юридических лиц, ассоциация объединений и т.д.), вступать в коммерческое партнерство или совместное предприятие до тех пор, пока это отвечает целям организации, и она правомочна так делать. Такими правами обладают все юридические лица практически во всех правовых системах.41
На формальные гражданские организации распространяются все те общие обязанности, которые действуют для всех других юридических лиц. Например, трудовое законодательство распространяется на гражданскую организацию равно так же, как и на все другие юридические лица. Так, служащие гражданской организации имеют право на минимальную заработную плату, право объединяться в профсоюзы и участвовать в забастовках, и обязанность платить налоги по месту работы.42 В гражданских организациях также применяется законодательство о бухгалтерском и налоговом учетах.43 Другим примером может послужить то, что гражданские организации подчиняются законодательству своей страны о банкротстве, согласно которому юридические лица подлежат добровольной или принудительной ликвидации, если их долговые обязательства превышают размеры их активов.
Для процедур, касающихся создания филиалов иностранных гражданских организаций, смотрите Раздел 10.1.
D. Все акты или решения, влияющие на формальные гражданские организации, подлежат обжалованию в соответствующем административном и судебном порядке.
ОБСУЖДЕНИЕ
Существенным для развития верховенства закона является право всех юридических лиц в обществе, включая гражданские организации, обжаловать в независимом суде административные решения, затрагивающие их интересы. Произвольные и несправедливые решения, нарушающие интересы гражданских организаций, такие как неправомерный отказ в регистрации гражданской организации, чаще всего имеют место в той системе, которая не обеспечивает право обжалования административных решений в независимом суде. Для этого вовсе нет необходимости иметь какие-либо специальные положения в конкретном законе о гражданских организациях, касающиеся этих вопросов, они должны быть предусмотрены в общих законах, регулирующих порядок обжалования судебных и административных решений. Тем не менее, в тех случаях, когда положений общих законов недостаточно для обжалования административных и судебных решений, может возникнуть необходимость установить в законе о гражданских организациях специальные положения, регулирующие порядок обжалования указанных решений.44
Е. В любой федеральной системе особо пристальное внимание должно быть уделено тому, какие правовые нормы, регулирующие деятельность гражданских организаций, принимаются и применяются на национальном, региональном и местном уровнях.
ОБСУЖДЕНИЕ
Конституции обычно определяют, какой круг вопросов относится к компетенции каждого уровня той или иной ветви власти. Что касается гражданских организаций, то достаточно сложно предложить наиболее приемлемые способы, при которых конституция четко закрепляла бы подведомственность над гражданскими организациями. Это вызвано, прежде всего, большим разнообразием гражданских организаций на практике. И тем не менее, следует обращать особое внимание на то, чтобы между различными уровнями власти была согласованная координация относительно того, в какой конкретно сфере должны действовать те или иные законодательные нормы. В то же время, следует избегать излишнего регулирования гражданских организаций со стороны многочисленных государственных органов, что впоследствии может лечь чрезмерным административным бременем.
3. ПРАВОВОЕ СУЩЕСТВОВАНИЕ ГРАЖДАНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
РАЗДЕЛ 3.1 Учреждение (регистрация)
А. Законы могут предписывать совершение определенных действий, необходимых для создания формальной гражданской организации.
ОБСУЖДЕНИЕ
Для того, чтобы приобрести статус юридического лица и возможность обрести ограниченную ответственность, обычно правовые системы в качестве условия предписывают организации пройти официальное учреждение (регистрацию).45 Чтобы гражданская организация была создана в качестве юридического лица, учредители обычно должны провести учредительное собрание и принять руководящие документы организации.46 В некоторых странах, действует правило, согласно которому документы организации, включая протокол учредительного собрания и руководящие документы, принятые на этом собрании, должны быть предварительно нотариально заверены до того, как будут направлены и приняты к регистрации. В других странах нотариальное заверение является достаточным основанием для создания юридического лица, однако такое нотариальное действие само по себе, зачастую, не предоставляет право, так называемой, ограниченной ответственности.
B. Для учреждения гражданской организации должно требоваться минимальное количество четко определенных документов.
ОБСУЖДЕНИЕ
Основными документами, которые необходимы для регистрации, являются руководящие документы организации (например, устав или чартер, документ об учреждении доверительной собственности, положения корпорации и др.). В соответствии с законом о гражданских организациях, в этих документах должны быть четко определены тип организации, её цели, соответствующая структура управления; учредители, члены правления и менеджеры; местонахождение головного офиса, главный(-ые) представитель(-и) организации. Все формальные гражданские организации должны периодически обновлять необходимую информацию, такую как, например, фамилии, имена главных представителей и адрес организации.47 Обновление данных административного характера (адресов, представителей и т.д.) должно осуществляться автоматически без всякой необходимости пересмотра или возобновления учреждения (см. Раздел 3.3).
C. Законы, регулирующие деятельность гражданских организаций должны разрабатываться и применяться таким образом, чтобы можно было легко, быстро и недорого зарегистрировать гражданскую организацию в качестве юридического лица.
ОБСУЖДЕНИЕ
Процесс регистрации должен осуществляться быстро и без особых затрат, с минимальными формальностями, что позволило бы всем желающим лицам и организациям создать гражданскую организацию. Регистрация гражданской организации в качестве юридического лица должно осуществляться добровольно и не может носить обязательного характера.
Во многих странах допускается регистрация юридического лица посредством уведомления по почте, что, как правило, приветствуется. Если же для создания гражданской организации необходимо личное присутствие учредителей в ответственном государственном органе, то необходимо предусмотреть, чтобы этот орган имел доступные подразделения, отвечающие за регистрацию, по всей территории страны. Если вопросами регистрации гражданских организаций занимаются суды, то необходимо, чтобы все процедуры были неоспоримы и определены в соответствии с принятыми правилами и осуществлялись в упрощенном порядке.
D. При регистрации гражданской организации бюрократические процедуры по рассмотрению дозволенных целей организации и средств для их достижения должны быть сведены к минимуму.
ОБСУЖДЕНИЕ
Законы, касающиеся вопросов регистрации юридического лица, должны допускать регистрацию любой организации для реализации одной или более законных целей, после подачи соответствующих документов. Возможно, единственное нарекание, которое вызывает наибольшее недовольство в отношении законов, регулирующих деятельность гражданских организаций, связано с тем, что эти законы наделяют государственных чиновников слишком большими полномочиями при решении вопроса о регистрации гражданских организаций. Иногда это происходит в силу того, что законодательные нормы не четко определяют, какие виды организаций могут быть учреждены или какие цели они могут преследовать. Иногда это возникает вследствие самих законов, которые недостаточно четко устанавливают, что регистрация гражданских организаций является текущей деятельностью регистрирующего органа, в чьем производстве находятся регистрационные документы таких организаций, но никак не произвольной, выполняемой по своему усмотрению.
Разрешительные органы, наделенные регистрационными функциями, должны быть предусмотрительно ограничены и четко отвечать всем юридическим требованиям, а гражданские организации, в свою очередь, должны иметь право на обжалование неблагоприятных решений.48 Трудные вопросы понятийного характера почти всегда неизбежно возникают при вынесения решения о предоставлении гражданским организациям определенных льгот (таких, например, как налоговые льготы) и подобные решения должны в основном приниматься отдельно от процедуры регистрации.49 Для того, чтобы минимизировать вероятность принятия произвольных решений, налоговые органы могут использовать и руководствоваться четкими стандартами при вынесении решений о предоставлении налоговых льгот, и в случае необоснованного отказа, подобные решения могут быть обжалованы (см. Раздел 9).
Процедура по регистрации организации, равно как и само предоставление документов, должна быть максимально упрощены. Ни при каких обстоятельствах нельзя требовать от гражданской организации предварительного обращения в законодательный орган или в какую-либо из его структур для получения разрешения на ее создание. Уполномоченный орган, в чью компетенцию входят вопросы регистрации гражданских организаций, должен опубликовывать правила, положения с формами для заполнения, которые разъясняли бы саму процедуру регистрации. Такие структуры должны оказывать гражданским организациям необходимую помощь и обеспечивать их образцами необходимых документов.50
Е. Правовые нормы должны устанавливать минимальные сроки, в течение которых разрешительный орган должен принять решение о регистрации (например, максимум 60 дней); целесообразно также установить, что в случае несоблюдения этим органом установленных сроков по рассмотрению заявлений, решение о регистрации считается автоматически положительным (по принципу «презумпции одобрения»). В особых случаях (таких, например, как оказание помощи при стихийных бедствиях) процесс регистрации должен быть ускорен.
ОБСУЖДЕНИЕ
После подачи заявления на регистрацию с полным пакетом необходимых документов, включая руководящие документы, протокол учредительного собрания и др., ответственный государственный орган должен безотлагательно их рассмотреть. В случае отсутствия своевременного рассмотрения со стороны государственного органа в течение срока, определенного законом, например 60 дней, организация-заявитель будет считаться зарегистрированной, и государственный орган должен будет выдать ей свидетельство о регистрации или иной документ, удостоверяющий её регистрацию.51
F. Ответственный государственный орган обязан в письменном виде предоставлять подробное обоснование причин для отказа в регистрации гражданской организации. Решения об отказе в регистрации гражданской организации могут быть обжалованы в независимом суде. Для подобных обжалований должны быть установлены разумные сроки. Там, где это необходимо, закон, регулирующий деятельность гражданских организаций, должен усиливать и поощрять право на обжалование.
ОБСУЖДЕНИЕ
Отказ в регистрации должен быть получен в установленные сроки, а также сопровождаться письменным обоснованием и возможностью устранить выявленные в заявлении замечания.52 Административное законодательство многих стран уже предусматривает право на обжалование в судах с юрисдикцией по жалобам на административные действия. При этом, необходимо иметь в виду, что такие процедуры должны быть адекватными, а суды достаточно независимыми.
G. При регистрации следует избегать излишних требований, таких как установление требования о минимальном размере вклада для ассоциаций или других членских организаций, или обременительного минимального числа членов. Требования о минимальном размере вклада должны быть номинальными для организаций, выдающих гранты.
ОБСУЖДЕНИЕ
Как правило, нет необходимости требовать доказательства того, что организация располагает необходимыми финансовыми средствами для достижения заявленных целей. Высокие размеры минимальных учредительных вкладов (иногда именуемые «покровительскими») для организаций, выдающих гранты, могут привести к тому, что право учреждения такой организации будет использовано только состоятельными лицами и теми, кто имеет большие связи. А обязательное условие наличия у организации-заявителя достаточных средств на момент её создания зачастую становится хорошим предлогом для государственных чиновников, чтобы решать, является ли регистрация организации целесообразной или нет. Если организация сможет самостоятельно собрать денежные средства и наладить производство соответствующих товаров или оказание услуг, это уже будет достаточным доказательством необходимости существования такой организации. Если организация не сможет этого сделать, она потерпит неудачу.53
Н. Разрешенные цели, установленные в законе для формальных организаций, должны охватывать всю деятельность, в которой законным образом могут участвовать физические лица.
ОБСУЖДЕНИЕ
Для учреждаемой гражданской организации должны быть разрешены любые цели, которые считаются законными в отношении деятельности, осуществляемой физическими лицами. В дальнейшем этот вопрос будет рассмотрен более подробно. При этом, может быть целесообразным ограничить специальные льготы и привилегии (например, налоговые льготы) для тех гражданских организаций, которые в основном заняты определенными видами общественно полезной деятельности. В любом таком законе, тем не менее, обычно должен быть установлен широкий перечень целей, которые определяют общественно полезную деятельность, и, кроме этого, должно присутствовать положение о «прочих целях», что позволит придать закону гибкость.54
I. Гражданские организации должны иметь право как на неопределенный, так и определенный сроки существования (по желанию учредителей).
ОБСУЖДЕНИЕ
Гибкость в сроках напрямую связана с реализацией права на свободу объединения. Эту гибкость можно достичь двумя путями. Некоторые законодательные нормы позволяют, чтобы в учредительных документах закреплялся определенный срок действия организации или оговаривалось, что организация будет существовать до момента достижения определенной цели. Другие законодательные нормы предоставляют органу управления организации возможность права выбора: принять решение о прекращении деятельности, о роспуске либо ликвидации в случае достижения поставленных целей или в связи с какой-либо иной причиной.
J. Любое физическое и юридическое лицо, как местное так и иностранное, должно иметь право на создание гражданской организации. Следует также обратить внимание на возможность участия в гражданских организациях молодежи (включая несовершеннолетних).
ОБСУЖДЕНИЕ
Законы, регулирующие деятельность гражданских организаций во всем мире, разрешают физическим лицам создавать гражданские организации, однако некоторые законы не предоставляют такого права юридическим лицам, таким как корпорации, объединения, или государственные органы. Крайне желательно, чтобы и юридические лица имели такое право - создавать гражданские организации.55 При наличии такого права корпорации, к примеру, могли бы создавать фонды, где аккумулировалась бы часть их прибыли, и которая впоследствии была бы направлена на улучшение жизни и повышения благосостояния в тех сообществах, где функционируют эти корпорации. Это также даст возможность организациям-единомышленникам, имеющим общие цели, создавать и объединяться в так называемые защитные или «зонтичные» группы для решения вопросов, представляющих общий интерес. Такие группы могут представлять собой:
• ассоциацию гражданских организаций, созданную для оказания полезных услуг или обучения своих членов или выражения интересов всех своих членов, или
• ассоциацию организаций работников искусства, созданную для выражения их общих интересов на правительственном уровне и предоставления услуг, а также обучения для своих членов.
Что касается гражданских организаций, которые образуются государственными органами, то эти вопросы обсуждаются в Разделе 11.1.
В соответствии с нормами международного права иностранным гражданам разрешается создавать гражданские организации на тех же условиях, что и гражданам той страны, на территории которой они создают эти организации.56 В то же время, было бы разумно требовать, чтобы любая гражданская организация, включая любую иностранную организацию, имела генерального представителя, являющегося гражданином этой страны и постоянно проживающего в ней, на имя которого будут посылаться официальные сообщения и уведомления.
Хотя в законах, как правило, содержатся требования, согласно которым учредителями организации могут быть только лица, достигшие совершеннолетия, и само правление также должно быть представлено взрослыми лицами, тем не менее, было бы обоснованно оговорить в законах специальные случаи, когда членами организации или её руководящего органа могут быть лица, не достигшие совершеннолетнего возраста. Это особенно важно для тех гражданских организаций, которые ставят в качестве своей цели защиту интересов молодежи.57 Какие и в каких пределах допускаются действия несовершеннолетних (например, подписание контракта) и их способность принимать решения, обязательные к исполнению, все эти вопросы относятся к компетенции законов каждой конкретной страны, которые определяют дееспособность гражданина.
K. Закон должен четко определять права и обязанности, взятые на себя организацией в период её создания, включая вопросы передачи собственности.
ОБСУЖДЕНИЕ
В законе должно быть четко оговорено, какие из прав и обязанностей, которыми организация была наделена в период между её созданием и официальной регистрацией, должны быть ей переданы после того, как она приобретет статус юридического лица. Во многих странах законы устанавливают специальные нормы, касающиеся деятельности организаций в процессе их создания, а также их прав и обязанностей, которые могут возникнуть у организаций или быть переданы им в процессе их создания.58 Все эти законы различаются, однако здесь, как и во многих сферах законодательства, более важно, чтобы закон был четким и недвусмысленным.
L. Физическим лицам должно быть разрешено создавать гражданские организации по завещательному акту (то есть, по завещанию).
ОБСУЖДЕНИЕ
Возможность создавать гражданские организации по завещательному акту является одним из важных способов, посредством которого закон может стимулировать и поощрять использование частной собственности в общественных интересах.59 Во многих странах граждане, обладающие крупным состоянием, пользуются им при жизни, а затем завещают некоторую часть или все свои средства на благотворительные цели после смерти. И хотя много завещательных пожертвований делается в пользу существующих гражданских организаций, опыт многих стран показывает, что многие люди предпочитают совершать подобные дарения по завещанию таким организациям, которые они сами же и создают по завещательному акту. Несмотря на то, что одни из известных гражданских организаций, созданные подобным образом - например, Фонд Форда и Фонд Гульбенкяна - были основаны весьма состоятельными людьми, граждане скромного достатка также следуют такой практике. И налоговое законодательство может предоставить мощные стимулы для таких завещаний (см. Раздел 9.2).
М. Как организации взаимной выгоды, так и организации общественной пользы должны иметь право на существование.
ОБСУЖДЕНИЕ
Большинство законов, регулирующих деятельность гражданских организаций, разрешают создавать формальные гражданские организации, ставящие своей основной целью удовлетворение взаимовыгодных интересов для определенной группы физических лиц. Например, большинство профессиональных ассоциаций создаются с целью оказания различных услуг, предоставления оборудования, обучения своих членов, защиты их интересов и саморегулирования их профессиональной деятельности. Одно из достоинств гражданского общества состоит в том, что граждане могут свободно создавать спортивные клубы, музыкальные группы, и любые иные разновидности общественных организаций, благодаря которым они могут наилучшим образом удовлетворять свои интересы. Подобные организации взаимной выгоды (ОВВ) заслуживают такие же права на защиту и законное существование, как и те организации, чья деятельность направлена главным образом на служение интересам всего общества или отдельной его части (организации общественной пользы или ООП).60
Вопрос о том, должны ли организации взаимной выгоды (ОВВ) иметь право на такие же льготы и привилегии, как и организации общественной пользы (ООП) (например, право на получение налоговых вычетов и доступ к правительственным грантам или государственным закупкам), не следует путать и смешивать с вопросом о праве ОВВ на приобретение статуса юридического лица (его правосубъектности). Вопрос о налоговых льготах является предметом обсуждения в Разделе 9.
Организациям взаимной выгоды должно быть разрешено участие в общественно-полезной деятельности, если они этого пожелают, однако регистрация ОВВ не должна зависеть от оценки в отношении того, соответствует ли она определению общественного блага и пользы. Организация имеет право на создание до тех пор, пока предполагаемая деятельность будет считаться законной. При этом, в законах некоторых стран концепция так называемого «фиксированного» членства в организациях не позволяет подобным членским организациям работать в интересах лиц, не являющихся её членами. Такое условие не служит законной цели и нежелательно (смотрите Раздел 6.1 D).
N. Один из общих постулатов состоит в том, что членство в гражданских организациях должно быть добровольным; никто не имеет права заставлять вступать или удерживать кого-либо в организации.
ОБСУЖДЕНИЕ
Несмотря на общий принцип добровольного членства, изложенный в настоящем Руководстве, в определенных ситуациях целесообразно устанавливать в той или иной организации обязательное членство, то есть фиксированное. Например, если правительство делегирует профессиональному обществу (например, объединению врачей, юристов, бухгалтеров, или другим профессиональным объединениям) полномочия и ответственность выдавать лицензии своим членам на исполнение своих профессиональных обязанностей и наказывать за их профессиональные нарушения, будет целесообразно требовать от лиц, занимающихся той или иной профессиональной деятельностью, обязательного членства в соответствующей профессиональной организации.61 И, все же, по общему правилу, требование обязательного членства в гражданской организации «зонтичного» типа, нарушало бы свободу выражения и свободу объединения.
Членство в профессиональных лицензирующих организациях не является полностью добровольным, и этим они отличаются от большинства организаций, рассматриваемых в настоящем Руководстве. Тем не менее, многие из правил, содержащихся в Руководстве, могли бы быть вполне применимы и к этой категории организаций. В некоторых странах членство в профсоюзах (в настоящем Руководстве профсоюзы подробно не рассматриваются) может также быть обязательным в организациях, объединенных в профсоюзы.
РАЗДЕЛ 3.2 Уполномоченный государственный орган
А. Государственный орган или суд, наделенный полномочиями по регистрации гражданской организации, должен быть соответствующе укомплектован компетентными профессионалами и быть беспристрастным при выполнении своих обязанностей.
ОБСУЖДЕНИЕ
Различные правовые системы отличаются большим разнообразием в выборе ответственного государственного органа, уполномоченного регистрировать гражданские организации. В некоторых странах гражданские организации должны проходить регистрацию в министерствах, в чьей компетенции находятся те же виды деятельности, которыми предполагает заниматься регистрируемая организация.62 В других странах регистрация гражданских организаций подпадает под юрисдикцию судов.63 В некоторых странах полномочия по регистрации и надзору за гражданскими организациями возлагаются на отдельное министерство.64 Иногда функции по регистрации возлагаются на местные филиалы отдельного министерства (например, министерства юстиции).65 Каждая из этих систем обладает своими преимуществами и недостатками.
В тех случаях, когда вопросы регистрации относятся к компетенции разных министерств (так называемая «многоведомственная система»), каждое из них стремится разработать свои стандарты регистрации, причем некоторые стандарты могут быть лояльными и не отличаться особой строгостью, в то время как другие, наоборот, предъявляют довольно жесткие требования к регистрации; при этом, ни одно из министерств не нарабатывает серьезного опыта работы с гражданскими организациями, поскольку вопросы регистрации гражданских организаций являются побочной деятельностью для каждого из министерств. Иногда некоторым организациям бывает трудно найти соответствующее министерство, в чью компетенцию входили бы вопросы их предполагаемой деятельности. В этих случаях возникает возможность обращаться в судебные инстанции (по так называемому принципу «поиска удобного суда», то есть такого суда, от которого можно ожидать наиболее благоприятные результаты).
Бытует мнение, что для регистрации гражданских организаций следует отдавать предпочтение судам, нежели административным ведомствам. Считается, что судьи проявляют осторожность и беспристрастность в исполнении законов. Однако это не всегда верно, и практика показывает, что обращение в суды по вопросам регистрации не всегда дает желаемые результаты. Некоторые суды подходят к рассмотрению регистрации как к судебному делу в рамках гражданского права, что неизбежно ведет к затягиванию рассмотрения вопроса по существу. Кроме того, в связи с тем, что вопрос о регистрации рассматривается в суде, в дело может вмешаться государственный прокурор, что также может вызывать определенные задержки при вынесении решения по вопросу о регистрации. Вдобавок ко всему, очень часто при вынесении решения об отказе в регистрации гражданской организации в судах не предусматривается требование о том, чтобы это решение сопровождалось мотивированным обоснованием причин для такого отказа, что в свою очередь можно было бы использовать для обжалования в суде вышестоящей инстанции. Эта проблема может быть разрешена путем внесения соответствующих поправок в закон, которые предписывали бы судам использование простой, быстрой и хорошо документированной процедуры оформления регистрации. Другая проблема, которая не может быть разрешена так легко, заключается в том, что суды в основном не достаточно укомплектованы кадрами, не хватает специалистов, судьи не обладают специальными навыками, чтобы курировать и осуществлять надзор за гражданскими организациями.
При использовании другого подхода, когда полномочия по регистрации возлагаются на одно министерство, преимущество состоит в том, что регистрация гражданской организации сосредоточена в одном ведомстве, в котором накоплен опыт работы с гражданскими организациями. Но иногда, при использовании министерством такого подхода, на процесс регистрации накладывается «отпечаток» основных задач, решаемых этим же министерством. Например, министерство юстиции может излишне сосредотачиваться на незначительных деталях административного характера, а министерство внутренних дел - на вопросах безопасности. Если на местные отделения (филиалы) какого-либо министерства также возлагается обязанность по осуществлению регистрации, то в этом случае всегда будет существовать трудность по достижению общего единообразия в процессе принятия решений в масштабе всей страны. Разрешение этого вопроса может быть улучшено, если в случае отказа в регистрации будет предоставляться право административного обжалования в вышестоящие органы. Однако никакого обжалования не будет поступать на решения регистрирующего офиса, принимающего слишком благоприятные решения, что создает возможность выбора для регистрации представителями гражданских организаций именно этого офиса.
Невозможно дать универсальный ответ на вопрос, кого лучше всего наделить полномочиями по регистрации гражданских организаций; выбор наиболее подходящей системы будет зависеть от правовых и политических традиций, а также реалий в каждой конкретной стране. Жизнеспособность любого из вышеописанных подходов зависит от того, будут ли за него браться способные, компетентные и добропорядочные люди, или же, наоборот, можно потерпеть неудачу из-за недобросовестности и некомпетентности. В заключение, можно упомянуть о том, что проблемы регистрации можно решать наилучшим образом, установив всего несколько самых простых, немногочисленных и объективных критериев.