• Двоякая формулировка
• Злоупотребление должностными полномочиями
Понятие и содержание инновационной деятельности имеет определяющее значение, так как именно признание таковой той или иной деятельности свидетельствует о предпосылках на получение мер государственной поддержки и различного рода льгот. Вместе с тем предлагаемая редакция содержит большое количество неопределенных формулировок. Например, каким образом различить значительное улучшение от «простого» улучшения? Какие критерии успеха на рынке или положительного социально-экономического эффекта?
Использование формулировок с неопределенным содержанием может способствовать их двоякому толкованию на практике, в том числе должностными лицами при принятии решений об оказании мер поддержки в целях личной выгоды.
С учетом вышеотмеченного полагаем необходимым конкретизировать рассматриваемые формулировки и предусмотреть механизм, исключающий произвольное толкование и применение данных норм права. Аналогичная рекомендация по п.3 рассматриваемой статьи в части слов «существенно отличающаяся».
Фактор 8 Статья П.7 ст.241-1 Предпринимательского кодекса РК
Инновационно-активным предприятием является предприятие, проводившее в период обследования (до трех лет) какую-либо деятельность, связанную с созданием инноваций, вне зависимости от того, привела ли эта деятельность к реальному появлению инновации.
• Двоякая формулировка
• Злоупотребление должностными полномочиями
Инновационно-активным предприятием признается предприятие, проводившее какую-либо деятельность, связанную с созданием инноваций. Иными словами, для признания организации в качестве инновационно-активной не обязательно осуществлять инновационную деятельность, предусмотренную п.1 рассматриваемой статьи, а именно деятельность (включая интеллектуальную творческую, научную, научно-техническую, технологическую, промышленно-инновационную, инфокоммуникационную, организационную, финансовую и (или) коммерческую деятельность), направленную на создание инноваций, а достаточно осуществлять какую-либо деятельность, которая должна быть связана с созданием инноваций.
Под формулировку «какую-либо деятельность, связанную с созданием инновацией» можно подвести практическую любую деятельность, в том числе вспомогательно-обеспечительного характера. В этих условиях должностные лица могут на свое усмотрение оценивать деятельность и признавать ее в качестве соответствующей критерию, предусмотренному п.7 рассматриваемой статьи, или не признавать ее в качестве таковой.
С учетом вышеотмеченного полагаем необходимым в п.7 ст.241-1 использовать однозначные формулировки, которые соотносятся с определениями, указанными в п.1 рассматриваемой статьи.
Фактор 9 Статья П.5 ст.241-2 Предпринимательского кодекса РК
Инновационные проекты, реализуемые в рамках целевых технологических программ, имеют приоритетное преимущество при предоставление инновационных грантов и других мер государственной поддержки для реализации осуществляется в приоритетном порядке.
• Отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур
• Злоупотребление должностными полномочиями
Законопроектом предусматривается установление приоритетного преимущества для инновационных проектов, реализуемых в рамках целевых технологических программ. Целевыми технологическими программами являются документы в рамках системы государственного планирования, предусматривающие комплекс мер по развитию ключевых (приоритетных) технологий и решению технологических задач предприятий (отрасли), основанных на взаимодействии государства, субъектов предпринимательства и науки. Вместе с тем в законопроекте не получили отражение основания и процедуры признания проектов в качестве реализуемых в рамках целевых технологических программ.
Нерегламентирование оснований и процедур признания реализации проектов в рамках рассматриваемых программ и порядка разработки последних в условиях наличия у данных проектов приоритетного преимущества создает предпосылки для принятия решений по применению п.5 ст.241-2 исходя из личной или групповой заинтересованности.
Таким образом, полагаем необходимым урегулировать основные процедуры признания (включения) инновационных проектов в целевые технологические программы.
Фактор 10 Статья П.1 ст.241-7 Предпринимательского кодекса РК
Под инновационным грантом понимаются бюджетные средства, предоставляемые субъектам инновационной деятельности на безвозмездной основе для реализации их инновационных проектов в рамках приоритетных направлений предоставления инновационных грантов.
• Коллизии норм права
• Злоупотребление должностными полномочиями
Законопроектом Предпринимательский кодекс РК дополняется ст.241-7, предусматривающей предоставление инновационных грантов. Вместе с тем в действующем Предпринимательском кодексе РК имеется ст.264
«Предоставление инновационных грантов», в которой также регламентируются виды деятельности, на которые предоставляются инновационные гранты и иные аспекты предоставления инновационных грантов. В этом контексте неясно соотношение данных двух статей. Если в законопроекте под инновационным грантом понимаются бюджетные средства, предоставляемые субъектам инновационной деятельности на безвозмездной основе для реализации их инновационных проектов в рамках приоритетных направлений предоставления инновационных грантов, то в ст.264 действующего Предпринимательского кодекса РК под инновационными грантами понимаются бюджетные средства, предоставляемые субъектам индустриально-инновационной деятельности на безвозмездной основе для реализации их индустриально-инновационных проектов в рамках приоритетных направлений предоставления инновационных грантов. Имеются и иные расхождения между нормами проекта и действующего Предпринимательского кодекса РК.
Противоречия между нормами проекта и действующим Предпринимательским кодексом РК в части регламентирования предоставления инновационных грантов могут быть использованы при совершении коррупционных правонарушений при принятии решений о выделении данных грантов, т.е. бюджетных средств на безвозмездной основе.
Полагаем необходимым внести дополнительные поправки в действующий Предпринимательский кодекс РК в части исключения дублирований и противоречий с нормами проекта. Данная рекомендация характерна не только ст.241-7, а всеми тексту проекта.
Фактор 11 Статья П.1 ст.241-7 Предпринимательского кодекса РК
Конкурс на предоставление инновационных грантов может проводиться по отдельным приоритетным направлениям совместно с инфраструктурой поддержки частного предпринимательства и (или) субъектами инновационной системы, участвующими в государственной поддержке инновационной деятельности.
• Отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур
• Злоупотребление должностными полномочиями
В п.1 ст.241-7 закрепляется возможность проведения конкурса на представление инновационных грантов. Вместе с тем исходя из предлагаемой редакции неясно, является ли проведение конкурса обязательным условием для предоставления инновационных грантов или закрепляется только возможность проведения такового. Каким образом определяются отдельные приоритетные направления? Какое значение и роль в проведении конкурса имеет инфраструктура поддержки частного предпринимательства и (или) субъекты инновационной системы, участвующие в государственной поддержке инновационной деятельности? Однозначные ответы на данные вопросы в законопроекте отсутствуют.
Наличие вышеотмеченных дефектов в законодательном регламентировании проведения конкурса на предоставление инновационных грантов создает условия для коррупционных правонарушений, так как соответствующие должностные лица имеют возможность на свое усмотрение как регламентировать порядок проведения конкурса, так и его осуществлять.
Представляется необходимым в законопроекте подробно урегулировать основные положения проведения конкурса на предоставление инновационных грантов, в том числе основания и субъектов, принимающих решения. На подзаконном уровне могут быть урегулированы организационно-технические аспекты данной деятельности.
Фактор 12 Статья П.1 ст.241-8 Предпринимательского кодекса РК
Под экспериментальным правовым режимом для проведения испытаний или иных исследований в условиях наличия законодательных запретов понимается введение новых регуляторных инструментов и/или требований, отмена или изменение действующих регуляторных инструментов и/или требований, либо неприменение отдельных положений действующего законодательства, ограниченные по срокам действия и (или) распространяемые на определенную группу лиц (сферу) и (или) на определенную территорию.
• Ложные цели и приоритеты
• оказание неправомерного предпочтения физическим и (или) юридическим лицам при подготовке и принятии решений
Законопроектом устанавливается возможность введения экспериментального правового режима, который предусматривает неприменении отдельных положений действующего казахстанского права на определенную группу лиц (сферу) и (или) на определенную территорию. Данный институт является «кардинальной» новеллой, которая противоречит общим принципам системы права и законности. Так, в частности нарушается целостность системы законодательства Республики Казахстан, установленная в п.2 ст.4 Закона РК «О правовых актах».
Негативное влияние предлагаемого института на целостность права и состояние законности в обществе, а также возможное ограничение основных прав и свобод граждан определяет необходимость его более подробного регламентирования на уровне Закона. В частности возникают следующие вопросы: возможно ли в рамках экспериментального правового режима неприменение Налогового кодекса или Уголовного кодекса или санитарно-эпидемиологических нормативов? В этом контексте указание в п.3 рассматриваемой статьи введения данного режима Правительством РК в соответствии с Правилами, утвержденными Правительством РК, является недостаточным.
Под эгидой экспериментального правового режима должностные лица могут освобождать от законодательных требований в индивидуальном порядке, т.е. относительно определенных лиц и определенной территории. Данное решение может быть принято в силу личной или групповой заинтересованности в создании благоприятных условий для конкретных хозяйствующих субъектов.
С учетом вышеотмеченного полагаем необходимым исключить ст.241-8.
Фактор 13 Статья Подп.11-1) п.2 ст.257 Предпринимательского кодекса РК
Установление и изменение, специальных правовых режимов для тестирования индустриально-инновационных проектов на территории Республики Казахстан.
• Коллизии норм права
• Злоупотребление должностными полномочиями
Законопроектом в качестве одной из мер государственной поддержки субъектов индустриально-инновационной деятельности признается установление и изменение специальных правовых режимов для тестирования индустриально-инновационных проектов на территории Республики Казахстан. Согласно подп.3-1) п.1 ст.98 Предпринимательского кодекса РК Правительство РК утверждает правила об установлении, изменении, приостановлении, отмене специальных правовых режимов для тестирования индустриально-инновационных проектов на территории Республики Казахстан. Иной регуляции в части специальных правовых режимов в законопроекте не предусматривается.
В этой связи отсутствует определенность в соотношении специального правового режима для тестирования индустриально-инновационных проектов (подп.11-1) п.2 ст.257) и экспериментального правового режима для проведения испытаний или иных исследований в условиях наличия законодательных запретов (ст.248-1), так как обоснование для данных поправок в сравнительной таблице идентичное.
Наличие двух схожих инструментов государственной поддержки инновационных проектов создает предпосылки, при которых должностные лица могут произвольно интерпретировать нормы права и применять те или иные механизмы в зависимости от личной выгоды, например, в отношении одного лица устанавливать специальный правовой режим, а в отношении другого экспериментальный правовой режим.
С учетом вышеотмеченного представляется необходимым исключить дублирующие правовые механизмы государственной поддержки инноваций.
Фактор 14 Статья П.1-5 ст.41-1 Закона РК «О связи»
В случае использования сетей и (или) средств связи для распространения и (или) управления вредоносным программным обеспечением, Председатель Комитета национальной безопасности Республики Казахстан, его заместитель, курирующий вопросы обеспечения информационной безопасности (кибербезопасности), либо лица, их замещающие, вправе приостанавливать доступ к интернет-ресурсам и (или) размещенной на них информации для реагирования на инциденты информационной безопасности в отношении абонентских устройств, подвергнутых воздействию вредоносного программного обеспечения, в порядке, определяемом Комитетом национальной безопасности Республики Казахстан по согласованию с уполномоченным органом в сфере обеспечения информационной безопасности.
• Широта дискреционных полномочий
• Злоупотребление должностными полномочиями
Рассматриваемая норма предоставляет соответствующим должностным лицам возможность, а не обязанность приостанавливать доступ к интернет-ресурсам и (или) размещенной на них информации. При этом факт использования сетей и (или) средств связи для распространения и (или) управления вредоносным программным обеспечением не всегда можно четко идентифицировать. Кроме того, порядок реализации данного полномочия определяется органом, должностные лица которого компетентны на принятие рассматриваемого решения.
Вышеотмеченные аспекты п.1-5 ст.41-1 создают условия, при которых должностные лица приобретают возможность произвольно, на свое усмотрение приостанавливать доступ к интернет-ресурсам и (или) размещенной на них информации.
С учетом отмеченного полагаем необходимым детализировать п.1-5 ст.41-1, в том числе закрепить соответствующее полномочие в императивном виде.
Фактор 15 Статья П.1 ст.21 Закона РК «Об образовании»
Лица, завершившие обучение в образовательных организациях, указанных в реестре уполномоченного органа в сфере информатизации, также могут занимать должности, для которых квалификационными требованиями предусмотрено наличие высшего образования в области информационных технологий.
При этом у лица должно быть базовое высшее образование.
• Широта дискреционных полномочий
• Отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур
• Злоупотребление должностными полномочиями
Замечания:
Рассматриваемая норма «перечеркивает» базовые принципы высшего образования, закрепленные в Законе РК «Об образовании» путем предоставления уполномоченному органу в сфере информатизации своим решением приравнивать документы иных образовательных учреждений с высшими учебными заведениями. Приведенное обоснование в сравнительной таблице представляется неприемлемым. Проблема выпуска ВУЗами неквалифицированных кадров должна решаться не признанием выпускников частных школ программирования в качестве равноценных специалистов, а повышением качества выпускников ВУЗов.
Внесение данной поправки поднимает вопрос оснований и критериев внесения тех или иных организаций в реестр уполномоченного органа в сфере информатизации. Законопроект данные аспекты не регламентирует, что свидетельствует о формировании неограниченных возможностей уполномоченного органа по информатизации по включению образовательных организаций в реестр, выпускники которых могут занимать должности, для которых квалификационными требованиями предусмотрено наличие высшего образования в области информационных технологий.
Рекомендации:
Таким образом, полагаем необходимым исключить рассматриваемую норму права или существенно доработать проект в части регламентирования оснований и критериев включения организаций в реестр.
V. Вывод заключения
ЭКСПЕРТ 1 ШАРИЯЗДАНОВ ОЛЖАС КАЗБЕКОВИЧ
Поступивший на научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам стимулирования инноваций, развития цифровизации и информационной безопасности» является запланированной законопроектной работой Правительства на текущий год.
В Проекте закона выявлены 14 коррупционных рисков и дано 7 общих замечаний.
Проект закона может быть принят с учетом рекомендаций, которые направлены на исключение возможного проявления таких коррупционных рисков как двоякая формулировка, коллизии норм права, широта дискреционных полномочий, отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур, двоякие и субъективные основания для отказа или бездействия должностного лица и/или государственного органа
ЭКСПЕРТ 2 АБИШЕВ ГАЛЫМ МИХАЙЛОВИЧ
Экспертиза проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам стимулирования инноваций, развития цифровизации и информационной безопасности» выявила, что его разработчиком предусмотрено значительное расширение имеющихся полномочий и возможностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную и контрразведывательную деятельность, а также уголовно-процессуальные и следственные действия, в первую очередь - КНБ РК, в т.ч. через работников подведомственного ему АО «ГТС», с существенным ущемлением ряда значимых прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РК, вплоть до возможности удаленного контроля с помощью программного обеспечения их персональных абонентских устройств связи - сотовых телефонов, компьютеров, планшетов и т.п.
Взамен, АО «ГТС», будучи само субъектом государственного предпринимательства, созданным в форме акционерного общества, получает неограниченные права государственной монополии, значительно сокращая конкуренцию на рынке информационных услуг и в завуалированной форме приобретая не свойственные ему контрольные и надзорные функции. При этом, в нарушение баланса интересов государства и общества в отношении добросовестных граждан и предпринимателей вводятся необоснованные ограничения их прав - фактическая цензура на получение информации в интернете посредством зарубежных виртуальных частных сетей, которая может нанести вред обучению и бизнесу. Еще более усиливается давление на несвязанные с государством СМИ и электронные масс-медиа через автоматическое отслеживание всех комментариев, которые размещают их пользователи с возможностью дальнейшей фабрикации уголовного и иного силового преследования.
Все это в совокупности создает многочисленные условия для совершения коррупционных деяний фактически никому не подотчетными в рамках норм данного законопроекта должностными лицами и сотрудниками КНБ РК, работниками подконтрольного ему АО «ГТС», Министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности РК, ответственность за которые предусмотрена законодательством РК, а также дискредитирует государственную службу Республики Казахстан.
Таким образом, считаю возможным дальнейшее продвижение проекта по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам стимулирования инноваций, развития цифровизации и информационной безопасности» только с учетом предложенных рекомендаций.
ЭКСПЕРТ 3 ТУРЕЖАНОВ АЙДЫН КАЙЫРБЕКОВИЧ
Экспертиза проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам стимулирования инноваций, развития цифровизации и информационной безопасности» выявила, что его разработчик не исполнил всех требований по проведению анализа регуляторного воздействия, предоставлению финансово-экономических расчетов, соблюдению баланса интересов, установлению обоснованных требований и обязанностей должностных лиц и/или государственных органов, установлению механизмов контроля и четкой ответственности за нарушения, прозрачности регулирования деятельности государственных органов, достаточного правового регулирования, которые могут затруднить правоприменительный процесс.
Таким образом, считаю, что проект Закона Республики Казахстан подлежит тщательной и детальной проработке и не должен продвигаться в данной редакции без соблюдения установленных законодательством процедур и устранения выявленных замечаний.
ЭКСПЕРТ 4 ГАББАСОВ АЛМАТ БОЛАТОВИЧ
Проект содержит коррупциогенные нормы, которые характеризуются такими факторами риска, как коллизии норм права, двоякая формулировка, наличие излишних административных барьеров, отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур, «навязанная» коррупциогенность и др. При наличии вышеотмеченных факторов риска возможность проявления риска коррупции в виде злоупотребления должностными полномочиями, предоставления незаконного материального вознаграждения физическими лицами, оказания неправомерного предпочтения физическим и (или) юридическим лицам при подготовке и принятии решений и др. является высоковероятной.
VI. Особое мнение координатора
Подписано в личном кабинете координатора
Мажилису Парламента
Республики Казахстан
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам стимулирования инноваций, развития цифровизации и информационной безопасности»
(апрель 2021 года)
Настоящий проект Закона Республики Казахстан разработан в целях исполнения строки 19 Плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2021 год.
В своем Послании Глава государства Касым-Жомарт Токаев народу Казахстана «Казахстан в новой реальности: время действий» от 1 сентября 2020 года отметил, что «цифровизация - базовый элемент всех реформ. Цифровизация - это не следование модной тенденции, а ключевой инструмент достижения национальной конкурентоспособности.
В этой связи, проектом Закона предусматривается совершенствование законодательства в областях инновационной деятельности, цифровизации и информационной безопасности.
В области цифровизации предусматривается введение понятий «цифровизация», «цифровая зрелость», «реинжиниринг бизнес-процессов» и другие.
Отсутствие понятия «цифровизация» на законодательном уровне влечет за собой различное понимание и толкование данного термина среди субъектов информатизации. В целях исключения названных «пробелов» и обеспечения перехода страны на цифровую экономику предлагается законодательное закрепление данного понятия.
Следует отметить, что большое количество существующих информационных систем и автоматизированных процессов не избавляют граждан от бюрократии. Есть необходимость повышать эффективность и производительность в отраслях.
Для дебюрократизации функций государственных органов и системного анализа с полным реинжинирингом функций и процессов с фокусом на потребности граждан и бизнеса будет проводится работа по реинжинирингу бизнес-процессов. В рамках таких работ будет проводиться выявление «серых» зон, подверженных коррупционным рискам и выработка новых процессов с учетом возможностей технологий, с последующей разработкой ИТ-архитектуры.
Для оценки уровня цифровизации государственных органов вводится понятие «цифровая зрелость», которая будет оцениваться согласно утверждаемой уполномоченным органом в области информатизации, методикой.
В целях единообразия подходов, исключения рисков дублирования, разрозненности, преемственности реорганизуемых государственных органов предусматривается введение единой архитектуры Правительства взамен существующей архитектуры государственных органов.
В области информационной безопасности привлечение специалистов, консультантов, экспертов государственных органов и подведомственных организаций, экспертов-аудиторов по подтверждению соответствия системы менеджмента информационной безопасности, аккредитованных уполномоченным органом по техническому регулированию и метрологии.
Кроме того, с целью упорядочения деятельности по оказанию услуг по проведению аудита по информационной безопасности предлагается введение аудита по информационной безопасности. Данный вид аудита будет проводится аудиторами, которые получили лицензии на оказание услуг по проведению аудита по информационной безопасности.
В области инновационной деятельности проектом Закона выделены два основных типа инноваций, таких как продуктовая инновация и инновация бизнес-процесса.
Кроме того, финансовая и имущественная поддержка частного предпринимательства будет осуществляться, в том числе путем венчурного финансирования субъектов частного предпринимательства.
В целом принятие законопроекта предполагает повышение инновационной активности и эффективности функционирования экосистемы поддержки инновационной и научно-технической деятельностей, развитие цифровизации, дебюрократизацию функций государственных органов, а также усиление информационной безопасности.
Таким образом, принятие проекта не повлечет негативных социально-экономических и (или) правовых последствий.
Принятие проекта Закона потребует финансовых затрат из республиканского бюджета.