II. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен
проект правового акта
Для производства научной правовой экспертизы представлен проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» (далее - законопроект), который разработан в соответствии с Общенациональным планом мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 10 января 2018 года «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» и направлен на дальнейшее совершенствование административного законодательства, гуманизацию и снижение репрессивности Кодекса РК об административных правонарушениях (далее - КоАП), в части перевода ряда составов административных правонарушений в сферу гражданской или дисциплинарной ответственности; пересмотра санкций административных деяний на предмет их возможного смягчения и снижения; разграничения полномочий между судом и внесудебными инстанциями по рассмотрению дел об административных правонарушениях; объединения составов правонарушений КоАП, устанавливающих ответственность за рекламу отдельной продукции, работ или услуг, в одной статье КоАП; поэтапный перевод производства по делам об административных правонарушениях в электронный формат; устранение правовых пробелов и коллизий, выявленных в правоприменительной практике КоАП.
Дальнейшее совершенствование законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях позволит снизить репрессивность КоАП.
Между тем отсутствие Пояснительной записки к законопроекту не позволяет в полной мере оценить обоснованность и цели его разработки. Кроме того, не приложена Концепция законопроекта, в которой, исключительно в плане прогноза, следовало бы, как и в Сравнительной таблице, дополнительно указать все возможные шаги, которые следует предпринять, а также законодательные акты, коррекция которых потребуется в связи с реализацией цели и решением задач, стоящих перед законопроектом.
Рекомендуется принять во внимание.
III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов,
подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых
направлено принятие правового акта, в том числе применявшихся на
разных исторических этапах, в зарубежной практике, а также описание
смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от
принятия законопроекта
Выявление международного опыта и оценка возможности его применения в определяемых законопроектом правоотношениях
В законопроекте не представлен отдельно анализ законодательства зарубежных стран в исследуемой области.
IV. Анализ предлагаемых проектом правового акта способов,
механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов,
возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения
проблемных ситуаций
1. Проверка на соответствие законопроекта Конституции Республики Казахстан, правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан
Законопроектом предлагается внесение изменений в отношении ответственности лица, совершившего в загранучреждениях Республики Казахстан административное правонарушение в сфере защиты государственных секретов, а также в работе со служебной информацией ограниченного распространения. По мнению разработчиков законопроекта, ответственность данных лиц должна решаться по закону РК (КоАП РК), тогда как Нормативное постановление Конституционного Совета РК от 23 апреля 2003 года № 4 «Об официальном толковании п. 2 ст. 2 и п. 3 ст. 6 Конституции РК» четко определяет, что земельные участки предоставлены загранучреждениях на условиях аренды, в пользование, но остаются в собственности Республики Казахстан (по общему правилу):
«предоставление Республикой Казахстан иностранным государствам земельных участков для размещения аккредитованных на ее территории дипломатических представительств возможно лишь в правовой форме, не влекущей исключения этих участков из публично-правовой собственности Казахстана. Такой правовой формой является предоставление Республикой Казахстан иностранным государствам, чьи дипломатические представительства аккредитованы на территории Республики, земельных участков в пользование на условиях аренды. Территория Республики Казахстан как общий пространственный предел, обозначенный государственной границей, сохраняется неизменной. При решении рассматриваемого вопроса должны быть приняты во внимание положения статьи 8 Конституции о том, что «Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга. Территориальная целостность и неприкосновенность государства защищается как основными принципами международного права, так и Конституцией Республики Казахстан».
В пункте 2 Конституционный Совет РК постановляет: «Предоставление в пользование земельных участков иностранным государствам для размещения дипломатических представительств, аккредитованных в Республике Казахстан, осуществляется в соответствии с международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан».
Исходя из данного положения постановления Конституционного Совета РК, нет необходимости конкретизировать действие административного законодательства в пространстве для данной категории лиц.
Рекомендуется принять во внимание.
2. Оценка правовых и социально-экономических последствий принятия законопроекта
Наступление отрицательных правовых и социальных последствий в случае принятия законопроекта не предполагается.
3. Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием законопроекта
Разработчикам следует обратить внимание на следующее:
1. Законопроект продолжает политику расширения круга государственных органов и должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях и налагать административные правонарушения. Такая тенденция объективно служит питательной почвой для появления коррупциогенных факторов и ее необходимо пересмотреть, например, в сторону сужения круга должностных лиц соответствующих государственных органов, имеющих право рассматривать определенные дела об административных правонарушениях.
2. Законопроектом предлагается внесение изменений в ст. 52 КоАП в отношении применения к лицам, совершившим административные правонарушения, наряду с взысканиями мер административно-правового воздействия. Изменения учитывают положения ст. 53, 53-1 КоАП РК в отношении мер административно-правового воздействия: проверка знаний Правил дорожного движения, проверка Правил безопасного обращения с оружием, установление особых требований к поведению правонарушителя.
Однако следует более четко регламентировать правила применения данного (криминализируемого) положения к несовершеннолетним правонарушителям: каким образом меры административно-правового воздействия, определенные в п. 2 ч. 1 ст. 52 КоАП, увязаны с положениями п. 4 ч. 1 ст. 69 применительно к данной категории правонарушителей.
Данная позиция экспертов основана на требовании учета при наложении административного взыскания личности виновного, его поведения до и после совершения правонарушения, имущественного положения, смягчающих и отягчающих обстоятельств (части 3, 4 ст. 55 КоАП РК). На основании ст.ст. 68 и 69 предусмотрена возможность применения мер воспитательного воздействия к несовершеннолетним, освобожденным судом или уполномоченным органом, от административной ответственности или от исполнения назначенного взыскания с применением мер воспитательного воздействия, одной из которых является «установление особых требований к поведению правонарушителя» (п. 4 ч. 1 ст. 69 КоАП).
3. Внесение изменений в ст. 80 КоАП РК в отношении конкретизации формы вины медицинского работника, допустившего несоблюдение порядка, стандартов или в случае некачественно оказанной медицинской помощи позволит более четко разграничивать ответственность за неосторожное причинение вреда от умышленных действий со стороны медицинских работников, отличать административное правонарушение от уголовного (умышленное причинение вреда, неоказание помощи и др.). Указанные изменения приведены в соответствие с аналогичными действиями (бездействием) медицинских работников, повлекших причинение вреда средней тяжести или смерть потерпевшего (ст. 317 УК РК). Кроме того, определение формы вины позволит исключить случаи необоснованного привлечения к административной ответственности лиц указанной категории.
4. Исключение административной ответственности медицинских работников за нарушение правил выдачи листа или справки о временной нетрудоспособности с переводом в рамки дисциплинарной ответственности в полной мере обоснованы: подобные деяния нарушают установленные правила деятельности организации, но не посягают на интересы общества.
Однако нельзя согласиться с декриминализацией ответственности медицинских работников за нарушение правил реализации лекарственных средств и требований по выписыванию рецептов, установленных законодательством РК (ст. 82 КоАП РК); подобные действия должны предусматривать административную, а не дисциплинарную ответственность, что обосновано особенностями административной ответственности.
5. Выделение отдельных признаков деяния из состава «Мелкого хулиганства» (ст. 434) в самостоятельный состав (ст. 434-2) обосновано гуманизацией административного законодательства в целом. Действия в виде загрязнения мест общего пользования не соотносятся с хулиганством. Однако предусматривать равную ответственность за загрязнение мест общего пользования (выбросил окурок, щелкание семечек) не равнозначно выбросу коммунальных отходов в неустановленных местах (в предлагаемой криминализируемой норме эти действия разнозначны).
Рекомендуется принять во внимание.
4. Определение наличия причин и условий для ущемления права на гендерное равенство в связи с принятием законопроекта
В законопроекте не заложены условия для ущемления права на гендерное равенство.
5. Определение перечня правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия законопроекта
При условии принятия законопроекта возникнет необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 года;
6. Характеристика научной проработанности норм законопроекта, выработка научно обоснованных предложений по улучшению законодательной базы
В ходе проведения научной правовой экспертизы эксперты отмечают следующее:
1. Правильно в абзаце первом части первой ст. 434 КОАП исключить слово «подобные» во избежание повтора и необходимости толкования данного слова. Смысл «других действий» уже заложен в самой норме абзаца первого части первой ст. 434 КоАП.
2. Следует пересмотреть санкции новой ст. 434-2 КоАП в сторону их значительного увеличения, что будет иметь большое профилактическое значение для субъектов права, кому она адресована. Загрязнение мест общего пользования - это серьезная проблема и с ней надо кардинально бороться.
3. Необходимо также пересмотреть в сторону значительного увеличения санкции ст. 440 КоАП «Распитие алкогольных напитков или появление в общественных местах в состоянии опьянения».
4. В абзац первый части второй ст. 597 КоАП необходимо дополнительно включить указание на стоянку транспортного средства также у входа в подъезд жилого дома.
5. Необходимо пересмотреть в сторону увеличения размера штрафа санкции ст. 631 КоАП, так как содержание действующих дорог оставляет желать лучшего.
6. Следует уточнить название судов в ст. 684 КоАП. В частности, в части первой ст. 684 КоАП неточно названы соответствующие суды. Правильно будет: «1. Судьи районных и приравненных к ним судов, специализированных межрайонных административных судов рассматривают... ».
Рекомендуется принять во внимание.
7. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права
Противоречий как общеправовым принципам, так и принципам соответствующей отрасли права не выявлено. Предметы и методы правового регулирования разных отраслей права корректно учтены. Не предполагается введение норм, абсолютно противоположных отношениям, регулируемым законопроектом.
8. Выявление явного или скрытого ведомственного либо группового интереса, обеспечиваемого законопроектом
Анализ законопроекта показывает, что в нем нет узковедомственных подходов и стремления обеспечить интересы исключительно каких-либо определенных групп.
9. Получение ответов на иные вопросы, вытекающие из законопроекта
Разработчиками законопроекта иных вопросов перед экспертами не поставлено.
V. Выводы и предложения
Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» рекомендуется к дальнейшему рассмотрению в установленном законодательством порядке с учетом рекомендаций экспертов.
Согласовано:
Руководитель НИП по вопросам
уголовного правосудия и научной экспертизы
д.ю.н., профессор М.Ш. Қоғамов
Эксперты:
М.Ш. Қоғамов, д.ю.н., профессор
Идрышева С.К., д.ю.н., профессор
Возняк О.А., к.ю.н., доцент
Приложение 1
к Справочному листу
ОБОСНОВАНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
несогласия с рекомендациями научной правовой экспертизы проекта
Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях»
(далее - законопроект)
1. В заключении научной правовой экспертизы к поправке в статью 3 КоАП, предусмотренной законопроектом, отмечается об отсутствии необходимости конкретизации действия законодательства об административных правонарушениях в пространстве для правонарушений совершенных в загранучреждениях Республики Казахстан.
Вместе с тем в ходе проверок режима секретности посольств и зарубежных представительств Республики Казахстан возник вопрос правомерности привлечения работников загранучреждений к ответственности за совершение в них административных правонарушений, поскольку согласно пункту части 1 статьи 3 КоАП, лицо, совершившее административное правонарушение на территории Республики Казахстан, подлежит ответственности по данному КоАП.
Однако территория размещения загранучреждения Республики Казахстан не может являться ее территорией, что подтверждается постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 23 апреля 2003 года № 4 (Земельные участки предоставляются иностранным государствам для размещения дипломатических представительств, аккредитованных в Республике Казахстан, в пользование на условиях аренды и на основе принципов взаимности и равноправия между государствами. Соответственно, такие земельные участки сохраняются в собственности государства Республики Казахстан).
В то же время, как следует из данного постановления, на территории размещения загранучреждений Республики Казахстан распространяется ее юрисдикция. Однако, как указывалось выше, статьей 3 КоАП не установлена возможность привлечения к ответственности лиц за нарушение законодательства Республики Казахстан, которое совершено на территории размещения загранучреждений Республики Казахстан.
В этой связи, поправкой в статью 3 КоАП предлагается устранить данный пробел.
2. В заключении научной правовой экспертизы отмечается, что предлагаемые законопроектом меры по передаче от судов в подведомственность государственных органов дела об административных правонарушениях служат питательной почвой для проявления коррупционных факторов.
В этой связи в заключении экспертами предлагается сузить круг должностных лиц государственных органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях.
Кроме того, поправками в главу 36 КоАП предлагается передать дела от судов на рассмотрение руководителям государственных органов или их заместителям.
Необходимо также отметить, что конституционные новеллы создали прочный фундамент для дальнейшей модернизации всех сфер жизнедеятельности общества и государства.
В рамках проведенной конституционной реформы повышена ответственность исполнительных государственных органов и их руководителей.
В этой связи проводимая политика государства в данном направлении требует аналогичной реформы и законодательства об административных правонарушениях.
В частности, законопроектом предлагается пересмотреть административные взыскания которые должны налагаться исключительно в судебном порядке, а также отнести к компетенции уполномоченных государственных органов административные взыскания, которые могли бы налагаться ими самостоятельно.
В этой связи полагаем, что опасения экспертов являются несостоятельными.
3. Экспертами предлагается увеличить размер штрафов предлагаемой новой статьи 434-2 КоАП.
Размер штрафа в части первой новой статьи 434-2 КоАП установлен исходя из установленного размера действующей части первой статьи 434 КоАП.
Кроме того, аналогично экспертами предлагается значительно увеличить размеры штрафов по статьям 440 и 631 КоАП.
Вместе с тем данные предложения не могут быть приняты ввиду того, что концепция законопроекта направлена на гуманизацию и снижение репрессивности КоАП.
При этом касательно увеличения размеров штрафов, предусмотренных статьей 440 КоАП, МВД РК отмечено, что за 8 месяцев 2018 года к административной ответственности по данной статье привлечено свыше 130 тыс. правонарушителей (131 300), в отношении которых наложено свыше 1 млрд. 350 тыс. тенге (1 354 334 282 тенге), при этом из них взыскано более 300 млн. тенге (321 287 060 тенге).
Данный показатель низкой взыскиваемости штрафов по таким правонарушениям обусловлен в связи с неплатежеспособностью привлекаемого контингента. Это лица, злоупотребляющие алкогольными напитками, лица без определенного места жительства, лица длительное время не имеющие постоянного места работы и т.д.
Таким образом, увеличение размеров штрафов, предусмотренных статьей 440 КоАП, усугубит ситуацию по взыскиваемости, наложенных штрафов и достижению цели неотвратимости наказания за совершение таких правонарушений.
Письмо Акционерное общество «Институт экономических исследований» от 27 сентября 2018 года № 39-20/979
Министерство Юстиции
Республики Казахстан
На письмо МНЭ РК от 06 сентября 2018 года № 31-2-6/19511
Настоящим направляем оригинал заключения научной экономической экспертизы по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях».
«Утверждаю»
и.о. Председателя Правления
АО «Институт
экономических исследований»
Б. Мұқан
от 27 сентября 2018 года
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта