13.06.2025
О способах преодоления противоречий (коллизий) между нормами АППК и иных кодексов
Тукиев А.С.,
председатель судебной коллегии
по административным делам
Верховного Суда Республики Казахстан,
кандидат юридических наук
Мельник Р.С.,
директор научной школы административного
и немецкого права Maksut Narikbayev University,
доктор юридических наук, профессор
Национальному законодательству знакомы случаи противоречий (конкуренций) между нормами отдельных нормативных правовых актов. Не стала в этом плане исключением и сфера административной юстиции, в рамках которой тоже можно встретить подобные ситуации. Достаточно часто противоречия (конкуренции) встречаются между нормами различных кодексов, регулирующими те или иные процессуальные и / или материальные вопросы.
Проведенное изучение релевантных норм действующих кодексов показало, что чаще всего противоречия (коллизии) касаются следующих групп вопросов, а именно:
1) субъектов, имеющих право подавать административный иск. Так, на уровне АППК закреплено базовое правило о том, что истцом в административном процессе выступают частные лица (физические и юридические), права, свободы или законные интересы которых нарушены административным актом или административным действием (бездействием) административного органа.
В тоже время иные кодексы вступают в противоречие (коллизию) с данным базовым правилом. Так, например, п. 3 абз. 1 ст. 14 Земельного кодекса РК предусматривает право некоммерческих организаций при осуществлении своей деятельности в области охраны окружающей среды обращаться за защитой прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе в суд, а также обжаловать законность действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих в интересах неопределенного круга лиц. Из процитированной нормы видно, что истцом в административном процессе может быть хотя и частное лицо, но которое, тем не менее, вступает в процесс для защиты не собственных интересов, а интересов неопределённого круга лиц.
Еще более «неприемлемым» для архитектоники АППК выглядит п. 20 ст. 85-1 Предпринимательского кодекса РК, в котором речь идет о том, что в случае нарушения прав и законных интересов проверяемого государственного органа при осуществлении проверки или дистанционного контроля проверяемый государственный орган вправе обжаловать решения, действия (бездействие) должностных лиц уполномоченного органа по предпринимательству вышестоящему должностному лицу либо в суд в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. Следовательно, статусом истца в административном процессе наделяется государственный орган, что, казалось бы, вообще не согласовывается с идей административной юстиции.
Таким образом, приведенные примеры показывают существование противоречий (коллизий) между АППК и иными кодексами, которые принципиально по-разному смотрят на вопрос о видах истцов в административном процессе;
2) различного установления (регулирования) одних и тех же процессуальных сроков. Так, например, если говорить о сроках для обращения с административным иском в суд, то Земельный кодекс оперирует сроком семь рабочих дней (ст. 43); Налоговый кодекс - десять рабочих дней (п. 4-1 ст. 96); Кодекс о таможенном регулировании - пять рабочих дней (ст. 417); Кодекс о недрах и недропользовании - десять рабочих дней (п. 6 ст. 32 и др.). Что же касается АППК, то, как известно, для подачи иска об оспаривании, а также иска о принуждении у истца есть месяц со дня вручения ему решения органа, рассматривающего жалобу по результатам рассмотрения жалобы. В случае же, если законом не предусмотрен досудебный порядок или отсутствует орган, рассматривающий жалобу, иск должен быть подан в течение одного месяца со дня вручения административного акта или с момента доведения до сведения в порядке, установленном АППК (ч.ч. 1-2 ст. 136).
На практике могут возникать также и иные случае противоречий (коллизий) между нормами АППК и иных кодексов.
Существование подобного различного регулирования одних и тех же материальных и процессуальных вопросов на уровне отдельных кодексов может быть объяснено различными причинами. Где-то это происходит по недосмотру законодателя; где-то из-за того, что субъектами правотворческой деятельности не было выполнено требование ч. 2 ст. 175 АППК, где указано: «Государственным органам до введения в действие настоящего Кодекса необходимо провести работу по приведению нормативных правовых актов, регламентирующих административные процедуры, в соответствие с настоящим Кодексом».
При этом конечно же нужно сказать и о том, что иногда законодатель умышленно вводит специальное регулирование, которое объясняется спецификой тех или иных общественных отношений.
Но каковы бы ни были причины возникновения противоречий (коллизий) в государстве должны существовать четкие и однообразные подходы для их разрешения, чего, однако, все еще не произошло.
Так, например, одни суды считают, что иски должны подаваться в рамках сроков, установленных в АППК (это обосновывается принципом дружественного отношения к частным лицам и необходимостью гарантирования конституционного права на судебную защиту), в то время как другие судьи полагают, что в подобных ситуациях применению подлежат сокращенные сроки, предусмотренные в специальных кодексах.
Нет однозначной позиции по этому вопросу и среди ученных-юристов. Так, кажем, в комментарии к ст. 32 Кодекса РК «О недрах и недропользовании» указывается, что приоритет в части порядка исчисления сроков на обжалование должен отдаваться АППК. Однако, в комментарии к ст. 87 этого же Кодекса авторы высказывают противоположную позицию, указывая на необходимость соблюдения специальных (сокращенных) сроков для обращения с иском в суд[1].
В связи с изложенным, мы хотели бы предложить свой алгоритм действий для случаев противоречий (коллизий) между нормами АППК и иных кодексов.
На наш взгляд, первым шагом в направлении решения противоречий (коллизий) между кодексами должно стать системное толкование ст. 1 и ст. 2 АППК, которое позволит четко определить систему источников административного процесса и их взаимодействие (на основании юридической силы) между собой. Системный анализ названных статей показывает, что в части видов источников права и их юридической силы АППК повторяет правила, закрепленные в Законе РК «О правовых актах» (ст. 10). В связи с этим (с формально-юридической точки зрения), нет никаких оснований для того, чтобы под термином «закон», который используется в абз. 2 ч. 2 ст. 2 АППК, понимать кодексы. Законодатель в Законе РК «О правовых актах» провел четкое разграничение между законами и кодексами, и об этом необходимо помнить, в том числе, и в сфере административного судопроизводства.
Интересным будет отметить, что подобное разграничение между законами и кодексами (по их юридической силе) существовало также и в утратившем силу Законе РК «О нормативных правовых актах», где в п. 2 ст. 6 было указано, что «нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений»[2].
Возвращаясь к положениям АППК, подчеркнем, что он не содержит правила для разрешения противоречий, которые возникают между кодексами. Статья 2 АППК говорит лишь о способах разрешения противоречий (коллизий) между АППК и конституционными законами; между АППК и иными законами. В связи с этим, в ситуациях противоречия (коллизий) между нормами различных кодексов должен применяться порядок, установленный в п. 3 ст. 12 Закона РК «О правовых актах», где сказано: «при наличии противоречий в нормах одного нормативного правового акта или нормативных правовых актов одного уровня действует норма акта, позднее введенного в действие, или норма, которая соответствует акту, позднее введенному в действие».
Таким образом, в ситуациях, когда специальные кодексы и АППК содержат различные правила, должен применяться тот НПА, который введен в действие позднее. Поэтому, на наш взгляд, сомнительным (с точки зрения правомерности) выглядит подход тех юристов, которые вместо ст. 12 Закона РК «О правовых актах» в подобных случаях применяют «неофициальные» способы разрешения противоречий (коллизий) между нормами права, которые не получили никакого нормативного закрепления.
При этом необходимо отметить, что в Законе РК «О правовых актах» содержится лишь одно правило для разрешения возможных противоречий (коллизий) между нормами различных НПА и это, на наш взгляд, является проблемой. Так, в частности, закон не содержит в себе известного правила разрешения противоречий (коллизий) - Lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет общий закон). Его наличие помогло бы более филигранно решать коллизионные ситуации. Как показывает анализ юридической литературы, разработчики закона о правовых актах намеренно не включили этот принцип, восходящий к римскому праву, в его текст. Они посчитали, что этот принцип характеризуется высоким уровнем неопределенности, что может вызвать проблемы при его применении. «Невозможно, опираясь на общее правило, сказать, какие из них должны относиться к общим, а какие - к специальным»[3].
В тоже время необходимо отметить, что указанный принцип получил распространение в законодательстве[4] и юридической практике европейских государств[5]. Его считают одним из базовых для разрешения противоречий (коллизий), возникающих между нормами права. Таким образом, было бы вполне резонным расширить содержание ст. 12 Закона РК «О правовых актах» и предусмотреть возможность применения для решения возможных противоречий (коллизий) между нормами права следующих принципов (правил):
· «более поздний закон имеет приоритет перед старым» (lex posterior derogat priori);
· «специальный закон имеет приоритет перед общим законом» (lex specialis derogat generali);
· «более поздний общий закон не имеет приоритета перед специальным давним законом».
Наряду с этим, принимая во внимание также и человекоцентричный вектор развития публичного права в Казахстане, можно было бы подумать и об официальном закреплении еще одного, дополнительного способа разрешения противоречий (коллизий) между нормами права: «применению подлежит та норма, которая является более выгодной (благоприятной) для частного лица».
Названные нами потенциальные способы разрешения противоречий (коллизий) между нормами права должны найти закрепление именно в Законе РК «О правовых актах», как базовом для всех сфер правового регулирования НПА.
[1] Комментарий к Кодексу Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31764592
[2] Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-І «О нормативных правовых актах» // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1009108&pos=193;-39#pos=193;-39
[3] Басин Ю., Сулейменов М., Книппер Ю. Устранение противоречий при толковании и применении гражданского законодательства // https://online.zakon.kz
[4] См. ч. 3 ст. 66 Закона Украины «О правотворческой деятельности» // https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3354-20#Text
[5] Konkurrenzregeln // https://www.juracademy.de/methodenlehre/anwendbarkeit-rechtsnorm.html