Весьма сходны также нормы конституционного и административного права. В них одной стороной всегда выступает государственный орган либо его участие опосредовано»3.
_____________
1 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 57-58.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001.
3 См.: там же.
Таким образом, все административисты говорят о близости двух отраслей, о близнецах-братьях, о неуловимости грани, о том, что административное право берет начало в конституционном праве и т.д. и т.п.
Но где проходит грань между конституционным и административным правом, они не отвечают. И в соответствии с господствующей концепцией построения системы права и не могут ответить.
При таком подходе неверным будет и определение предмета административного права - отношения в сфере государственного управления.
Если статус органов исполнительной власти, и прежде всего Правительства, относится к конституционному праву, то как же быть с предметом административного права? Ю.А. Тихомиров называет нормы о статусе совпадающими институтами. Но тогда получается, что эти нормы находятся одновременно и в конституционном, и в административном праве, что невозможно по господствующей теории.
Эта проблема легко решается, если мы признаем конституционное право комплексной суперотраслью (надотраслью) права, состоящей из двух частей (подотраслей): конституционное государственное право и конституционные основы национального права1.
________________
1 См.: § 5.3 настоящей работы.
Нормы административного права (наиболее важные, базовые, определяющие) как бы «прорываются» или закрепляются в конституционном праве, оставаясь при этом нормами административного права. Причем располагаются эти нормы в той части (подотрасли) конституционного права, которая называется «конституционные основы отраслей национального права». В конституционном государственном праве административно-правовых норм нет. Тогда получается, что конституционное государственное право регулирует все вопросы организации государственной власти, за исключением вопросов государственного управления.
Еще одна проблема, которую я хотел бы рассмотреть, - это влияние административного права на формирование комплексных отраслей права. В силу того, что административное право является самым разветвленным и охватывающим практически все сферы экономической, политической, социальной деятельности, отношения в отдельной сфере, им регулируемые, зачастую настолько тесно связаны со смежными отношениями, что требуется единое комплексное регулирование этих отношений. Другой отраслью права, регулирующей эти отношения (по горизонтали), обычно выступает гражданское право.
Поэтому большинство комплексных отраслей совпадает по сфере регулирования с институтами особенной части административного права.
Чтобы не быть голословным, приведу классификацию институтов административного права, воспользовавшись для этого одним из последних по времени учебников административного права.
Р.А. Подопригора пишет: «... особенная часть казахстанского административного права включает такие институты, как:
- управление в сфере экономики (индустрия, торговля, энергетика, сельское хозяйство, транспорт и коммуникации, строительство);
- управление в административно-политической сфере (оборона, национальная безопасность, органы внутренних дел, юстиция, чрезвычайные ситуации);
- управление в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, культура, информация, спорт, туризм)»1.
______________
1 См.: Административное право: Учебн. курс / Под ред. Р.А. Подопригоры. Алматы: Налоговый эксперт, 2010. С. 47.
Сравните это с классификацией комплексных отраслей права, которую я привожу в § 8.1 настоящей работы, и, как говорится, почувствуйте сходство.
Определение предмета финансового права является одним из спорных и до конца не решенных в теории финансового права. Я не буду подробно погружаться в данную проблему, которая исследуется во многих научных трудах, монографиях и диссертациях. Осветить ее в полном объеме в небольшом разделе, конечно, нереально.
Главным ориентиром и путеводителем по миру финансово-правовой литературы для меня будут труды известного казахстанского и российского ученого А.И. Худякова. Но сначала, для того чтобы показать обширность материала, я воспользуюсь тем анализом, который провел один из исследователей вопроса о предмете финансового права, сгруппировавший самостоятельные направления внутри научных исследований, посвященных предмету финансового права, следующим образом:
1) провозглашение публичных финансов в качестве определяющего компонента предмета современного финансового права (Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, П.С. Пацуркивский, Е.А. Триска);
2) выявление и конкретизация внутри «традиционного» предмета финансового права общественных отношений, которые ранее не были объектом пристального научного внимания (финансовая деятельность таможенных органов, финансовый контроль, публичный долг и др.) (О.Ю. Бакаева, Е.Ю. Грачева, Д.Л. Зима, Е.В. Покачалова, Г.Ф. Ручкина, Л.А. Савченко);
3) расширение границ финансовой деятельности государства в сторону децентрализованных фондов денежных средств, в основном негосударственных (О.А. Дмитрик, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева);
4) выявление имущественной и обязательственно-правовой составляющей в предмете финансового права (С.В. Запольский, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Е.В. Покачалова);
5) включение (невключение) в предмет финансового права общественных отношений в сфере финансовой деятельности муниципальных образований наряду с финансовой деятельностью государства (М.В. Карасева, Н.Л. Пешин);
6) разграничение общественных отношений, связанных с товарно-денежным и денежным оборотом, на отношения, подлежащие урегулированию нормами финансового и гражданского права (И.В. Рукавишникова, Т.А. Серебрякова, Э.Д. Соколова);
7) разграничение общественных отношений, связанных со сферой государственного управления и регулирования, на отношения, подлежащие регулированию нормами финансового и административного права (Н.П. Кучерявенко, А.И. Худяков);
8) выделение отношений, обеспечивающих нормальное функционирование финансовой системы (учетных систем, финансовых процедур, финансового мониторинга и др.) (Е.М. Ашмарина, О.Н. Горбунова, С.В. Запольский);
9) включение (невключение) в предмет финансового права денежных и кредитно-денежных отношений (М.Ф. Ивлиева, А.Т. Ковальчук, Э.Д. Соколова);
10) отнесение к сфере финансово-правового регулирования экономических институтов, порожденных рыночными отношениями (А.Т. Ковальчук, И.В. Рукавишникова, Г.В. Петрова);
11) исследование института финансово-правовой ответственности (М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.А. Саттарова);
12) отнесение (неотнесение) к предмету финансового права отношений по использованию фондов денежных средств (М.Ф. Ивлиева, А.И. Худяков и др.).
При этом следует отметить, что соответствующие научные исследования проводятся не изолированно друг от друга, они пересекаются, многие рассматриваются в допустимом единстве, а также дискуссионности1.
Еще в начале 1960-х г. P.O. Халфина высказала мнение, что финансовое право является самостоятельной отраслью права. Однако по поводу происхождения финансового права было высказано две точки зрения. Сама P.O. Халфина, а также некоторые другие авторы считали, что финансовое право выделилось из государственного и административного права и сохранило в себе черты этих отраслей2.
______________
1 См.: Рыбакова С.В. Дискуссионные вопросы предмета современного финансового права: взгляды ученых Украины и России // Финансовое право. 2009. № 4.
2 См.: Халфина P.O. Вопросы современного административного и финансового права. М., 1952. С. 194-195; Иванов Б.Н. О системе советского финансового права // Труды ВЮЗИ. Т. IX. 1967. С. 40-41; Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 49; Цыпкин В.Д. Доходы государственного бюджета СССР. M., 1973. С. 14-15.
Некоторые авторы добавляют к этому еще и гражданское право1. С.Н. Братусем была высказана точка зрения, что финансовое право является отделившимся от административного права2, но, как справедливо отмечает А.И. Худяков, это суждение не может считаться правильным, так как административное право регулирует деятельность исполнительной ветви государственной власти, финансовая же деятельность осуществляется и представительными органами. Поэтому административное право полностью никогда не могло охватывать финансовое право3.
Другие авторы признают финансовое право просто самостоятельной отраслью права4, а В.В. Бесчеревных обосновал вывод о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль права наряду и одновременно с государственным и административным правом5.
Соглашаясь с этой точкой зрения, А.И. Худяков добавляет, что главное заключается в следующем. Финансы - атрибут государства. С возникновением государства возникают и его финансы. Существование финансово-экономических отношений объективно возможно лишь в форме финансово-правовых отношений. Иначе говоря, наличие финансов предопределяет наличие финансового права: государство не может существовать без финансов, а финансы - без финансового права. Следовательно, государство, его финансы и финансовое право являясь атрибутами по отношению друг к другу, возникают практически одновременно6.
_____________
1 См.: Советское административное право / Редкол.: Козлов Ю.М., Лазарев Б.М., Лунев А.Е., Пискотин М.И. М., 1978. С. 39.
2 См.: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 122.
3 См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: Баспа, 2001. С. 80.
4 См., например: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 64; Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1954. С. 36; Вильнянский С.И. К вопросу о системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 1. С. 107; Основы теории государства и права: Учеб. пособие / Александров Н.Г., Калинычев Ф.И., Карев Д.С., Недавний А.Л. и др.; Общ. ред.: Александров Н.Г. М, 1963. С. 494; Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1978. С. 3.
5 См.: Бесчеревных B.B. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24-32.
6 См.: Худяков А.И. Финансовое право. Общая часть. С. 81.
А.И. Худяков говорит еще о третьей точке зрения, отрицающей самостоятельность финансового права: является частью административного права1 (в настоящее время никем не разделяется); является комплексной отраслью, состоящей из норм государственного, административного и гражданского права2 (признавая возможность существования комплексных отраслей права, А.И. Худяков категорически отрицает такую возможность для финансового права)3.
Вторая точка зрения, скорее всего, более правильная. Но, честно говоря, это большого значения не имеет, ибо и первая позиция, и вторая одинаково предполагают, что финансовое право относится к публичному праву и имеет много общих черт с государственным и административным правом.
Почти во всех учебниках финансового права предметом финансового права с теми или иными оговорками признается финансовая деятельность государства. Например:
- предмет финансового права составляет совокупность правовых норм (безграмотно. Предметом отрасли права являются не нормы, а общественные отношения - М.С.), регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития4;
- предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию денежных средств5;
- предмет финансового права охватывает совокупность юридических норм (финансовое законодательство), регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач6;
- предметом финансового права являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований7.
________________
1 См.: Общая теория советского государства и права. М., 1966. С. 328.
2 См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 193.
3 См.: Худяков А.И. Финансовое право. Общая часть. С. 77-79.
4 См.: Финансовое право / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1966. С. 27.
5 См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 14.
6 См.: Никитин A.M., Цыпкин Ю.А., Эриашвил Н.Д. и др. Экономика и право. М. ЮНИТИ, 1999. С. 320.
7 См.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2004. С. 23.
Однако, как отмечает А.И. Худяков, «уже при самом поверхностном рассмотрении выясняется, что государство осуществляет формирование, распределение и использование своих денежных фондов не только на основе экономических финансовых отношений, но и других видов экономических отношений. Так, формирование бюджета может осуществляться, например, путем получения доходов от сдачи в наем государственного имущества. Возникающие при этом отношения с экономической точки зрения являются товарно-денежными. Использование государственных денежных фондов, где государство, выступая в качестве покупателя товаров (работ и услуг), оплачиваемых за счет средств соответствующего денежного фонда (например, бюджета), также осуществляется в рамках отношений, являющихся товарно-денежными. Причем в обоих случаях отношения регулируются гражданским правом, т.е. с правовой точки зрения они являются гражданско-правовыми»1.
Из этого противоречия возможно несколько вариантов выхода:
1) выделить из «отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства» особую группу «финансовые отношения», которые и признать предметом финансового права;
2) признать, что финансовое право является комплексной отраслью права, объединяющей в себе нормы административного, финансового (в узком смысле), гражданского права;
3) признать, что разграничение финансового и гражданского права только по предмету нереально, и производить такое разграничение по методу правового регулирования.
Рассмотрим последовательно эти три варианта, опираясь, в основном, на исследования А.И. Худякова.
Выделение финансового права по предмету не очень получается. В своих трудах А.И. Худяков показал скрытые противоречия, которые существуют практически в каждом учебнике по финансовому праву. Например, во многих из них содержится раздел «Правовое регулирование государственных доходов». Между тем, в этом разделе рассматриваются «Неналоговые доходы государства и муниципальных образований». В их число входят, в частности, «поступающие в распоряжение государства и муниципальных образований доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения государственной или муниципальной собственности»2. Но совершенно очевидно, что данные доходы государство (муниципальное образование) получает посредством отношений, которые с экономической точки зрения являются товарно-денежными, а с правовой - гражданско-правовыми. Такой подход означает, что фактически имеет место отождествление финансового права с институтом, именуемым «правовое регулирование финансовой деятельности государства». Это требует пересмотра предмета финансового права, признания его комплексной отраслью права. Если же в учебнике декларируется тезис, что финансовое право есть самостоятельная отрасль права, то освещение в нем гражданско-правовых доходов есть проявление элементарной нелогичности3.
_______________
1 См.: Худяков А.И. К вопросу о предмете финансового права // Ученые записки юрид. факультета С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов. 2007. № 8. С. 100.
2 См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 340.
3 См.: Худяков А.И. К вопросу о предмете финансового права. С. 100-101.
Далее А.И. Худяков приводит многочисленные примеры, когда авторы многих учебников практически отождествляют предмет финансового права со сферой финансовой деятельности государства, включая в него и гражданско-правовые отношения, хотя эти же авторы утверждают, что финансовое право - это самостоятельная отрасль права, методом которой является метод властных предписаний.
Более того, в учебниках освещаются денежные отношения, вообще не имеющие никакого отношения к обозначенному в них же предмету финансового права и относящиеся к других отраслям права (страховые отношения, банковское кредитование, расчетные отношения, ценные бумаги, опосредующие частные финансы (например, акции) и т.п.)1.
Основной вывод из анализа, проведенного А.И. Худяковым, следующий:
«Традиционное определение предмета финансового права - отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, - не дает правильного представления об истинном предмете данной отрасли права. В процессе формирования, распределения и использования своих денежных фондов государство использует не только финансово-экономические отношения, но целый ряд иных экономических отношений (в первую очередь кредитных и товарно-денежных). И регулируются данные отношения не только финансовым, но гражданским правом (а во внешнеэкономической деятельности - международным правом). В силу этого и само наименование данной деятельности государства - «финансовая деятельность» - неточно: деятельность, в процессе осуществления которой возникают не только финансовые, но и иные виды экономических отношений, регулируемых не только финансовым, но и другими отраслями права, не может именоваться «финансовой»2.
______________
1 См.: там же. С. 100-109.
2 См.: там же. С. 109.
Для определения финансового права мы воспользуемся концепцией, которую наиболее убедительно обосновал А.И. Худяков. Вкратце эта концепция состоит в следующем.
Понятие «финансы» нельзя отождествлять с понятием «деньги». Деньги - понятие более широкое. С деньгами имеет дело, например, гражданское право, регулируя товарно-денежные отношения. Финансовыми отношениями не будут отношения, возникающие в таких сферах общественного воспроизводства, как обмен и потребление. К их числу относятся отношения, опосредующие акты Д - Т и Т - Д, т.е. отношениях купли-продажи, которые возникают между предприятиями и организациями, причем независимо от их формы собственности.
Поэтому существует узкое понятие «финансы», которым охватываются денежные средства государства и юридических лиц. Поскольку юридические лица могут быть государственными и негосударственными, а денежные фонды - соответственно частными и государственными, возникло деление финансов на частные и государственные. В специальном значении под финансами (в материальном значении) понимаются лишь государственные деньги, сосредоточенные в процессе распределения совокупного общественного продукта в фондах денежных средств.
Следовательно, в материальном смысле государственные финансы представляют собой совокупность денежных средств, находящихся в собственности государства. Государственные финансы (в экономическом смысле) представляют собой совокупность экономических отношений по формированию и распределению государственных денежных фондов.
В свете существования частных и государственных финансов логично предположить, что существуют частные финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления частными субъектами своей финансовой деятельности, и государственные финансовые отношения, которые возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государством.
Следовательно, предметом финансового права выступают не все финансовые отношения, а их определенная часть - отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, которые можно именовать «государственные финансовые отношения». Для такого рода финансовых отношений характерно, что они всегда выражают движение денег либо в государственный фонд, либо из него. Отношения, опосредующие движение денежных средств в рамках частной собственности, выражая собой категорию «частные финансы» (или «частные финансовые отношения»), при всех обстоятельствах не должны быть объектом ни финансовой деятельности государства, ни финансового права.
Вообще-то регулирование частных финансов в целом осуществляется по линии гражданского права. При этом следует исходить из того, что гражданское право не сводится только к регулированию договорных отношений, где гражданско-правовые нормы определяют исключительно права и обязанности сторон этого договора. Гражданское право содержит и такие нормы, которые порождают определенные обязанности участников гражданских правоотношений перед государством и, соответственно, права государства в отношении этих участников. Так, к сфере гражданско-правового регулирования относится и установление размеров уставных капиталов юридических лиц (см., например, ст. 64, 74, 78, 88-90 ГК РФ). К числу гражданско-правовых норм относятся и нормы, порядок размещения резервных фондов негосударственных коммерческих организаций, включая страховые организации и банки.
Что касается таких видов правового регулирования, как государственная регистрация негосударственных юридических лиц, лицензирование деятельности частных предпринимателей, осуществление государственного контроля или надзора за их деятельностью, установление правил ведения бухгалтерского учета и представления финансовой отчетности и т.п., то это типичное административноправовое регулирование, даже если оно в некоторых случаях касается денежных фондов (т.е. частных финансов) негосударственных юридических лиц1. Что касается признания финансового права комплексной отраслью, то я не разделяю оптимизм А.И. Худякова, считавшего, что данное суждение с течением времени перестало иметь своих сторонников2.
Даже те авторы учебников по финансовому праву, которые критикуют А.И. Худякова за необоснованное расширение финансового права за счет включения в предмет его регулирования гражданско-правовых отношений, практически признают комплексный характер финансового права, которое состоит из норм финансового права (в узком смысле) и гражданского права.
Однако появляются и конструкции, которые фактически исходят из необходимости включения в финансовые отношения частных финансов или отношений, регулируемых частным правом (банковское право, страховое право, валютное, инвестиционное право, защита конкуренции на рынке финансовых услуг, правовой режим оборота ценных бумаг), при этом говорят о конструировании «нового финансового права»3.
_______________
1 См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО «Баспа», 2001. С. 7, 8, 10, 14, 55-57.
2 См.: там же. С. 77.
3 См.: Тосунян Г.А., Вакулин А.Ю. К новому финансовому праву // Финансовое право. 2003. № 6. С. 7 и след.
Некоторые исследователи (в частности, С.В. Запольский), полностью разочаровавшись в классической теории определения финансового права как публичного права, начинают конструировать единую отрасль финансового права как «биполярную», состоящую из двух частей: публично-правовой и конкретно-регулятивной (частное финансовое право)1. Причем это не гражданское право. С.В. Запольский пишет, что «частное финансовое право не может повторять или воспроизводить частное гражданское право, но может и должно нести идею частного права в иной среде, применительно к имущественным отношениям иного рода»2.
Я не совсем понял, что это за частное право, отличное от гражданского права, и что за имущественные отношения иного рода, но написано очень убедительно, и главное, - все-таки частное право.
C. Запольский убежден, что де-факто произошло объединение, скорее даже воссоединение традиционного финансового права, которое нельзя разорвать: «Делать это не нужно потому, что возникшая амальгама очень гармонично отражает неразрывную связь и в то же время функциональную специализацию двух родов финансово-правовых норм - публично-правовых и частноправовых, воплощающихся в соответствующие юридические конструкции»3.
Если это не комплексная отрасль права, то что? Хотя B.C. Запольский теорию комплексных отраслей, видимо, не поддерживает и пытается построить это новое финансовое право в системе классических отраслей права.
Отчаявшись построить внятную теорию финансового права, некоторые авторы вообще отказываются признавать его самостоятельной отраслью права. Например, Д.В. Винницкий признает финансовое право комплексной отраслью права4. Сославшись на него, Ю. Колесников пишет, что отрасли, которые охватываются финансовым правом в концепции Д.В. Винницкого, сами имеют комплексный характер. Эти отрасли развиваются на стыке конституционного и административного права (бюджетное законодательство), административного и гражданского права (банковское и страховое законодательство) и конституционного, административного и гражданского права (налоговое законодательство)5.
_______________
1 См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. М.: РАП, Эксмо, 2008. С. 101-102.
2 Там же. С. 102.
3 Там же. С. 103.
4 См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право. СПб., 2003. С. 80.
5 См.: Колесников Ю.А. Место финансового права в системе российского права. URL: http://pandia.ru/text/77/116/45.php
Следует отметить, что идея о наличии двух форм финансового права: формы чисто государственной (или публичное финансовое право) и формы частной (или гражданское финансовое право) - не нова. Она высказывалась еще в дореволюционное время1.
Однако Ю. Колесников считает, что нельзя признавать в системе права комплексное образование, которое охватывает другие комплексные образования. По его мнению, финансовое право не является самостоятельной отраслью права, о нем можно говорить только как о науке, изучающей юридические основы публичных доходов и расходов. Это собирательное юридическое понятие, которое распадается на три части, каждая из которых регулируется автономными нормативными образованиями. Эти части: государственные доходы, государственные расходы, организация денежного обращения как основы функционирования финансовой системы2. Авторы почти всех учебников по финансовому праву признают публичный характер финансового права.
Например, французский ученый Поль Мари Годмэ пишет: «Финансовое право - это отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы»3. Методом финансового права обычно признается императивный метод или метод государственно-властных предписаний4.
Иногда говорят еще о методах рекомендаций, согласований и т.п. Однако приводимые меры (рассмотрение предписаний субъектов местного самоуправления в парламенте, отсрочка платежа на основе соглашения между налоговым органом и налогоплательщиками и т.п.)5 показывают, что эти методы ничем не отличаются от императивного метода и поглощаются им.
Разграничение с гражданским правом проводится обычно именно по методу правового регулирования. Например, утверждается, что отграничение от гражданского права проводится по методу правового регулирования. Если для финансового права характерен метод властных предписаний, то для гражданского права - метод юридического равенства сторон6.
____________
1 См.: Лебедь В.А. Финансовое право. 2-е из., перераб. СПб., 1889. С. 324.
2 См.: Колесников Ю.А. Указ. соч. С. 17-18.
3 См.: Годме, Поль Мари. Финансовое право. М., 1978. С. 37.
4 См., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: БЕК, 1995. С. 17.
5 См.: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. С. 18-19.
6 См.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2004. С. 46.
Различие между финансовым и гражданским правом по признаку равенства или неравенства субъектов отношений проводили дореволюционные юристы. Например, по мнению И.А. Покровского, «гражданское право есть система юридической децентрализации», поэтому оно относится к частному праву, в то время как сущностью финансового права, относящегося к публичному праву, является «прием юридической централизации»1.
Интерес представляет позиция А.И. Худякова. С одной стороны, он разделял позицию императивной формы для финансовых отношений. В своей первой фундаментальной работе, заложившей основы финансового права в Казахстане (да, по-моему, не только в Казахстане), он пишет: «Финансово-экономические отношения - это такие денежные отношения, которые существуют в императивной форме. То есть правоотношение, опосредующее финансово-эконономическое отношение, должно носить властный характер. Гражданское право регулируемым общественным отношениям такого характера не придает. Более того, оно его исключает»2.
В то же время А.И. Худяков выступает против использования метода правового регулирования в качестве критерия отграничения финансового права от гражданского. Он считает, что исходя из примата содержания над формой характер правоотношения должен определяться предметом правового регулирования, а не его методом3.
А.И. Худяков делает такой вывод исходя из разработанной им конструкции финансового договора. При этом он пытается опровергнуть вывод, им самим же и придуманный: односторонне-властные финансовые отношения - это сфера финансового права, а договорные - сфера гражданского4.
Именно на этом основании он отвергает применение метода правового регулирования как критерия разграничения финансового и гражданского права. Между тем методы публичного и частного права делятся не на односторонне-властные и договорные, а на властные и равноправные. Сам А.И. Худяков пишет, что главное отличие финансового договора от гражданско-правового «заключается в том, что гражданско-правовой договор опосредует отношение равноправных субъектов, а договор, применяемый в процессе осуществления финансовой деятельности государства, - отношение неравноправных субъектов»5. То есть по его же концепции различие проводится не по предмету, а по методу: равноправие и неравноправие субъектов.
______________
1 См.: Покровский И.А. Гражданское право в его основных проблемах. М.: Итоги науки Товарищества «Мир», 1918. С. 11-12; См. также: Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. 2-е изд. М., 1911. С. 133.
2 См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы: Жеты жаргы, 1995. С. 47.
3 См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 50; Он же. Финансовое право. Общая часть. Алматы: Баспа, 2001. С. 57-58, 92.
4 См.: Худяков А.И. Финансовое право. Общая часть. С. 92.
5 См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. С. 95.
Что же касается концепции финансового договора, которую разработал А.И. Худяков, то я с самого начала был против нее, хотя мы с ним написали общую книгу о договорах в народном хозяйстве, в которой он поместил главу о финансовом договоре1. Я считаю, что договор в принципе не может заключаться между неравноправными субъектами; это квазидоговор, в форму которого облекаются обычные отношения власти и подчинения.
Кроме того, многие договоры из тех, которые А.И. Худяков считает финансовыми, являются гражданско-правовыми, так как в них государство выступает в качестве равноправного субъекта. В частности, договор государственного займа в гражданско-правовой литературе приводится как классический пример участия государства в гражданско-правовых отношениях и гражданско-правового договора2. Что же касается доводов А.И. Худякова, приводимых им в доказательство финансово-правовой природы договора государственного займа, то, во-первых, все эти доводы вполне приложимы к гражданско-правовому договору присоединения, во-вторых, трудно все-таки найти признаки неравенства сторон и подчиненности одной стороны другой, когда гражданин покупает облигации государственного займа или государство берет кредит у банка (а если иностранного?).
Гражданско-правовую природу имеют и другие так называемые финансовые договоры (договор банковского счета, договор государственного кредитования). Что же касается договоров между соподчиненными государственными органами (договор межбюджетной ссуды, договор ведомственной ссуды, договоры государственного финансирования), то это отношения властно-подчиненные, и вряд ли правильно оформлять их договором. В любом случае это будет квазидоговор, не меняющий властно-подчиненных отношений3.
_______________
1 См.: Договор в народном хозяйстве (вопросы общей теории). Алма-Аты: Наука, 1987 (Сулейменов М.К., Покровский Б.В., Димитрова С.А., Худяков А.И, Жакенов В.А.).
2 См., например: Гражданское право: Учебник для вузов (академический курс) / Отв. ред.: М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. Т. 1. Алматы, 2000. С. 227; Т. 3. Алматы, 2004. С. 437.
3 О видах финансовых договоров, предложенных А.И. Худяковым, см.: Договор в народном хозяйстве (вопросы общей теории). Алма-Ата: Наука, 1987; Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 73-177.
Таким образом, если признать часть финансовых договоров гражданско-правовыми (в чем я не сомневаюсь), то и у А.И. Худякова отграничение финансового права от гражданского не очень получается. Он четко определил границы предмета финансового права - государственные финансы, тем самым безоговорочно исключив из сферы действия финансового права частные финансы. Но при этом он допустил одну методологическую ошибку: не учел, что государство как субъект права может выступать в двух ипостасях: как субъект властных отношений и как субъект частно-правовых отношений. Во втором случае (как, например, при заключении договора государственного займа) - это уже не финансовые отношения, а гражданско-правовые.
Следовательно, отношения в сфере государственных финансов регулируются финансовым правом, когда государство выступает в качестве властного субъекта, и гражданским правом, когда отношения строятся на началах равенства государства и другой стороны правоотношения.
Поэтому выделение финансового права по предмету оказывается неэффективным и весьма произвольным, зависящим от пристрастий или компетенции каждого исследователя (исходя из тех конструкций, которые они выстраивают). Единственным объективным критерием, который может помочь в разграничении финансового и гражданского права, - это метод правового регулирования. Когда отношения строятся на основе власти и подчинения - это финансовое право, когда на основе равенства сторон - гражданское право.
Следует также отметить, что в сфере, регулируемой финансовым правом, выделяются организационные отношения. Например, А.И. Худяков делит финансовые правоотношения на материальные, опосредующие непосредственное движение денежных средств, и организационные, которые опосредуют порядок осуществления финансовой деятельности государства (формирование денежной системы государства, его финансовой структуры, системы органов управления в области финансов, организации планирования процессов формирования и распределения государственных денежных фондов и т.п.)1.
______________
1 См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. С. 120-125.
Личные отношения в финансовом праве не имеют такого значения, как в гражданском, но вполне можно предположить их наличие при взыскании, например, налогов с гражданина.
Если материальные финансовые отношения можно считать имущественными отношениями, то разграничение имущественных и организационных отношений, которые регулируются и финансовым, и гражданским правом, проводится по методу правового регулирования. Там, где отношения строятся на началах власти-подчинения, они регулируются финансовым правом, там, где они строятся на началах равенства, действует гражданское право.