Об эколого-правовых рисках в деятельности недропользователя
Новикова Елена Владимировна
Ведущий член Центра экологических исследований
Российской Академии наук; доктор юридических наук
Второй Атырауский правовой семинар «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 9 апреля 2004 г.)
Под эколого-правовыми рисками в данной статье понимается вероятность предъявления к недропользователю различного рода как обоснованных, так надуманных требований и претензий со стороны уполномоченных государственных органов и общественности в связи с совершенным либо предполагаемым нарушением требований законодательства об охране окружающей среды и о рациональном использовании природных ресурсов[1].
Очевидно, что владелец предприятия - недропользователя обязан планировать свою деятельность с учетом законодательно определенных пределов своей ответственности по всем обязательствам, связанным с:
а) проведением (финансированием) природоохранных мероприятий;
б) возмещением экологического вреда, включая вред, причиняемый им как владельцем источника повышенной экологической опасности;
в) внесением платежей за загрязнение окружающей среды и/или размещение в ней отходов производства.
Возникающая непредсказуемость возникновения соответствующих обязательств, а также превышение пределов ответственности инвестора может поставить под угрозу стабильное осуществление проекта, как правило, рассчитанного на десятилетия.
Существующая на сегодняшний день тенденция такова, что вероятность возникновения юридических и финансовых рисков недропользователей и иных негативных последствий такого рода возрастает не только и не столько в результате усиления техногенного воздействия, негативного влияющего на окружающую среду, а из-за недостатков механизма эколого-правового регулирования в целом. К таковым мы относим, в первую очередь, несовершенство актов экологического законодательства и проблем правоприменительной практики.
К сожалению, в своем большинстве институты экологического законодательства страдают серьезными дефектами содержательного и юридико-технического характера. Это во многом объясняет низкую эффективность механизма эколого-правового регулирования и неудовлетворительное состояние экологического правопорядка в Республике, в целом, о чем свидетельствует содержание Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 года № 1241 (далее - «Концепция»)[2].
При этом на фоне неоправданно расширяющейся сферы административного усмотрения усиливается совместное проявление и действие таких негативных факторов, как:
· противоречивость и пробельность нормативных актов;
· недостаточность обеспечительных норм и процедур, призванных обеспечить однозначность в применении экологических требований, прозрачность принимаемых государственными органами решений;
· увеличение числа злоупотреблений со стороны должностных лиц уполномоченных государственных органов;
· отсутствие сложившейся судебной практики по защите прав недропользователей (инвесторов);
· других факторов.
В итоге практическая реализация требований контролеров и общественников, как-то основанных на законе, выглядит, подчас, как злоупотребление правом, коррупционное поле расширяется. Причем законность их требований делает практически недоказуемой квалификацию такой деятельности как шантаж.
Одно лишь перечисление основных проблем потенциального и реального правовых рисков могло бы составить длинный список. Некоторые из них, неоправданно обойденных молчанием, предлагаются вниманию участников семинара.
Одним из аспектов рассматриваемой проблемы защиты прав недропользователя в контексте снижения рисков неограниченных пределов ответственности за экологические правонарушения.
Имеющийся у автора более чем десятилетний опыт участия в разработке советского, казахстанского и теперь российского экологического законодательства, а также проведения научных и практических исследований этой сферы регулирования подтверждает, что особую сложность представляют проблемы, связанные с разграничением экологических обязательств существующего и прежнего собственников предприятия - загрязнителя окружающей среды.
Этой теме посвящен раздел 3.2.4. Концепции «Исторические источники загрязнения». К ним отнесены бесхозные в настоящее время объекты: нефтегазовые и гидрогеологические скважины, шахты, рудники (в том числе, с радиоактивными отходами), хвостохранилища и накопители сточных вод, которые являются реальной угрозой экологической безопасности страны.
Следует отметить, что правовая база для решения проблем, связанных с разграничением экологических, не разработана. Ни экологическое, ни гражданское законодательство, ни законодательство об инвестициях не содержали и не содержат положений, которые бы надлежащим образом регулировали указанные отношения.
В постперестроечный период предоставление прав недропользования, землепользования и иных видов природопользования предприятиям, создаваемым в форме акционерных обществ, нередко осуществлялась путем вклада государства в их уставный капитал. При этом, как правило, наличие на земельных участках каких-либо отходов или иных техногенных минеральных образований, в отношении которых по законодательству требуется проведение природоохранных мероприятий, специально не оговаривалось. Юридическая констатация присутствия на территориях и в акваториях каких-либо экологически проблемных объектов, участков и т.п. вообще отсутствовала. С юридической точки зрения отходы как объекты права не нашли пока своего места в системе классификации объектов ГК РК.
В последующем существующий недропользователь, в силу императивных требований экологического законодательства, презюмируется ответственным по всем экологическим обязательствам.
Подобная практика весьма распространена Республике Казахстан и нуждается в упорядочении и анализе.
На наш взгляд, причины возникновения такой рисковой ситуации, с точки зрения наступления юридически негативных последствий, во многом могут быть объяснены отсутствием:
1) правового режима отходов производства (к примеру, старых отвалов горного производства) как особых объектов права;
2) специального законодательства, применение которого, как правило, является приоритетным;
3) методической базы, способной обеспечить адекватную экономическую оценку. (Применение же существующих методик определения ущерба, нанесенного отдельным компонентам окружающей среды, для целей определения размеров ответственности за вред, вызванный прошлой хозяйственной деятельностью практически невозможно).
4) устоявшейся правоприменительной и судебной практики.
Решение конкретной задачи по определению правового режима отходов производства имеет принципиальное юридическое значение для: выбора подлежащей применению правовой нормы; определения надлежащего владельца или собственника отходов; режима оборота прав на указанные объекты; объема принимаемых стороной обязательств экологического и финансового характера; содержания и объема предъявляемых законодательством экологических требований.
Определение правового режима отвалов горного производства, твердых отходов производства или техногенных минеральных образований складывается, как минимум, из следующих составляющих: установление категории объекта права (движимость - недвижимость; классификация имущества по балансу (активы - пассивы), что с юридической точки зрения предполагает подразделение на активы, с одной стороны, и долги, риски и обременения, с другой, а также - отнесение к объектам вещных прав (право собственности - право пользования /аренда).
Однозначный ответ на вопрос о том, к чему следует относить указанные объекты права, к движимости или недвижимости, отсутствует[3].
Относительно специального законодательства следует заметить, что в казахстанском законодательстве существует единственное и пока не имеющее аналогов положение, защищающее интересы нового собственника. Оно представляет собой попытку разорвать замкнутый круг проблем возмещения экологического вреда, причиненного до приватизации предприятия-загрязнителя. Согласно Указу Президента Республики Казахстан, имеющему силу Закона, «О приватизации» (1995 г.) новый собственник рассматривается ответственным за экологический вред, причиненный в результате хозяйственной деятельности, предшествующей приватизации, только в случае его согласия и в пределах, определенных контрактом. Более того, этим Указом государство прямо признается ответственным за ущерб, причиненный окружающей среде и здоровью населения в результате такой деятельности. При этом предметом соглашения сторон могут стать вопросы распределения или переложения ущербов и экологических рисков, что прямо предусмотрено ст. 23 Указа. Такие прогрессивные нормы служат устранению одного из серьезных юридических и экономических препятствий на пути привлечения инвестиций в экономику страны.
Однако такое регулирование неприменимо к деятельности предприятий, создание которых не носило характер приватизации.
Решение этого вопроса возможно путем включения в законодательство об охране окружающей среды следующего положения: «при переходе права собственности приобретатель имущества несет обязанности по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, если иное не предусмотрено соглашением сторон».
Смысл предлагаемой поправки в том, чтобы в отношении нового собственника имущества создать исключение из принципа универсального правопреемства. Такая возможность существует, если договором будет предусмотрено возложение на государство или иного учредителя ответственности по экологическим обязательствам прошлых лет при всех случаях перехода права собственности.
Соответствующая аргументация в поддержку такого предложения сводится к следующему.
1. В законодательстве не детализируется, который из собственников природного объекта или природопользователей, нынешний или предшествующий, должен нести риски и обременения экологического характера и выполнять экологические требования. Однако презумпция ответственности за невыполнение этих требований действует в отношении всех субъектов - природопользователей, каковыми они являлись в соответствующий период эксплуатации природных ресурсов. Объемы требований, предъявляемых экологическим законодательством к природопользователям в отношении природных ресурсов, находящихся в их собственности или предоставленных им в аренду, практически совпадают, и это - несмотря на то, что гражданское законодательство традиционно следует противоположному подходу к правовому регулированию указанных отношений.
2. Если исходить из обратного, ни одним актом законодательства на существующего природопользователя не возлагается обязанность по устранению последствий нарушений, допущенных прежними пользователями и владельцами природных ресурсов, не соблюдавшими экологические требования.
3. К числу предшествующих пользователей и владельцев, неправомерные действия которых привели к наступлению впоследствии неблагоприятных экологических воздействий, следует относить и государство, до недавнего прошлого - монопольного собственника природных ресурсов и основного участника эколого-правовых отношений.
В связи с этим представляется справедливым такой подход к ограничению ответственности нового природопользователя, в силу которого он может быть признан ответственным лишь по тем экологическим обязательствам, которые возникли в период и в результате его производственной деятельности. Так называемая остаточная ответственность, известная в зарубежной юридической литературе, должна быть возложена в соответствующих долях или объеме на предшествующего природопользователя - юридическое лицо и/или государство.
В ст. 87 Законом РСФСР 1992 г. «Об охране окружающей природной среды» был закреплен подход, согласно которому при наличии нескольких причинителей вреда взыскание производилось в соответствии с долей каждого в причинении вреда, в том числе, с изыскательских, проектных, строительных организаций. К сожалению, в новый Федеральный Закон РФ «Об охране окружающей среды» и действующий Закон РК «Об охране окружающей среды» 1997 года соответствующая специальная норма не была включена.
Таким образом, требует разрешения вопрос о том, каким по характеру должны быть экологические обязательства загрязнителей окружающей среды - солидарными или долевыми.
Соответственно должен быть решен вопрос и об объеме экологических платежей. Существующий природопользователь должен вносить платежи за фактические объемы загрязнения окружающей среды, произведенные в результате своей деятельности. К примеру, при суммарном воздействии в части, соответствующей его доле, скажем, в стоке дренажной воды из-под отвалов, что соответствует его доле в загрязнении окружающей среды.
Если за причинение ущерба окружающей среде ее загрязнением к долевой ответственности привлекаются все причинители ущерба, то будет правомерным возложение на всех природопользователей - загрязнителей платы за использование и загрязнение окружающей среды, рассчитываемой путем долевого разграничения экологических обязательств.
Как было показано выше, при недостаточности норм прямого действия в специальном законодательстве ограничение ответственности нового природопользователя объемами фактически производимых им выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, подтверждаемых расчетным путем, представляется вполне возможным и справедливым. В основе такого подхода лежат гражданско-правовые нормы и механизмы договорного урегулирования с предшествующими природопользователями и/или уполномоченными государственными органами, если нет противоречия императивным требованиям экологического законодательства.
Другой зоной повышенного инвестиционного риска является вопрос о ставках экологических платежей по контракту на проведение операций по недропользованию.
В процессе деятельности, осуществляемой на основании Контракта на проведение операций по недропользованию, недропользователь, он же подрядчик, уплачивает налоги и иные обязательные платежи в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, в число которых включены и платежи за загрязнение окружающей среды (далее - «Экологические платежи») и платежи за пользование отдельными видами природных ресурсов. В целях исчисления налогов и платежей в связи с деятельностью, осуществляемой согласно контракту, подрядчик рассматривается как единый налогоплательщик.
Обязательства подрядчика по уплате штрафов за нарушение природоохранного законодательства выполняются в соответствии с законодательством, действовавшим на момент совершения таких нарушений. Эти обязательства устанавливаются не контрактом, а регулируются в рамках юридической ответственности и потому предметом нашего рассмотрения не являются.
При этом налоговым режимом, установленным контрактом, обеспечивается стабильность положения инвестора, так как подрядчик уплачивает налоги и платежи в соответствии с законодательством Республики Казахстан, действующим на дату вступления контракта в силу, если международным договором, участником которого является Республика Казахстан, не установлены иные правила. Такой режим действует неизменно до окончания срока действия контракта кроме случаев, когда изменения и/или дополнения в налоговый режим контракта вносятся по письменному соглашению сторон контракта и не влекут изменение соотношения первоначальных экономических интересов Республики и подрядчика по контракту. При этом соотношение первоначальных экономических интересов сторон фиксируется на момент заключения контракта.
Таким образом, недропользователю законодательно гарантируется защита его прав.
Изменения и дополнения законодательства, ухудшающие положение недропользователя, не применяются к контрактам, выданным и заключенным до таких изменений и дополнений (ст. 71 действующего Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, «О недрах и недропользовании»[4], далее - «Указ о недрах»).
Такой законодательно закрепленный подход, означает, что расчеты экологических платежей (или определение величин ставок), взимаемых по процедурам как налоговые платежи и являющихся одной из составляющих налогового механизма, должны соответствовать требованиям обеспечения стабильности положения инвестора.
Однако практика свидетельствует об обратном. По действующему законодательству, ставки платежей за загрязнение окружающей среды ежегодно утверждаются центральным исполнительным органом в области охраны окружающей среды, согласовываются с местными представительными органами и утверждаются Правительством Республики Казахстан (Ст. 29 Закона Республики Казахстан от 4 июня 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды»). Такой же, по сути, подход был заложен и в Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» 1997 года, который отличался лишь иным распределением компетенции специально уполномоченных органов.
Очевидно, что при таких обстоятельствах недропользователю весьма сложно, а, подчас, и невозможно осуществлять долгосрочное планирование бюджета соответствующих операций в условиях, когда имеет место неопределенность с величинами ставок платежей.
При этом предметом обсуждения является вопрос не об абсолютных величинах платежей, а лишь об их ставках. Соответственно, соотношение первоначальных экономических интересов сторон, зафиксированное на момент заключения Контракта, как правило, корректируется отнюдь не в пользу инвестора.
Действовавшая ранее Методика определения платежей за загрязнение окружающей природной среды, утвержденная Министерством экологии и биоресурсов Республики Казахстан в 1994 году, была отменена в 1996 году, то есть до учреждения многих ныне существующих предприятий - недропользователей. Этот документ представлял собой единственную методическую базу определения платежей за загрязнение, и взамен ему ничего принято не было.
В силу того, что в последующем все ставки платежей стали определяться, исходя из субъективных посылок, отпали какие бы то ни было ограничения, связанные с необходимостью их научно-методического обоснования. Это отразилось на динамике ежегодного роста ставок платежей. Причем такое увеличение ставок платежей происходит в размере от трех до десяти раз по различным видам загрязнений.
Представляется, что подобная практика противоречит самой сути стабилизационных положений законодательства и должна быть в корне изменена.
Мы исходим из того, что недропользователь по условиям контракта согласился вносить плату за извлечение природных ресурсов и за размещение загрязняющих веществ в окружающей среде в пределах установленных лимитов соответствующих веществ за единицу такого вещества. При этом плата за каждую единицу объема соответствующих веществ фиксируется на момент вступления контракта в силу. Возникает закономерный вопрос, почему же в последующем периоде действия контракта размер оплаты за каждую единицу объема выбросов должен меняться? Ведь выбросы и используемые ресурсы по качеству не изменились. Если в регионе проведения операций по недропользованию будет ухудшаться экологическая обстановка в целом, то специально уполномоченные органы в сфере охраны окружающей среды вправе ограничивать объемы лимитируемых выбросов, а также использовать иные методы административно-правового характера.
По нашему мнению, если при заключении контракта сторонами не были согласованы ставки экологических платежей, то они вправе внести соответствующие изменения в контракт, зафиксировав тот механизм, который действовал на момент его вступления в силу. Действовавшим и действующим законодательством это не запрещено, и каких-либо препятствий в нем мы не усматриваем.
В контексте гарантий прав инвестора проблемным становится объем понятия «экологическая безопасность», а именно соотношение этого понятия с другим - «охрана окружающей среды». В условиях отсутствия устоявшейся правоприменительной и судебной практики, способной нивелировать такие дефекты, для недропользователя становится принципиальным вопрос о пределах действия стабилизационных положений законодательства (т.н. «дедушкиной оговорки»).
Речь идет о ч. 2 ст. 71 Указа «О недрах», согласно которой гарантии, установленные настоящей статьей, не распространяются на изменения законодательства Республики Казахстан в сфере экологической безопасности. Таким образом, упомянутой статьей установлено исключение из стабилизационного положения. В связи с этим возникает вопрос, является ли исключением из стабилизационного положения случаи, охватываемые разрешенными воздействиями в процессе осуществления хозяйственной деятельности («normal routine operation»), включая и рассматриваемый выше пример фиксации ставок платежей на момент вступления Контракта на недропользование в силу?
Однозначное расширительное толкование словосочетания «экологическая безопасность», при котором оно могло бы включать в себя и даже отождествляться с «охраной окружающей среды», достаточно развитым в правовом обороте, представляется не просто спорным, но и некорректным. При этом мы исходим из следующего. Согласно одному из базовых требований формальной логики - введение нового понятия или термина непременно предполагает соответствующее обоснование. Указанные понятия широко используются в законодательстве, однако ни в специальной юридической литературе, ни в законодательстве каких - либо попыток обосновать новое понятие «экологическая безопасность» и дать его соотношение с другими определениями из уже существующих не содержится.
В научной литературе и законодательстве Казахстана все большее распространение приобретают такие словосочетания, как «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», при этом их содержание не раскрывается. Не известны они также ни законодательству зарубежных государств, ни международным соглашениям в области охраны окружающей среды. Эти словосочетания не содержатся и в таких новейших международных документах, как Декларация Рио и Повестка дня - XXI век, принятых Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, которая проводилась в июне 1992 г. в Бразилии.
Отсутствие устоявшейся общепризнанной системы дефиниций характерно как для стран, объединенных постсоветским пространством, так и для большинства зарубежных стран, включая развитые, с разработанным механизмом правового регулирования. Существует, очевидно, множество различного рода объяснений и причин возникновения такой ситуации, от философских до сугубо утилитарных. Нами лишь констатируется собственно факт отсутствия сложившегося понятийного аппарата, что само по себе дает основания для некоторых выводов[5].
В Казахстане существует Концепция экологической безопасности, по поводу содержания которой был бы справедливым аналогичный упрек.
На наш взгляд, отсутствие дефиниции «экологическая безопасность» порождает не терминологическую, а практическую проблему, позволяющую отметить появление и развитие, наряду с охраной окружающей среды, такого самостоятельного «направления деятельности» государства, как обеспечение экологической безопасности.
Обеспечение экологической безопасности (понимаемой как защиту от различного рода непредсказуемых воздействий на окружающую среду, а также - обстоятельств экстремального характера) по нашему мнению, следовало бы рассматривать как цель, на достижение которой может быть направлено и эколого-правовое регулирование в числе прочих способов воздействия (научных, технических, политических, экономических и т.д.). При этом совокупность экологических требований, составляющих законодательство в области охраны окружающей среды, ориентируется преимущественно на намечаемую, предварительно экспертируемую уполномоченными государственными органами и планомерно осуществляемую производственную деятельность природопользователей.
В Законе Республики Казахстан «Об охране окружающей среды», действующем с учетом изменений 2001 г.,[6] понятие «экологическая безопасность» не дано, хотя и включено в содержание определения «благоприятной окружающей среды как среды, состояние объектов которой обеспечивает экологическую безопасность и охрану здоровья населения, предотвращение загрязнения, устойчивое функционирование экологических систем, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов» (ст.1).
Этим законом определена лишь «экологическая опасность» как состояние, характеризующееся наличием или вероятностью разрушения, изменения состояния окружающей среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе, обусловленных бедствиями и катастрофами, включая стихийные, и в связи с этим угрожающее жизненно важным интересам личности и общества (ст.1)[7].
Анализ содержания словосочетания «экологическая безопасность» позволяет прийти к следующему заключению. Осуществление недропользователем планомерной деятельности в рамках согласованных и установленных лимитов и нормативов вредных воздействий на окружающую среду не может рассматриваться как угроза экологической безопасности. Такая деятельность не является предметом правового регулирования, направленного на обеспечение экологической безопасности.
Вышесказанное позволяет сформулировать общее правило о том, что гарантии, установленные ст. 71 Указа о недрах, защищают положение недропользователя, осуществляющего согласованные воздействия на окружающую среду в процессе нормальной хозяйственной деятельности в соответствии с требованиями экологического законодательства, действовавшими на момент вступления Контракта в силу, от изменений экологического законодательства, если эти изменения не содержат требований, направленных на обеспечение экологической безопасности.
И как частный случай применения этого правила следует рассматривать гарантии стабильности ставок платежей за загрязнение окружающей среды на момент вступления контракта на недропользование в силу от изменений законодательства, регулирующего экологические платежи, если такие изменения не содержат требований, направленных на обеспечение экологической безопасности.
О разном. К иным факторам риска в сфере недропользования следует отнести «усовершенствование» основных элементов действующей государственной системы природопользования и охраны окружающей среды, в результате которого происходит реальное усиление административно-командных начал в управлении этой сферы хозяйствования. Такой подход уже с очевидностью доказал свою неэффективность. Так, в сфере природопользования отсутствует необходимая публичная прозрачность принимаемых решений. Допускается неоправданное дублирование административных процедур. Гражданско-правовые начала в регулировании недропользования внедрены подчас непоследовательно, без должного учета публичных интересов. Реальный механизм обеспечения стабильности отношений природопользования отсутствует, что нельзя признать удовлетворительным для нормальной инвестиционной деятельности.
Все это служит углублению коррупционных предпосылок для принятия и реализации управленческих решений в сфере природопользования, многочисленные примеры которых можно почерпнуть из актов экологического законодательства. Они подтверждают существование тенденции перехода исполнительной власти в государстве к номенклатуре, подмены интересов государства как реального собственника природных ресурсов, а также игнорирование публичных интересов.
Это подтверждается, в частности, тем, что анализируемое законодательство изобилует широкими и не разграниченными полномочиями государственными органов как по регулированию сфер недропользования, государственному контролю, так и по управлению государственным фондом недр, а также полномочиям других государственных органов по решению ряда ключевых вопросов недропользования, что, подчас, заключает в себе прямой конфликт интересов.
Полномочия органов четко не структурированы и определены размыто словами «возможно», «может быть», «разрешается», «допускается», «при согласии», «при условии согласования», «вправе», «могут быть пересмотрены», «могут устанавливать», «определяется». При этом решения уполномоченного государственного органа принимаются исключительно по его усмотрению. В законодательстве не установлено каких-либо критериев и порядка принятия решения или отказа в принятии нужного для недропользователя решения. Отсутствуют нормы о требованиях и процедурах по подготовке к передаче права недропользования. В законодательстве сохранено действующее ныне неоправданное дублирование административных процедур. При этом не устанавливаются формальные требования к решениям государственных органов (содержание, форма), на основании которых выдаются лицензии, разрешения, заключаются контракты. Все это создает благоприятную почву для злоупотреблений.
Несмотря на то, что в Казахстане предпринята во многом удачная попытка дополнить лицензионную систему природопользования отдельными элементами договорного и иного гражданско-правового регулирования, новеллы законодательства схематичны, по сути, и ни в коем случае не являются симптомом «ослабления» вмешательства государства в хозяйственную деятельность недропользователей. Появление как следствие множественности новых субъектов - участников правоотношений - объективно требует принципиального обновления и пересмотра функций государства и его органов. В противном случае сокращение сферы административно-властного регулирования в силу возрастания роли договора и других частно - правовых механизмов само по себе значительно активизирует государственный аппарат изыскивать новые способы сохранения и даже расширения своих рычагов влияния, как это сейчас наблюдается на практике.
Деятельность недропользователей становится все более и более подверженной разнообразным юридическим рискам, что вынуждает последних изыскивать более эффективные способы и методы защиты своих прав и интересов, прибегать для этого к более значительным финансовым и ресурсным издержкам.
Анализ причин создавшегося положения и традиционный вопрос: «кто виноват?» хотя и актуальны, но остаются за рамками данной публикации. Выход видится в применении таких мер и способов оценки всех аспектов своих воздействий на окружающую среду, которые позволили бы выявить возможное правонарушение и определить реальный объем своей ответственности для обеспечения более эффективной защиты своих прав. Результаты эколого-правового аудита могут быть заверены государственной экологической экспертизой, что создаст в будущем серьезные препятствия для привлечения заинтересованной стороной государственных структур «в атаку» против недропользователя. Кроме того, возможно прохождение международной сертификации соответствия стандартам ISO 14000.
[1] Далее по тексту будет использоваться родовое понятие «экологическое законодательство».
[2] Тем не менее, трудно поддержать мнение разработчиков Концепции о необходимости реформирования кодификации экологического законодательства в виде кодекса об охране окружающей среды. Реализация такого подхода на нынешнем, начальном этапе развития законодательства может породить больше проблем, чем их решить. Эта тема должна быть серьезно исследована специалистами с участием природопользователей и других заинтересованных участников отношений.
[3] См. Е.В.Новикова Правовое обоснование подходов к распределению экологических обязательств между новым и прежним природопользователями./.Государство и право. 2002 г.№ 11.
[4] Принят 27 января 1996 года, c последующими изменениями, внесенными Законами Республики Казахстан.
[5] К примеру, в России принятый в первом чтении Государственной Думой проект Федерального Закона «Об экологической безопасности» не привносит каких-либо новых средств обеспечения экологической безопасности или элементов к уже существующим отношениям по охране окружающей среды как объекту правового регулирования, которые не охватывались бы Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и/или природноресурсовым законодательством. По Конституции Российской Федерации обеспечение экологической безопасности рассматривается как такое направление деятельности, которое отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, но, тем не менее, само понятие также не раскрывается.
[6] Закон Республики Казахстан от 15 июля 1997 года № 160-1 Об охране окружающей среды (внесены изменения Законами РК от 24 де5кабря 1998 г.; от 11 мая1999 г. № 381-1, от 29 ноября1999 г. № 488-I, от 04 июня 2001 г. № 205-II)
[7] Исторически появление этого словосочетания связывается с принятием в России Федерального Закона «О промышленной безопасности производственных объектов» от 23 июля 1997 г. с изменениями от 7 августа 2000 г. Согласно этому закону под промышленной безопасностью производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Примечательно, что ранее «экологическая безопасность» по Закону Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 г. до внесения в него изменений в 2001 году определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду.