Выполнит ли Закон «О государственной службе Республики Казахстан» заявленные задачи при наличии конституционно-правовых и международно-правовых противоречий?
С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
В Казахстане продолжается реформирование системы государственной службы. Новый Закон Республики Казахстан «О государственной службе Республики Казахстан» (далее- Закон), опубликованный 20 мая 2026 года, направлен на модернизацию государственного аппарата, повышение профессионализма государственных служащих, усиление антикоррупционных механизмов, развитие цифровизации кадровых процессов и внедрение принципов открытости государственного управления.
В целом Закон демонстрирует стремление государства повысить эффективность публичной службы, укрепить меритократические подходы, внедрить цифровизацию, усилить противодействие коррупции в госаппарате, повысить прозрачность государственной службы, усилить борьбу с бюрократизмом и улучшить качество оказания государственных услуг.
Вместе с тем при более внимательном анализе отдельных положений Закона возникают существенные вопросы относительно их соответствия принципам правовой определенности, требованиям Конституции Республики Казахстан и международным обязательствам Республики. Основная проблема заключается в том, что ряд положений Закона сформулирован чрезмерно широко, содержит значительное количество оценочных категорий и допускает возможность неоднозначного толкования. В условиях правового государства подобная неопределенность способна привести к расширительному административному усмотрению и риску произвольного применения отдельных норм. Принцип правовой определенности является одним из фундаментальных элементов правового государства. Его содержание предполагает, что законодательные нормы должны быть понятными, предсказуемыми, внутренне согласованными и позволять гражданину заранее понимать правовые последствия своих действий.
Конституция Республики Казахстан закрепляет Казахстан как правовое государство, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы (статья 1). Кроме того, согласно конституционным положениям, ограничение прав и свобод допускается только законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционно значимых ценностей (статья 41).
Следовательно, любые ограничения, устанавливаемые в отношении государственных служащих, должны отвечать требованиям правовой определенности, соразмерности, предсказуемости и недопустимости произвольного толкования.
Между тем анализ ряда положений нового Закона показывает, что отдельные нормы сформулированы преимущественно через оценочные категории без достаточного раскрытия их юридического содержания. Одной из наиболее дискуссионных особенностей Закона стало широкое использование понятий, не имеющих четкого нормативного содержания. В частности, в тексте Закона используются такие категории, как «безупречная репутация», негативный общественный резонанс», «интересы государственной службы», «ущерб имиджу государственной службы», «клиентоориентированность» и «казахстанский патриотизм». Сами по себе подобные категории могут использоваться в политико-управленческой риторике. Однако при включении их в текст нормативного правового акта возникает необходимость четкого законодательного определения критериев их применения.
Статья 12 Закона возлагает на государственного служащего обязанность поддерживать «безупречную репутацию». Вместе с тем Закон не раскрывает содержание данной категории, критерии оценки репутации, субъектов, уполномоченных давать такую оценку, пределы допустимого усмотрения и механизмы оспаривания соответствующих выводов. В результате возникает риск того, что оценка «репутации» будет зависеть не от объективных юридических критериев, а от субъективного восприятия руководства или дисциплинарных органов. С точки зрения конституционного принципа правовой определенности подобная конструкция может создавать условия для произвольного кадрового воздействия и не обеспечивает достаточной предсказуемости правоприменения. Не менее спорной представляется норма о недопустимости поведения, способного вызвать «негативный общественный резонанс». Проблема заключается в том, что Закон не раскрывает содержание данной категории и не устанавливает критериев ее оценки. При отсутствии законодательной конкретизации под «негативным общественным резонансом» теоретически могут пониматься критические публикации в социальных сетях, общественные дискуссии, комментарии журналистов, публичная профессиональная критика и выражение несогласия с управленческими решениями.
Подобная неопределенность способна привести к чрезмерно широкому дисциплинарному усмотрению. В современной конституционно-правовой доктрине ограничения прав и свобод должны быть сформулированы таким образом, чтобы лицо могло разумно предвидеть последствия своего поведения. В противном случае возникает риск произвольного применения закона.
Особое внимание привлекают положения статьи 17 Закона, запрещающие государственным служащим публичные выступления, способные нанести ущерб «имиджу» или «интересам» государственной службы. Безусловно, государственная служба предполагает наличие определенных ограничений, связанных со служебной дисциплиной, политической нейтральностью и соблюдением этических стандартов. Вместе с тем подобные ограничения должны иметь четкие правовые границы. Конституция Республики Казахстан гарантирует свободу слова и свободу выражения мнения (статья 23). Следовательно, законодатель обязан определить, какие именно высказывания являются недопустимыми, в чем выражается ущерб интересам государственной службы и где проходит граница между служебной дисциплиной и реализацией конституционного права на выражение мнения. В рассматриваемом Законе подобная детализация фактически отсутствует. Это создает риск того, что даже профессиональная и конструктивная критика недостатков государственного управления может быть истолкована как нанесение ущерба «имиджу государственной службы». С точки зрения принципа соразмерности ограничения свободы выражения мнения должны быть необходимыми, минимально достаточными и четко определенными законом. Иначе возникает опасность чрезмерного ограничения конституционных прав государственных служащих.
Еще одной особенностью Закона является значительное количество положений, носящих преимущественно декларативный и политико-программный характер. Так, статья 6 Закона содержит обширное перечисление направлений государственной политики, включая вопросы экологии, спорта, туризма, сельского хозяйства, энергетики, цифровизации, транспорта и иных отраслей государственного управления.
Между тем предметом регулирования закона о государственной службе прежде всего должны выступать статус государственного служащего, порядок поступления на службу, права и обязанности госслужащего, ограничения, дисциплинарная ответственность и гарантии прохождения службы. Анализируемый Закон в этом плане отвечает указанным требованиям.
Когда законодательный акт одновременно начинает выполнять функции политической программы, кадровой стратегии и концепции государственного управления, это нередко приводит к снижению юридической четкости его содержания.
Отдельного внимания заслуживает использование в Законе термина «клиентоориентированность». С управленческой точки зрения данный термин является достаточно распространенным и активно используется в сфере менеджмента и оказания услуг. Однако его использование в качестве юридической категории вызывает ряд вопросов. Государство по своей природе не является коммерческой организацией, а отношения между государством и гражданином не могут полностью отождествляться с отношениями «исполнитель — клиент». В этой связи возникает закономерный вопрос: каким образом должна оцениваться «клиентоориентированность» государственного служащего и какие конкретные юридические последствия может повлечь ее отсутствие? При этом понятийный аппарат Закона (статья 1) не содержит определения данного термина. Отсутствие нормативного содержания подобных категорий вновь ставит вопрос о соблюдении принципа правовой определенности.
Статья 21 Закона предусматривает широкий перечень оснований, препятствующих поступлению на государственную службу. При этом отдельные ограничения распространяются в том числе на лиц, освобожденных от уголовной ответственности, не имеющих обвинительного приговора суда и ранее привлекавшихся к определенным видам юридической ответственности. В ряде случаев продолжительность ограничений без судебного решения достигает пяти и восьми лет. Подобные положения вызывают вопросы относительно соблюдения принципа соразмерности ограничений. Конституция Республики Казахстан гарантирует право на труд и равный доступ граждан к государственной службе (статья 27 и пункт 4 статьи 35). Следовательно, любые ограничения доступа к публичной службе должны отвечать требованиям объективной необходимости, разумной обоснованности, соразмерности поставленным целям и не носить дискриминационного характера. В этой связи отдельные положения статьи 21 Закона могут вызывать сомнения в их полном соответствии конституционным требованиям.
Наиболее дискуссионными представляются положения Закона, устанавливающие ограничения для лиц, состоящих «на учете» в организациях психического здоровья. Проблема данной нормы заключается в том, что ограничение фактически связывается не с объективной неспособностью лица исполнять должностные обязанности, а с самим фактом нахождения под наблюдением в системе психического здоровья. Тем самым создается своеобразная презумпция профессиональной непригодности без индивидуальной оценки способности конкретного лица выполнять служебные функции.
Между тем современное международное право исходит из иной модели правового регулирования — недопустимости дискриминации по признаку состояния здоровья или инвалидности. Республика Казахстан является участником «Конвенции ООН о правах инвалидов». Статья 27 Конвенции закрепляет право инвалидов на труд наравне с другими лицами и обязывает государства запрещать дискриминацию в сфере занятости, включая условия приема на работу. Кроме того, Конвенция предусматривает необходимость обеспечения доступа инвалидов к занятости в публичном секторе. Следовательно, автоматическое ограничение доступа к государственной службе исключительно по факту нахождения лица «на учете» может рассматриваться как несоответствующее принципу индивидуальной оценки, принципу разумного приспособления и запрету дискриминации.
Не менее важным является соотношение данной нормы с положениями «Международного пакта ООН о гражданских и политических правах», ратифицированного Республикой Казахстан. Согласно статье 25 Пакта, каждый гражданин должен иметь право и возможность допускаться к государственной службе на общих условиях равенства без необоснованных ограничений. Статья 26 Пакта закрепляет принцип равной защиты закона без дискриминации. Следовательно, ограничения доступа к государственной службе допустимы лишь при соблюдении следующих критериев: объективности, необходимости, соразмерности и отсутствия дискриминационного характера. Автоматический запрет, основанный исключительно на медицинском статусе лица, вызывает сомнения в соответствии данным международно-правовым стандартам. Следует учитывать и то обстоятельство, что сама категория «состоит на учете» во многом восходит к советской административно-медицинской модели регулирования. Для указанной модели важен был только сам факт состояния на учете, вне зависимости от наличия (отсутствия) подтвержденного комиссией медицинского анализа о психическом заболевании.
Современные международные стандарты в сфере психического здоровья постепенно отходят от подобного подхода, поскольку он способен усиливать стигматизацию, препятствовать социальной интеграции, ограничивать реализацию права на труд и формировать дискриминационные практики. В международной правозащитной практике приоритет отдается не формальному медицинскому статусу лица, а индивидуальной функциональной оценке способности исполнять конкретные профессиональные обязанности. Сам факт обращения за психиатрической помощью не должен автоматически означать профессиональную непригодность.
В этом плане содержание пункта 4 статьи 35 Конституции Республики («4. Требования к кандидату на должность государственного служащего носят характер только должностных обязанностей в соответствии с законом.») соответствует указанной выше международной практике. А статья 21 Закона о государственной службе противоречит требованиям указанной конституционной нормы.
Отдельного внимания заслуживает проблема значительного объема вопросов, передаваемых на регулирование подзаконными актами. Анализ Закона показывает, что многие существенные аспекты государственной службы отдается регулировать актами Президента Республики Казахстан, постановлениями Правительства, решениями уполномоченных органов, а также внутренними правилами и инструкциями. Подобный подход вызывает вопросы с точки зрения принципа верховенства закона.
В конституционно-правовой доктрине общепризнанным является подход, согласно которому основные ограничения прав и свобод должны устанавливаться именно законом (статья 41 Конституции), а не подзаконными актами исполнительной власти. Чрезмерное делегирование регулирования способно привести к снижению роли закона, расширению административного усмотрения, недостаточной предсказуемости регулирования, изменению существенных условий государственной службы вне парламентской процедуры. Особенно чувствительным подобный подход становится в вопросах дисциплинарной ответственности, кадровых ограничений и реализации конституционных прав государственных служащих.
В целом Закон демонстрирует стремление государства модернизировать систему публичной службы и повысить эффективность государственного аппарата. Он содержит значительный реформаторский потенциал и отражает стремление государства к модернизации публичного управления. Вместе с тем анализ отдельных положений Закона показывает наличие ряда проблем, связанных с использованием оценочных категорий, недостаточной правовой определенностью, риском расширительного толкования, чрезмерным административным усмотрением, отдельными ограничениями конституционных прав и возможными вопросами соответствия международным обязательствам Республики Казахстан.
Для правового государства принципиально важно, чтобы любые ограничения прав и обязанностей государственных служащих были сформулированы ясно, четко, предсказуемо и не допускали произвольного применения. Именно правовая определенность, соразмерность и недискриминационный характер ограничений являются необходимыми условиями эффективного функционирования современной государственной службы. Без устранения указанных правовых неопределенностей и без дополнительной конкретизации отдельных положений достижение всех заявленных целей Закона может оказаться затруднительным.