03.02.2022
Анализ отдельных положений
Закона Республики Казахстан от 31 мая 1996 г. № 3-І
«Об общественных объединениях»
С.И. Климкин, к.ю.н.,
профессор НАО «Университет Нархоз»,
г.н.с. Института законодательства и правовой информации
Республики Казахстан
1. В соответствии с Классификацией отраслей законодательства Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 апреля 2019 г. № 190, анализируемый Закон относится к отраслям 010.000.000. Конституционное законодательство Республики Казахстан (010.014.000. Общественные объединения и политические партии), 030.000.000. Гражданское законодательство (030.001.000. Субъекты гражданских правоотношений).
2. Анализируемый Закон принят 31 мая 1996 г., и поскольку порядок введения его в действие не был определен самим Законом или законом о введении его в действие, он введен в действие по общему правилу: по истечении 10 дней после его официального опубликования.
При этом представляется примечательным тот факт, что анализируемым Законом не был решен вопрос о действии Закона Казахской Советской Социалистической Республики от 27 июня 1991 г. «Об общественных объединениях в Казахской ССР».
Закон КазССР «Об общественных объединениях в Казахской ССР» был признан утратившим силу лишь Конституционным законом Республики Казахстан от 3 июля 2013 г. № 121-V «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан и в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений».
Со дня введения в действие анализируемого Закона в него было внесено изменений и дополнений 17 законами Республики Казахстан.
3. Предметом регулирования Закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Республики Казахстан права на свободу объединений, а также созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией общественных объединений.
Общественные объединения создаются и действуют в целях реализации и защиты политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, развития активности и самодеятельности граждан; удовлетворения профессиональных и любительских интересов; развития научного, технического и художественного творчества, охраны жизни и здоровья людей, охраны окружающей природной среды; участия в благотворительности; проведения культурно-просветительной, спортивно-оздоровительной работы; охраны памятников истории и культуры; патриотического, правового и гуманистического воспитания; расширения и укрепления международного сотрудничества; осуществления иной деятельности, не запрещенной законодательством Республики Казахстан (часть первая ст. 5 анализируемого Закона).
4. Правовое положение отдельных видов общественных объединений, помимо анализируемого Закона, определяется Законами РК от 15 июля 2002 г. № 344-II «О политических партиях», от 27 июня 2014 г. № 211-V «О профессиональных союзах», от 13 апреля 2005 г. № 39-III «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан».
Права общественных объединений потребителей раскрываются в Законе РК от 4 мая 2010 г. № 274-IV «О защите прав потребителей». При этом частью первой п. 6 нормативного постановления Верховного Суда РК от 25 июля 1996 г. № 7 «О практике применения судами законодательства о защите прав потребителей» установлено, что общественные объединения потребителей, будучи общественными некоммерческими организациями, действуют в соответствии с уставами, принимаемыми учредительным собранием, созываемым по инициативе не менее 10 членов общества, и являются юридическими лицами.
До введения в действие Закона РК от 2 июля 2018 г. № 166-VI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам страхования и страховой деятельности, рынка ценных бумаг» подпункт 1-2) ст. 3 Закона РК от 18 декабря 2000 г. № 126-II «О страховой деятельности» предусматривал, что объединение актуариев – некоммерческая организация, созданная в форме общественного объединения для обеспечения защиты интересов своих членов и создания условий профессиональной деятельности.
Действующая редакция указанного подпункта такова: «объединение актуариев – саморегулируемая организация, основанная на добровольном членстве актуариев, созданная для обеспечения защиты интересов своих членов, создания условий профессиональной деятельности и выполнения иных функций».
Согласно пункту 1 ст. 10-3 Закона РК «О страховой деятельности», которой он был дополнен Законом РК от 2 июля 2018 г. № 166-VI, объединение актуариев создается в форме некоммерческой организации, деятельность которой регулируется настоящим Законом, Законом Республики Казахстан «О саморегулировании» и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан, учредительными документами объединения актуариев.
В постановлении Конституционного Совета РК от 7 июня 2000 г. № 4/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 5 Конституции Республики Казахстан» отмечается, что из всех общественных объединений политические партии и профессиональные союзы являются высшей формой самоорганизации граждан, представляют собой достаточно структурированные объединения, которые преследуют политические и социально-экономические цели. Им присуща консолидированность, способность оказывать влияние на политическое мировоззрение людей и политику государства в различных сферах жизни общества.
При этом, с учетом части первой ст. 5 анализируемого Закона, отметим, что в Казахстане большую роль и значение имеют (имели) и иные общественные объединения: «Бирлик», «Гражданская оборона города Алматы», «Коммунисты Казахстана», «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности», «Национальная академия наук Республики Казахстан», «Совет мира и согласия Республики Казахстан», «Союз писателей Казахстана», «Союз художников Республики Казахстан», разного рода неправительственные организации, созданные в этой организационно-правовой форме и т.д.
5. По данным сводного отчета по электронному регистру юридических лиц, филиалов и представительств по состоянию на 25 ноября 2021 г. из 56 087 зарегистрированных некоммерческих организаций число общественных объединений составило 11 483, то есть почти 20,5%.
6. В анализируемом Законе нашел свое отражение ряд конституционных положений.
В постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 июля 2000 г. № 13/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 23 Конституции
Республики Казахстан» указывается, что данное конституционное право граждан реализуется через создание общественных объединений в форме политических партий, профессиональных союзов и иных объединений некоммерческого характера, созданных на добровольной основе для достижения ими общих целей.
Таким образом, анализируемый Закон соответствует Конституции Республики Казахстан.
7. Правовому положению общественных объединений посвящены общие положения о юридических лицах § 2 главы 2, статья 106 ГК РК (Общая часть), и анализируемый Закон с неизбежностью дублирует некоторые его нормы.
8. Частью второй ст. 3 Закона установлено, что его действие распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных объединений, органов местного самоуправления и общественной самодеятельности, порядок создания и деятельность которых определяются иными законодательными актами.
Между тем, религиозное объединение, согласно части первой п. 3 ст. 34, ст. 109 ГК РК (Общая часть), является самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческой организации.
Что касается органов местного самоуправления и общественной самодеятельности, то такие организационно-правовые формы юридических лиц как разновидности общественных объединений вообще не предусмотрены законодательством (см. Закон РК от 23 января 2001 г. № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», Приказ Министра национальной экономики РК от 7 августа 2017 г. № 295 «Об утверждении Типового регламента собрания местного сообщества»).
Также требует внимания вопрос об указанных в части пятой ст. 3 анализируемого Закона саморегулируемых организациях как виде общественных объединений.
Согласно подпункту 3) ст. 1 Закона РК от 12 ноября 2015 г. № 390-V «О саморегулировании», саморегулируемая организация – некоммерческая организация в форме ассоциации (союза), общественного объединения или иной организационно-правовой форме, установленной законами Республики Казахстан, основанная на добровольном либо обязательном членстве (участии) субъектов частного предпринимательства или субъектов профессиональной деятельности по принципу общности деятельности, отрасли, видов экономической деятельности, рынка произведенных товаров (работ, услуг).
В этой связи необходимо иметь в виду, что саморегулируемая организация не является организационно-правовой формой юридического лица. Это – некоммерческое юридическое лицо в предусмотренной законодательством форме, отвечающее признакам, указанным в Законе «О саморегулировании», основанием для начала, а равно прекращения деятельности которой является уведомление об этом, направленное в регулирующий государственный орган в соответствии с Законом Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях». Регулирующие государственные органы ведут реестр саморегулируемых организаций в соответствующей сфере (отрасли).
Таким образом, содержащиеся в анализируемом Законе положения о религиозных объединениях, органах местного самоуправления и общественной самодеятельности, а также саморегулируемых организациях не соответствуют ГК РК.
9. До введения в действие Закона РК от 12 января 2012 г. № 537-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан
по вопросам интеллектуальной собственности» частью первой п. 1 ст. 106 ГК устанавливалось, что общественными объединениями в Республике Казахстан признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству.
Указанным Законом часть первая п. 1 ст. 106 ГК, пункт 1 ст. 11 Закона РК от 16 января 2001 года № 142-II «О некоммерческих организациях» были дополнены словами «, если иное не предусмотрено законами».
В свою очередь, были внесены изменения в статьи 10, 11 анализируемого Закона, допускающие возможность также и для юридических лиц - общественных объединений, за исключением политических партий и профессиональных союзов, являться учредителями (членами, участниками) общественных объединений.
Законом РК от 27 июня 2014 г. № 212-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности профессиональных союзов и регулирования трудовых отношений» ограничения в отношении профессиональных союзов были сняты.
Таким образом, Законом РК от 27 июня 2014 г. № 212-V была нарушена традиционная архитектоника общественных объединений как объединений граждан, свобода которых гарантирована пунктом 1 ст. 23 Конституции Республики Казахстан [1].
Более того, вследствие бессистемности внесенных изменений положения статей 10, 11 анализируемого Закона вошли в несоответствие с его следующими положениями:
- предметом регулирования настоящего Закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Республики Казахстан права на свободу объединений, а также созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией общественных объединений (статья 1 Закона);
- общественными объединениями в Республике Казахстан признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству (статья 2 Закона);
- действие настоящего Закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных объединений, органов местного самоуправления и общественной самодеятельности, порядок создания и деятельность которых определяются иными законодательными актами (часть вторая ст. 3 Закона);
- общественные объединения создаются и действуют в целях реализации и защиты политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, развития активности и самодеятельности граждан <…> (часть первая ст. 5 Закона);
- участие или неучастие гражданина в деятельности общественного объединения не может служить основанием для ограничения его прав и свобод (часть третья ст. 6 Закона);
- общественное объединение создается по инициативе группы граждан Республики Казахстан не менее десяти человек (часть первая ст. 10 Закона).
10. В связи с Законом РК от 27 июня 2014 г. № 212-V также возникает вопрос о соотношении «общественного объединения, созданного путем объединения общественных объединений» с объединением индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц в форме ассоциации (союза).
И.У. Жанайдаров отмечает, что «объединения юридических лиц могут быть созданы только в форме ассоциации или союза с указанием их организационно-правовой формы в наименовании юридического лица и его учредительных документах» [2].
Представляется, что именно такая идея была положена разработчиками Гражданского кодекса в основу конструкции ассоциации (союза) как организационно-правовой формы некоммерческого юридического лица.
Данное утверждение подтверждается рядом законодательных установлений:
- общественные объединения и иные некоммерческие организации, в том числе учреждения, могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций (пункт 2 ст. 110 ГК);
- некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций (пункт 2 ст. 18 Закона о некоммерческих организациях);
- общественные объединения, созданные и зарегистрированные в установленном порядке, независимо от вида, вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новое юридическое лицо, а также быть участником международных союзов (ассоциаций) (часть первая ст. 8 Закона об общественных объединениях);
- общественные объединения потребителей могут объединяться в ассоциации (союзы) в соответствии с законодательством Республики Казахстан об общественных объединениях (пункт 2 ст. 40 Закона о защите прав потребителей);
- политическая партия для осуществления целей и задач, определенных уставом и программой, в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, имеет право объединяться на добровольных началах в ассоциации (союзы) (подпункт 2) п. 1 ст. 15 Закона о политических партиях).
11. В отношении профессиональных союзов ситуация иная. Согласно пункту 2 ст. 11 Закона о профессиональных союзах, республиканское объединение профсоюзов создается отраслевыми профсоюзами и (или) территориальными объединениями профсоюзов областей, городов республиканского значения и столицы в иной организационно-правовой форме некоммерческой организации.
В этой связи представляется также затруднительным ответить на вопрос о соотношении этой, самостоятельной организационно-правовой формы некоммерческого юридического лица с «профсоюзом, созданным профсоюзом», согласно части четвертой ст. 10 анализируемого Закона.
Справочно отметим, что согласно части первой п. 4 ст. 13 Закона о некоммерческих организациях, общественным фондом признается фонд, учрежденный физическими лицами, не являющимися членами одной семьи, и (или) юридическими лицами - общественными объединениями.
Так, 14 января сего года Департаментом юстиции г. Нур-Султан был зарегистрирован Общественный фонд «Қазақстан халқына», с видом деятельности «Деятельность прочих общественных организаций, не включенных в другие группировки», учредителями которого выступили Республиканское общественное объединение «Общественный контроль и мониторинг», Общественное объединение «Менің Атамекенім», Алиева Эльмира Айташевна, Байгалиева Бахыт Мадениетовна.
12. Для установления статуса общественного объединения (республиканское, региональное, местное) статья 7 Закона использует квалифицирующий признак: наличие структурных подразделений (филиалов и представительств) на территории определенного числа областей Республики Казахстан.
Однако с учетом того, что Республика Казахстан административно состоит из 17 территориальных единиц (14 областей и 3 города республиканского значения), города Нур-Султан, Алматы и Шымкент подлежат самостоятельному учету.
Данное обстоятельство требует внесения в статью 7 анализируемого Закона соответствующих поправок.
13. Представляются лишним наличие в Законе статей 13-16, посвященных государственной регистрации и перерегистрации общественных объединений, учетной регистрации их филиалов и представительств, перерыву срока государственной регистрации и отказу в нем.
Данные вопросы регулируются Законом РК от 17 апреля 1995 г. № 2198 «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств».
Также отсутствует необходимость в бланкетной статье 17 Закона, поскольку основания, виды и порядок реорганизации юридических лиц регулируются статьями 45 - 48 ГК РК (Общая часть) [3].
________
Сноски:
1. Иное толкование данного вопроса предложено И.У. Жанайдаровым, который отмечает следующее: «Из сопоставления изменений, внесенных в ст. 106 ГК и ст. 11 Закона о некоммерческих организациях, возможно предположить, что данным изменением законодатель допускает либо создание общественных объединений, созданных на добровольной основе, но не обязательно для достижения ими общих целей (как изложено в ст. 106 ГК), либо общественные объединения могут быть созданы не на добровольной основе (как изложено в ст. 11 Закона о некоммерческих организациях), либо возможны обе эти опции, если создание такого общественного объединения предусмотрено нормативным правовым актом не ниже уровня закона. Следует отметить, что редакция ст. 11 Закона о некоммерческих организациях, допускающая в случаях, предусмотренных в законе, создание общественного объединения не на добровольной основе, противоречит ч. 2 ст. 6 Закона об общественных объединениях, устанавливающей, что общественные объединения создаются на основе добровольности. Учитывая вышеизложенное, следует понимать смысл части первой п. 1 комментируемой статьи таким образом, что законом может быть предусмотрено создание общественного объединения, в котором граждане объединяются не обязательно для достижения ими общих целей» (Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть): Комментарий (постатейный). В трех книгах. Книга 1. Статьи 1-114. Издание четвертое, исправленное и дополненное, с использованием судебной практики / Отв. ред. М.К. Сулейменов. – Алматы, 2020. С. 807-808).
2. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Комментарий. В двух книгах. Книга 1 / Отв. ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. – Алматы: Жеті Жарғы, 1997. С. 277; то же: Субъекты гражданского права / Отв. ред. М.К. Сулейменов. – Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2004. С. 396; то же: Гражданское право. Том І. Общая часть. Учебник для вузов (академический курс) / Отв. ред. М.К. Сулейменов. – Алматы, 2013. С. 401.
3. Справочно отметим, что статья 7 Модельного закона «Об общественных объединениях», принятого на девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 9-9 от 8 июня 1997 г.), говорит лишь о трех формах реорганизации общественного объединения: слиянии, присоединении, разделении.