04.06.2025
О Конституции Республики Казахстан
Калиева Эльмира Абдыковна,
д.ю.н.
В преддверии 30-летия Конституции хотелось бы провести ретроспективный анализ эволюции Конституции. В эволюционном развитии Казахстана можно условно выделить следующие этапы.
I. Становление независимости Казахстана связано с принятием Декларации «О государственном суверенитете Казахской ССР» от 25 октября 1990 года.
В Декларации были закреплены государственный суверенитет, неделимость и неприкосновенность территории Казахстана, страна определена как субъект международного права.
Историческое значение Декларации состоит в том, что она придала реальное содержание государственному суверенитету республики, напомнила о собственной государственности Казахстана, имеющей многовековую историю, подчеркнула принцип территориальной целостности и объявила систему разделения властей важнейшим принципом функционирования республики как демократического и правового государства.
II. Конституция Казахстана 1993 года
Первая Конституция независимого Казахстана была принята на IX сессии Верховного Совета Казахстана XII созыва 28 января 1993 года после распада СССР.
Конституцией 1993 года была закреплена независимость Казахстана. Конституция 1993 года заложила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную. Президент возглавлял исполнительную ветвь власти на высшем и местном уровнях. В основу была положена модель парламентской республики,
которая выступила основой для становления государственности, обеспечения национальной независимости, установления региональных гарантий гражданских прав и свобод, закрепления перехода к социально ориентированной рыночной экономике, к формированию качественно нового законодательства.
Произошло утверждение и проведение в жизнь принципа прямого действия и верховенства Конституции над всеми другими законами. Важную роль в совершенствовании законодательства Республики Казахстан сыграла юридическая доктрина, программные документы, направленные на реформирование правовой системы. Данные документы, с одной стороны, носили концептуальный характер, а, с другой, предлагали точечные меры, позволившие укрепить институциональные основы государственности и сформировать эффективную правовую политику по укреплению основополагающих конституционных принципов и ценностей. В особенности актуальным стало формирование четкой системы сдержек и противовесов между ветвями государственной власти.
III. Конституция Казахстана 1995 года сформировала новую модель политической системы, установившая президентскую форму правления, и образовавшую новую модель взаимодействия ветвей власти, в рамках которой президент выступает в качестве арбитра между ветвями государственной власти, обеспечивая их согласованное функционирование. Именно эта модель взаимоотношения конституционных институтов заложила основу для новой системы сдержек и противовесов.
Действующая Конституция РК была принята 30 августа 1995 года на республиканском референдуме, пять последующих поправок производились парламентом страны: в 1998, 2007, 2011, 2017 и 2019 годах, а шестая была анонсирована Президентом страны и поддержана населением на референдуме в 2022 году.
В рамках поправок 1998 года были изменены и дополнены 19 статей. Так, исключили президентское возрастное ограничение в 65 лет и наряду с этим увеличили срок правления с пяти до семи лет; сняли возрастное ограничение для госслужащих в 60 лет; разделили парламент на две палаты - сенат и мажилис; распределили законодательную функцию парламента между тремя институтами - президентом, правительством и депутатами парламента; упразднили Верховный совет; отменили Конституционный и Арбитражный суд.
В рамках поправок 2007 года было внесено более 40 существенных поправок. Изменения и дополнения были настолько серьезными, что можно говорить о том, что была создана практически новая Конституция демократические принципы, одинаковые для всех, закреплены как высшие ценности народа Казахстана; сократили срок президентских полномочий с семи до пяти лет; появилось определение «Первый президент», на которого не распространяется ограничение на избрание более двух раз подряд; установили пропорционально-партийную систему; появилась политическая конкуренция и многообразие; укрепился статус парламента за счет введения нормы об утверждении премьер-министра парламентским большинством; присвоили Ассамблее народа Казахстана конституционный статус и наделили правом делегировать своих представителей в Мажилис Парламента, согласно установленной квоте.
В рамках поправок 2011 года в Конституцию РК была внесена всего одна поправка, установили конституционную основу по назначению и проведению внеочередных выборов президента страны.
В рамках поправок 2017 года в Конституцию были внесены 31 поправка. Так, изменили полномочия парламента РК, которые повлияли на его конституционно-политический статус; Президент больше не может вносить возражения на решения Конституционного Совета; Конституционный Совет толкует Конституцию, дает заключения о правильности проведения выборов президента и депутатов парламента, республиканского референдума, соответствия законов Конституции; Совбез стал главным конституционным органом Казахстана; в пределах столицы установлен особый правовой режим в финансовой сфере.
Поправка 2019 года была направлена изменение наименования столицы.
Глава государства в послании «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» обозначил переход Казахстана от «суперпрезидентской» модели к «президентской» с сильным Парламентом и подотчетным Правительством. В Конституцию предложены 56 поправок в 33 статьи, которые были вынесены Президентом для всенародного обсуждения на референдуме 5 июля 2022 года. Так, в Конституцию предложены поправки по переформатированию модели системы сдержек и противовесов.
Условно поправки можно разделить на три группы:
I. Первая группа поправок была связана с ограничением полномочий Президента;
II. Вторая группа поправок была связана с усилением Парламента, изменением порядка функционирования Парламента, изменения порядка принятия законов и подотчетным Правительством;
III. Третья группа связана с введением демократических институтов, демократизацией общества и защитой фундаментальных прав человека.
1. О полномочиях Президента РК
В Конституции установлен законодательный запрет на членство Президента РК в политических партиях в период осуществления им своих полномочий; исключены положения, предусматривающие право Президента РК по отмене или приостановлению актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы; исключены нормы, предусматривающие право Президента РК освобождать от должности акимов районов и городов областного значения, района в городе, города районного значения, села, поселка, сельского округа; установлен законодательный запрет для близких родственников Президента занимать руководящие должности в государственных органах и субъектах квазигоссектора; предусмотрены нормы об обязательном выходе из партии председателей и членов Центральной избирательной комиссии РК, Высшей аудиторской палаты, Конституционного Суда РК.
2. Влиятельный Парламента и подотчетное Правительство
В Конституции закреплены полномочия Сената Парламента на право согласования кандидатур на посты председателей Конституционного Суда РК и Высшего Судебного Совета РК; пересмотрены положения законодательства, определяющие состав и структуру Парламента РК; пересмотрены положения законодательства, регулирующие законотворческие процедуры в республике; пересмотрены положения конституционного, бюджетного, финансового законодательства в части осуществления парламентского контроля за бюджетными процедурами, в частности, за качеством исполнения республиканского бюджета; внедрена смешанная пропорционально-мажоритарной модель выборов депутатов Парламента; отзыв депутатов Мажилиса, избранных по мажоритарной системе выборов; создание Высшей аудиторской палаты.
В целях усиления Парламента Глава государства отметил о необходимости совершенствования высшего представительного и законодательного органа страны путем: внедрения смешанной избирательной системы и усиления полномочий Мажилиса; сокращения президентской квоты депутатов и пересмотра полномочий Сената по принятию законов.
Так, введена смешанная модель избирательной системы: депутатский корпус Мажилиса сформирован по следующей схеме - 70% на пропорциональной основе и 30% - на мажоритарной. Новая смешанная избирательная модель позволила обеспечить широту политического разнообразия, «без предоставления кому-либо искусственных преференций».
Мажоритарная система выборов позволила сформировать наиболее устойчивые органы власти, которые позволяют достаточно эффективно работать разным политическим партиям (опыт США, Великобритании, Франции, Австралии). Это дополнительный рычаг влияния на народных избранников, потому что появилась возможность их отзыва в случае ненадлежащего исполнения предвыборной платформы.
В Конституции заложена более эффективная модель системы сдержек и противовесов между палатами Парламента. Президентскую квоту в Сенате рассматривают не как средство контроля, а в качестве механизма учета голосов и мнений социальных групп, слабо представленных в Парламенте. Поэтому Президентом принято решение о сокращении президентской квоты в Сенате с 15 до 10 депутатов, пять из которых рекомендуются Ассамблеей народа Казахстана, а не избраны ею, как это происходило ранее. Таким образом, была упразднена квота АНК в Мажилисе, которая перенесена в Сенат и сокращена с 9 до 5 депутатов. Соответственно, общее количество депутатских мест в Мажилисе уменьшилось. Эта новация обеспечила мандаты и дополнительные голоса различным этническим группам в верхней палате. Важным полномочием сейчас обладает Сенат в части согласования кандидатур на посты председателей Конституционного Суда и Высшего Судебного Совета.
Совершенствование законотворчества позволило серьезно укрепить механизмы сдержек и противовесов в политической системе и значительно упростило законотворческую процедуру.
Предложенный Президентом механизм наделил правом Сенат только одобрять или не одобрять законы, уже принятые Мажилисом, что является весьма логичным, поскольку законодательная инициатива реализуется исключительно в Мажилисе и именно Мажилис должен обладать правом принимать законы. В целях эффективности законотворческого процесса была предусмотрена процедура создания согласительной комиссии, в случаях возможных разногласий между палатами и процедуры преодоления этих разногласий. Смещение акцентов на данный момент подчеркивает значимость и усиление Мажилиса. Вместе с тем, по конституционным законам предусмотрена иная процедура принятия, они принимаются на совместном заседании палат Парламента.
Кроме того, в целях подотчетности Правительства усилена роль Парламента за качественной реализацией республиканского бюджета. В этой связи, создание Высшей аудиторской палаты и обязанность Председателя палаты отчитываться перед депутатами Мажилиса два раза в год являются своевременными.
Важным аспектом демократии явилась дальнейшая децентрализация с дальнейшей демократизацией общества. Местное самоуправление при прямом финансировании, во многих странах мира эффективно решает вопросы благоустройства территорий, строительство дорог и т.д. Поэтому выделение центрального места модернизации маслихатов позволило придать новый импульс для развития регионов, повышения качества жизни каждого гражданина и прямого участия населения в решении вопросов местного значения и соответствует передовой международной практике (Европейская Хартия о местном самоуправлении).
Конституция закрепляет комплекс социально-экономических, политических, гражданских прав человека и гражданина, которые соответствуют международным стандартам. Важнейшие поправки в Конституцию были направлены на усиление конституционных гарантий прав и свобод граждан. В этой связи, необходимо отметить, что возрождение института Конституционного Суда, усиление Уполномоченного по правам человека и прокуратуры сыграло позитивную роль в утверждении Казахстана как демократического, светского, социального и правового государства, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы.
На сегодняшний день, конституционный контроль нормативных правовых актов осуществляется в более чем 160 странах мира.
Из них в 74 странах действует специализированная или европейская институциональная система. В 48 - американская модель конституционного контроля (Верховный суд США - является органом конституционного контроля, который проверяет конституционность НПА и судебных актов; Конституционный суд ФРГ уполномочен решать вопросы соответствия законов и судебных решений Конституции ФРГ.). В 30 - смешанная модель, образованная на базе двух моделей (Конституционный суд РК уполномочен проводить предварительный и последующий конституционный контроль, не входит ни в одну из ветвей власти). В ряде стран действует парламентский вариант контроля.
Независимо от выбранной государством модели конституционного контроля общим является сущность и назначение конституционного контроля - обеспечение верховенства Конституции на принципах коллегиальности и гласности.
Согласно пункту 4 статьи 3 Конституции государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
Конституционный Суд Казахстана обеспечивает верховенство Конституции на всей территории Казахстана и не входит ни в одну из ветвей власти. Конституционный Суд решает исключительно вопросы права и не дает оценку фактическим обстоятельствам, послужившим поводом для обращения. Нормативные постановления Конституционного Суда вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики Казахстан, окончательными и не подлежащими обжалованию.
В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Конституции действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Суда и Верховного Суда Республики.
В деятельности Конституционного Суда, как органа конституционного контроля по вопросам системы разделения властей можно выделить два взаимосвязанных аспекта.
С одной стороны, Конституционный Суд посредством присущих ему полномочий осуществляет «охрану» Конституции, в том числе защиту принципа разделения властей, как одной из основ конституционного строя. Он рассматривает обращения в рамках конституционного производства, вырабатывает соответствующие правовые позиции, в том числе, связанные с реализацией принципа разделения властей, осуществляет толкование и интерпретацию этого принципа и, следовательно, определяет его реальное содержание. Конституционный контроль является гарантией обеспечения деятельности всех ветвей власти в границах их компетенции, очерченной Конституцией на основе принципа разделения властей. Правление в государстве при конституционализме ограничивается не только самим фактом существования Конституции, но и определенным положением вещей, когда предотвращается сама возможность сосредоточения власти в одном органе государства, либо в одних руках до такой степени, что это может привести к авторитаризму либо тоталитаризму.
С другой стороны, Конституционный Суд как орган конституционного контроля является независимым и не входит ни в одну из ветвей власти, подчиняется духу и букве Конституции и поддерживает стабильность Конституции, осуществляет предварительный и последующий конституционный контроль нормативных правовых актов, в том числе нормативных постановлений Верховного Суда.
Современное понимание принципа разделения властей включает в себя не только строгое разделение функций между ветвями власти, но также акцентирует важность их взаимодействия и сотрудничества. Эффективное функционирование государства требует не только четкого разграничения полномочий, но и совместных усилий всех ветвей власти в достижении общих целей. Политико-правовая суть конституционного контроля заключается в проверке конституционности выборов (election process).
Правотворческий аспект нормативных постановлений Конституционного Суда Республики Казахстан является их свойством, а каждое свойство элемента потенциально является функцией, и, Конституционный Суд РК изначально, исходя из своих полномочий, в определенной мере является и «законотворцем», а его решения - источниками права.
Таким образом, существование ограничений предопределены необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей в целях обеспечения необходимого баланса между интересами личности, общества и государства. Если рассмотреть на примере защиты прав человека, в конституционности ограничения основных свобод и прав большое значение имеет толкование Конституции Конституционным Судом.
Во-первых, ограничения могут быть установлены только законом.
Во-вторых, ограничение может быть допустимо, только если оно служит определенным целям, указанным в пункте 1 статьи 39 Конституции. Данный перечень публично-правовых ценностей, защита которых оправдывает отдельные ограничения свобод и прав, является закрытым и не подлежит расширительному толкованию. Европейский суд по правам человека полагает, что ограничение должно быть вызвано «острой общественной потребностью» и подтверждено «уместными и достаточными причинами», указанными органами власти. Таким образом, ограничения прав человека не должны быть произвольными и неоправданными.
Правовая позиция Конституционного Суда и есть источник права. Разделение единой государственной власти не исключает наличия в каждой из ее ветвей отдельных свойств, присущих «общей» государственной власти. Кроме того, равенство, самостоятельность и независимость ветвей власти обеспечивается и наличием у них единой функции - правотворческой, различающейся по субъекту, характеру деятельности, процедуре реализации (принятия) и юридической силе этой деятельности.
Таким образом, нормативные постановления Конституционного Суда РК не нарушают самостоятельность других ветвей государственной власти, и, более того, они направлены на их укрепление посредством устранения противоречий, разночтений, преодоления пробелов, признания не соответствующими Конституции РК правовых норм по смыслу, придаваемому им в правоприменительной практике. Нормативными постановлениями обеспечивается единообразие в применении норм в соответствии с Конституцией РК и волей законодателя.
Конституционность и есть подчинение всей правовой системы Конституции, составляющей ее ядро и предопределяющей развитие этой системы. Под конституционным контролем следует понимать специфические меры, которые направлены на полноценное обеспечение соблюдения конституционных нормативных правовых актов, а также деятельность органов государственной власти и их должностных лиц.
Таким образом, конституционный контроль выражается в деятельности, которая направлена на полноценное обеспечение соблюдения конституционных нормативно-правовых актов. В качестве первостепенной задачи конституционного контроля выступает защита основ конституционного строя, а также обеспечение соблюдения прав и законных интересов граждан.
На сегодня, Конституционным Судом вынесено 71 нормативных постановлений Суда (далее - НП КС), из них:
1) признаны соответствующими Конституции - 33 НП КС (46%):
по обращению Конституционного Президента РК в порядке подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции - 3 НП КС (№7, №8, №20-НП);
даны правовые позиции, требующие принятия законодательных мер - 23 НП КС (№ 10, №15-НП, №21-НП, №30-НП, №31-НП, №32-НП, №34-НП, №35-НП, №36-НП, №42-НП, №43-НП, №44-НП, №46-НП, №51-НП, №52-НП, №53-НП, №56-НП, №57-НП, №58-НП, №59-НП, №63-НП, №68-НП, №69-НП);
не требуется законодательная реализация - 7 НП КС (№ 11, 16-НП, 23-НП, 25-НП, 28-НП, №39-НП, №67-НП);
2) признаны не соответствующими Конституции - 17 НП КС (24%) (№3, №4, №6, №18-НП, №19-НП, №27-НП, №29-НП, №38-НП, №48-НП, №49-НП, №50-НП, №54-НП, №55-НП, №62-НП, №64-НП, №65-НП, №70-НП);
3) признаны соответствующим Конституции в истолковании Конституционного Суда - 15 НП КС (21%) (№5, №9, №12, №13-НП, №14-НП, №22-НП, №24-НП, №26-НП, №33-НП, №37-НП, №40-НП, №47-НП, №60-НП, №61-НП, №66-НП);
4) дано официальное толкование в 4 НП КС (№2, №41-НП, №45-НП, №71-НП);
5) вынесено 1 дополнительное постановление (№17-НП);
6) принят 1 регламент КС (№1).
На основании изложенного, Конституция, являясь основой законности в стране, в результате конституционной реформы способствовала модернизации политической системы страны за счет исключения некоторых президентских полномочий; усилению самостоятельности местных исполнительных органов; повышению политической конкуренции, созданию равных условий для развития всех партий; укреплению механизмов сдержек и противовесов в политической системе; упрощению законотворческих процедур; усилению парламентского контроля за исполнением республиканского бюджета; повышению электоральной активности граждан и их вовлеченности в процесс всесторонней модернизации страны; совершенствованию выборных процедур и контроля за их соблюдением.