I.13. С учетом изложенного в предыдущем пункте представляется обоснованным следовать рекомендациям европейских авторитетов, объединивших свои знания и опыт в процессе работы над формирование единого гражданского кодекса Европейского Союза:
«при формировании национального законодательства о защите прав потребителей следует иметь в виду следующие моменты:
1) это законодательство включает в себя положения частноправового характера и публично-правовые нормы, но распределение этих норм по разным кодексам и законам влечет за собой нежелательный эффект, когда один и тот же вопрос регулируется несколькими законами;
2) положения, касающиеся регулирования отдельных потребительских договоров, являются слишком детализированными для того, чтобы включать их в содержание Гражданского кодекса; в то же время жесткое отделение потребительских договоров от других видов гражданско-правовых договоров представляется искусственно придуманным. Наилучшим решением представляется то, что, хотя Потребительский кодекс и представляется мощным инструментом, демонстрирующим то, что потребителям принадлежат определенные фундаментальные права, но общие положения о договорном праве и часть других существенных частноправовых положений должны оставаться в составе Гражданского кодекса, на которые должны существовать соответствующие ссылки в законодательстве о защите прав потребителей;
3) несмотря на частноправовую природу договоров с участием потребителей, они подлежат регулированию особыми правилами, которые в большинстве своем являются императивными» [2; с. 138-139, 146].
I.14. Если же опираться на опыт Европейского Союза в вопросе о значении наднационального права в рамках межгосударственных союзов, следует помнить, что «законодательные акты европейских государств основываются на директивах Европейского Союза, которые должны быть имплементированы в национальное законодательство в течение короткого промежутка времени [с. 137]… При этом основная цель этих директив заключается в том, чтобы обеспечить гладкое функционирование внутреннего рынка, но не в том, чтобы создать законодательный акт в сфере защите прав потребителей [с. 140]… Директивы только предписывают, какие результаты должны быть достигнуты в государствах-членах ЕС, оставляя выбор формы и методов достижения этих целей властям государств-членов. Поэтому (1) директивы не решают всех проблем исчерпывающим образом, и (2) потребительское законодательство в Европе может быть только гармонизированным, но не унифицированным» [2; с. 141].
Сохранение диспозитивности директив Европейского Союза по вопросам защиты прав потребителей подчеркивается и в настоящее время, а также указывается на то, что в настоящее время в каждом государстве-члене Союза, например, по-разному выстроена система защиты прав потребителей посредством коллективных исков, и европейские страны еще должны показать, чья система будет построена эффективно [15].
Заслуживает внимания и то, что выраженной позицией Европейской комиссии по вопросам защиты прав потребителей [9] является содействие функционированию внутреннего рынка в интересах потребителя [14; с. 249].
Эти моменты является важными, поскольку декларированные Договором о Евразийском Экономическом Союзе свобода передвижения товаров, работ и услуг потребуют гармонизации национальных законодательств стран-участниц Союза и в вопросах защиты прав потребителей [16].
I.15. Что касается рекомендаций Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), в частности, по вопросам разрешения споров с участием потребителей и возмещению ущерба, то они основаны, во-первых, также на необходимости защиты прав потребителей, а во-вторых, на недопустимости создания чрезмерного или непропорционального бремени на общество и на бизнес [18; преамбула].
Эта рекомендация ОЭСР представляется ответом на ключевой вопрос о том, «должно ли государство - и если должно, то в какой мере - защищать потребителя по отношению к предпринимателю от различных опасностей и рисков», который, как отмечается в литературе, снова приобретает актуальность [4; с. 438]. И хотя несомненным является необходимость защиты прав потребителей со стороны государства, определение пределов такой защиты остается важной задачей каждого национального законодательства.
Данная оговорка очень важна, поскольку некоторые декларации казахстанского права требуют совершенствования. Например, в ст. 9 («Баланс интересов потребителей, субъектов предпринимательства и государства») Предпринимательского кодекса («ПК») указывается, что «введение форм и средств государственного регулирования предпринимательства осуществляется в целях … максимально эффективной защиты прав потребителей при минимальной объективно необходимой нагрузке на субъектов предпринимательства» [8]. Очевидно, что формулировка этой законодательной нормы содержит внутреннее противоречие, требуя решения взаимоисключающих задач - максимально эффективной защиты прав и, при этом, создания минимальной нагрузки на предпринимателей. Кроме того, использование понятий «максимально» и «минимально» требует применения какой-то методологии измерения степени воздействия, создание которой в данном случае представляется малоперспективным, а в случае ее разработки и применения - она не обеспечит должной степени объективности.
В то же время любая защита прав потребителей означает заметное увеличение нагрузки на предпринимателей и возрастания степени их ответственности, обусловливая регулирование особых способов защиты прав потребителей. Например, при анализе германского законодательства касательно оснований для специальной защиты потребителей в их отношениях с предпринимателями, к примеру, в отношении такого вида потребительской сделки, как сделка, совершенная у двери дома, было отмечено, что «при совершении такой сделки предоставляется ряд льгот, ибо существует риск, что потребитель примет поспешное и необдуманное решение» [4; с. 72]. При этом в качестве общего правила устанавливается недопустимость отступлений от предписаний Германского гражданского уложения относительно особых форм сделок (в которых участвуют потребители) в ущерб потребителю или клиенту (а значит, дополнительное бремя всегда лежит на предпринимателях).
Таким образом, единственным критерием в данном случае может быть только установление законодательных ограничений в поведении потребителей, запрещающих необоснованное осуществление права на применение мер защиты, злоупотребление правом и объективную (в частности, судебную) оценку справедливости для всех сторон правоотношения.
Такой подход предлагается в Рекомендациях ОЭСР с тем, чтобы, например, процедуры рассмотрения коллективных исков были «прозрачными, рациональными и справедливыми по отношению как к потребителям, так и к бизнесу», обеспечивая, с одной стороны «значимое возмещение ущерба потребителям, не допуская, чтобы те, кто действует в интересах потребителей получал непропорциональные выгоды за счет понесших убытки потребителей», а с другой стороны, «не позволяя злоупотреблений при осуществлении коллективных действий по защите прав потребителей, особенно когда потребители не понесли экономического [имущественного] вреда» [17; п. B.2]
C. Соотношение законодательства о защите прав потребителей и законодательства о защите конкуренции
I.16. Выше уже отмечена связь и взаимовлияющее развитие законодательства о защите прав потребителей и законодательства о защите экономической конкуренции, а также обращено внимание на особенности развития казахстанского законодательства, регулирующего эти общественные отношения. В том числе, подчеркивается противоречивость программной установки, содержащейся в Предпринимательском кодексе [8; ст. 9] относительно обеспечения баланса интересов потребителей, предпринимателей и государства.
Несовершенство правовой основы привело к тому, что предусмотренные законом правовые средства защиты прав потребителей либо используются безосновательно, либо не позволяют достичь задач, для решения которых они были регламентированы. Кроме того, в ряде случаев некорректно складывалась административная практика в деятельности государственных органов, уполномоченных на защиту прав потребителей и защиту конкуренции, что привело к накоплению ошибок, часть из которых в какой-то мере решена за счет реформирования системы государственных органов и перераспределения полномочий между ними, но они не могут быть полностью исключены в связи с отсутствием в законодательстве методологически выверенной и последовательной «разделительной полосы» между защитой прав потребителей и защитой конкуренции, а также четкого разграничения статуса монополиста и субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке.
В результате этого имеют место прецеденты, когда вместо принятия мер по защите имущественных прав потребителей оказывается необоснованное влияние на производителя товаров или услуг, ухудшая его экономическое положение. В то же время нарушенные права потребителей остаются незащищенными. Более подробно эти аспекты обсуждаются в Отчете.
I.17. В данном же случае, с учетом вышеизложенного, следует принять во внимание, что защита прав потребителей и защита конкуренции представляют собой два совершенно разных направления государственной политики и два разных объекта регулирования: (а) защита прав потребителей направлена, прежде всего, на защиту имущественных прав конкретных потребителей (даже когда в какой-то ситуации таких лиц много, но каждого из них можно и, чтобы защитить его права, нужно идентифицировать) за счет возмещения убытков, понесенных вследствие ненадлежащего качества приобретенных ими товаров [6; ст. 7]; в то время, как (б) защита конкуренции направлена на ограничение возможности каждого из субъектов рынка (но не потребителей), на основе равного применения установленных законом правил ко всем субъектам рынка, «односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке» [8; ст. 162].
I.18. Кроме того, необходимо также понимать, что статус монополиста не совпадает (и не может совпадать) со статусом лица, занимающего доминирующее положение на рынке; В связи с этим существенно различаются условия, при которых в действиях соответствующего субъекта может быть усмотрено злоупотребление своим положением на рынке, и основания привлечения этого субъекта к ответственности за такие злоупотребления: если злоупотребление своим положением на рынке со стороны монополиста нарушает права неопределенного круга потребителей, поскольку монополист контролирует этот рынок [8; п. 1 ст. 167 и п. 7 ст. 172], то злоупотребления со стороны лица, занимающего доминирующее положение на рынке, может лишь нарушать права других субъектов рынка (то есть лиц, являющихся его конкурентами), но не неопределенного круга потребителей.
I.19. Как поясняется на уровне Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), субъект, доминирующий на рынке, попадает под меры защиты конкуренции, когда он достиг или поддерживает свое доминирующее положение в результате своей антиконкурентной деятельности [66; с. 38]. В то же время монополист (как единственный продавец на данном рынке) ограничивается в своей деятельности именно потому, что в результате нее страдают потребители, материальное благополучие которых снижается из-за того, что монополист устанавливает более высокую цену, выпускает меньше продукции и зарабатывает более, чем нормальную прибыль [66; с. 59 - 60].
D. Содержание и направленность регулирования статьи 174 Предпринимательского кодекса в контексте защиты прав потребителей
I.20. В ст. 174 ПК запрещается злоупотребление доминирующим и монопольным положением на рынке, в том числе запрещается ущемление неопределенного круга потребителей. В частности, из содержания этой ст. 174 ПК следует, что:
1) субъектами запрещаемых действий (незаконного деяния) являются субъекты рынка, занимающие доминирующее или монопольное положение;
2) нарушение содержащегося в ст. 174 ПК запрета возникает, когда субъекты рынка, занимающие доминирующее или монопольное положение, совершают антиконкурентные действия, то есть такие действия, которые привели или приводят к ограничению доступа на соответствующий товарный рынок, недопущению, ограничению и устранению конкуренции, а также ущемляют права («законные права», как указано в ст. 174 ПК) других субъектов рынка (являющихся конкурентами нарушающего субъекта);
3) нарушение содержащегося в ст. 174 ПК запрета также возникает в случае, когда антиконкурентными действиями субъекта, занимающего монопольное (но не доминирующее) положение, нарушаются права неопределенного круга потребителей.
I.21. Таким образом, ст. 174 ПК не подлежит применению для защиты прав отдельного потребителя, нарушенных действиями субъекта рынка, в том числе на основании поданного таким потребителем заявления. Более того, ст. 174 ПК, несмотря на содержащиеся в ней запреты, в принципе не применима для защиты прав потребителей, поскольку все положения Раздела 4 ПК («Экономическая конкуренция»), в состав которого включена и ст. 174 ПК, в соответствии со ст.ст. 8, 160 - 162 ПК направлены на регулирование поведения субъектов рынка по отношению к другим субъектам рынка, но не по отношению к потребителям.
В частности, содержание п. 2 ст. 8 ПК совершенно определенно предусматривает, что «антимонопольное регулирование осуществляется в целях защиты конкуренции, создания условий для эффективного функционирования товарных рынков, обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и свободы экономической деятельности в Республике Казахстан». Из содержания этой нормы следует, что антимонопольное регулирование деятельностью антимонопольного органа не предполагает ни защиту прав потребителей вообще, ни защиту прав отдельных потребителей.
I.22. Запрещая действия субъекта рынка, занимающего доминирующее положение, в результате которых ущемляются права неопределенного круга потребителей, ст. 174 ПК не предполагает защиту нарушенных имущественных прав потребителей (которые защищаются на основании и в рамках действия законодательства о защите прав потребителей), но направлена на защиту самого рынка потребления и недопущение ситуаций, когда в результате злоупотреблений доминирующего субъекта рынка оказывается негативное влияние на деятельность других субъектов рынка, являющихся его конкурентами, либо когда деятельностью монополиста изменяются обстоятельства функционирования рынка на условиях, невыгодных для потребителей в целом.
I.23. С учетом вышеизложенного необходимо помнить, что (хотя ПК к монополистической деятельности относит, помимо прочего, злоупотребление и доминирующим положением, и монопольным положением [8; п. 2 ст. 167]) привлечение субъекта рынка, занимающего доминирующее (но не монопольное) положение, к ответственности за нарушение запретов, установленных в ст. 174 ПК, возможно только тогда, когда действия такого субъекта привели к «ограничению и устранению конкуренции и (или) ущемляют законные права субъекта рынка», но не потребителей (как неопределенного круга потребителей, так и отдельного потребителя или хоть сколько многочисленных, но позволяющих идентифицировать каждого из них, потребителей). Другими словами, субъект рынка, занимающий доминирующее положение на соответствующем рынке, помимо прочего, не может быть привлечен к ответственности по ст. 174 ПК за действия / бездействие, нарушающие права потребителей: в этом случае такой субъект может быть привлечен к ответственности по законодательству о защите прав потребителей (но не по законодательству о защите конкуренции).
I.24. В свою очередь, к субъекту, занимающему монопольное положение, последствия нарушения запретов, установленных в ст. 174 ПК, применяются, когда его действия «привели или приводят к ограничению доступа на соответствующий товарный рынок, недопущению конкуренции и (или) ущемляют законные права неопределенного круга потребителей», ибо только осуществляя контроль над рынком, можно «односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке», и только за счет такого воздействия можно нарушить права или ущемить законные интересы неопределенного круга потребителей. Права конкурентов (то есть других субъектов рынка) действиями монополиста нарушены быть не могут, потому что по определению монополист занимает 100%-ную долю на рынке [8; п. 7 ст. 172], и поэтому у него не может быть конкурентов.
I.25. Таким образом, при применении ст. 174 ПК следует сначала определить, какое положение субъект рынка занимает на рынке - доминирующее или монопольное, а потом выяснять, причинило ли поведение лица, занимающего доминирующее положение, какой-либо вред субъектам рынка, являющимся его конкурентами. И только при выявлении одновременно обоих этих обстоятельств субъект рынка, занимающий доминирующее положение, может быть привлечен к ответственности за нарушение запретов, включенных в ст. 174 ПК. Применение ст. 174 ПК к лицу, занимающему доминирующее положение на рынке, пытаясь доказать, что такой доминирующий субъект нарушил права неопределённого круга потребителей, является необоснованным, поскольку в условиях конкуренции (даже при доминировании какого-либо субъекта на рынке) у потребителей всегда есть выбор в том, у кого они могут покупать товар или услугу.
E. О полномочиях государственных органов в сфере защиты прав потребителей
I.26. Необходимо помнить, что права потребителей защищаются в соответствии с Законом о защите потребителей [6]. При нарушении прав потребителей «государственные органы в пределах своей компетенции: рассматривают обращения физических или юридических лиц в сфере защиты прав потребителей; применяют меры ответственности к нарушителям законодательства Республики Казахстан о защите прав потребителей; …» [6; ст. 6], а уполномоченный орган в таких случаях вправе возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях и обращаться в суд по вопросам защиты прав неопределенного круга потребителей только в случаях нарушения прав более десяти потребителей по одному и тому же вопросу [6; ст. 5].
При этом, при защите прав потребителей субъект рынка может подлежать административной ответственности лишь за обман потребителей [72; ст. 190]. Но в этом случае не подлежит применению ст. 226 ПК, и уполномоченные органы не имеют права выбирать, нормы какого закона подлежат применению при привлечении лица к административной ответственности.
I.27. В то же время в практике имеют место случаи, когда отдельные потребители подают жалобы (обращения, заявления и т.п.) в антимонопольный орган на действия субъектов рынка, связанные с нарушениями прав потребителей. Если антимонопольный орган рассматривает подобные жалобы и выносит предписания или принимает иные меры антимонопольного реагирования в отношении субъекта рынка, то в этом случае антимонопольный орган необоснованно использует свои полномочия по защите конкуренции, поскольку такие жалобы подлежат рассмотрению в рамках законодательства о защите прав потребителей, а не законодательства об экономической конкуренции. Этот вывод основан на том, что нарушение субъектом рынка имущественных прав потребителя-заявителя не приводит к нарушению прав других субъектов данного рынка.
I.28. Представляется, что подобная практика стала возможной в связи с тем, что: (а) ранее в сферу компетенции Комитета по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и прав потребителей Министерства национальной экономики Республики Казахстан были нецелесообразно включены две разные и конфликтующие функции - защита конкуренции и защита прав потребителей, и (б) этим Комитетом неправильно была реализована закрепленная за ним компетенция.
Очевидно, что такая ненадлежащая практика правоприменения обусловила важное структурное изменение на уровне Правительства Республики Казахстан, произошедшее в 2019 году, когда на основании Указов Президента Республики Казахстан от 17 июня 2019 г. № 17 и от 1 июля 2019 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» указанный Комитет был реорганизован разделением его на Комитет по защите и развитию конкуренции Министерства национальной экономики Республики Казахстан и Комитет по защите прав потребителей Министерства торговли и интеграции Республики Казахстан, и эти два новых Комитета были включены в структуру двух разных министерств.
I.29. В целом, думается, что предусмотренные в ст. 218 ПК полномочия антимонопольного органа на проведение расследований подлежат осуществлению только при обнаружении «признаков нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, устанавливаемых в рамках рассмотрения сведений, предусмотренных пунктом 2 статьи 216» ПК, но не в связи с предполагаемыми или имеющими место нарушениями прав потребителя. В свою очередь, согласно п. 2 ст. 216 ПК обращение физического и (или) юридического лица является основанием для начала такого расследования антимонопольным органом, если в таком обращении указываются признаки нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, но не в области защиты прав потребителей.
И даже если антимонопольный орган посчитает для себя возможным защитить права потребителей, он: (а) должен выявить факт нарушения прав более десяти потребителей по одному и тому же вопросу и (б) после этого может обратиться с соответствующим иском в суд. Но антимонопольный орган не вправе собственными актами защищать имущественные права потребителей посредством принуждения субъекта рынка к осуществлению денежных выплат или передаче иного имущества субъекта рынка в пользу потребителей.
I.30. Также представляется, что в соответствии с нормами ПК уполномоченный орган не вправе издавать предписания о возврате субъектом рынка уплаченных ему потребителями денег по ранее полученным услугам, если в результате этого не произойдет предусмотренного абзацем третьим п/п. 1) п.1 ст. 226 ПК «восстановления первоначального положения».
Но даже такое восстановление первоначального положения (именуемого в частном праве реституцией), как и предусмотренное абзацем вторым п/п. 1) п.1 ст. 226 ПК «устранение последствий нарушения норм» ПК (если такое устранение означает понуждение субъекта рынка к осуществлению выплат или иной передаче имущества третьим лицам во исполнение предписания уполномоченного органа), не могут быть основанными на предписании уполномоченного государственного органа. В противном случае такое предписание государственного органа должно рассматриваться как нарушающее нормы Конституции и Гражданского кодекса (ГК) Республики Казахстан, в соответствии с которыми «никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда» (п. 3 ст. 26 Конституции), а восстановление положения, существовавшего до нарушения права, является способом защиты гражданских прав, применяемым только судом или арбитражем [5; п. 1 ст. 9].
I.31. С учетом вышеизложенного еще раз подчеркнем, что защита конкуренции и защита прав потребителей представляют собой две совершенно разные функции. В подавляющем большинстве случаев даже нарушенные права потребителей, подлежащие защите в соответствии с законом, не означают и не влекут за собой нарушения права субъектов рынка на конкуренцию и защиту от злоупотреблений, со стороны субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке.
[1. Нарушение прав или ущемление законных интересов другого субъекта рынка (которым может быть физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельностью; юридическое лицо Республики Казахстан, осуществляющее предпринимательскую деятельность; иностранное юридическое лицо (его филиал и представительство), осуществляющее предпринимательскую деятельность; некоммерческая организация, осуществляющая предпринимательскую деятельность в соответствии с ее уставными целями [8; ст. 164]) является логичным признаком злоупотребления доминирующим положением на рынке, так как конкурентное право призвано защищать именно субъектов предпринимательства и обеспечивать надлежащие условия для развития рынка.
В то же время, защита прав и законных интересов неопределенного круга потребителей должна осуществляться (и в Казахстане это именно так регулируется) в соответствии с законом о защите прав потребителей, даже несмотря на заложенный в ст. 8 ПК принцип добросовестной конкуренции, согласно которому деятельность, направленная на ограничение или устранение конкуренции, ущемление прав и законных интересов потребителей, недобросовестная конкуренция запрещаются. Как отмечается в разделе 1 настоящего экспертного заключения, направленность законодательства о защите конкуренции и законодательства о защите прав потребителей различается. Соответственно этому различаются также средства и способы защиты рынка и его субъектов, с одной стороны, и потребителей, с другой стороны.
2. По вопросу о разделении защиты субъектов конкуренции и потребителей высказывалось мнение о том, что «злоупотребление доминирующим положением, которое приводит исключительно к ущемлению интересов приобретателей товара, - это в основном нарушения со стороны субъектов естественной монополии или иных доминирующих хозяйствующих субъектов, выражающиеся в отказе предоставить товар или доступ к своим мощностям отдельным лицам, не осуществляющим предпринимательскую деятельность. По формальным признакам эти нарушения соответствуют критериям злоупотребления доминирующим положением, но по фактическим - это скорее потребительские отношения. По-видимому, сегодня к таким случаям следует применять Федеральный закон «О защите прав потребителей», совершенствование которого требуется, если он недостаточно эффективно выполняет свое целевое предназначение. По своей правовой сути конкурентное законодательство должно защищать от ущемления права предпринимателей, а не потребителей. Такая сфокусированность снимет вопрос о методах воздействия на доминирующих хозяйствующих субъектов в случае неправомерного поведения в отношении потребителей, но позволит сохранить эффективность в случае запрещенных деяний в отношении конкурентов или контрагентов - хозяйствующих субъектов» [73; с. 112].
3. Что касается совокупного / альтернативного характера ущемления прав и интересов потребителей по отношению к антиконкурентым действиям в казахстанской литературе имеется мнение, что наступление указанных последствий возможно, как в совокупности, так и независимо друг от друга [74; с. 113].
Тем не менее, ОЭСР рекомендовало исключить альтернативный характер ущемления прав и законных интересов, при рассмотрении ст. 13 Закона Республики Казахстан «О конкуренции» от 25 декабря 2008 года № 112-IV, утверждая, что необходимо обеспечить, чтобы в то же время никакие меры принудительного характера не применялись без установления факта наличия вреда, нанесённого конкуренции (что может быть достигнуто посредством удаления союза «или» в соответствующих положениях). В противном случае существует риск смешения вопросов защиты прав (отдельных) потребителей с вопросами правоприменения в сфере защиты конкуренции [75; С. 133 - 134].
4. При действующей формулировке ст. 174 ПК продолжает складываться ситуация, когда антимонопольный орган начинает свое расследование на основании жалобы одного потребителя. Выше в настоящем заключении уже излагалось мнение о надлежащем понимании формулировки «ущемление законных прав неопределенного круга потребителей» в контексте применения ст. 174 ПК. Здесь следует добавить, что она должна сопровождаться применением формы коллективной защиты прав, а именно институтом группового иска, который и являлся бы основанием к началу расследования о злоупотреблении доминирующим положением. К сожалению, данный институт отсутствует в законодательстве Республики Казахстан.]
A. О статусе единой организации в документах Организации Объединенных Наций (ООН) и ее агентств
II.1. Согласно разработанному ЮНКТАД Руководству по применению UNGCP («UNCTAD Manual») в числе международных организаций, разработавших и принявших, помимо прочего, договоры, резолюции, директивы и методические рекомендации по вопросам защиты прав потребителей, названы специализированные агентства ООН (в частности, ЮНКТАД), Всемирная торговая организация, ОЭСР, Европейский Союз и ряд других межправительственных и международных организаций [18; п. 2.1].
С учетом этого, и принимая во внимание специфику положения и перспектив развития Республики Казахстан, в качестве основных источников общепризнанных стандартов в вопросах организации защиты прав потребителей исследовательская группа опиралась на нижеупомянутые документы ООН и его агентства ЮНКТАД, рекомендации ОЭСР, а также опыт регулирования на уровне Европейского Союза и в государствах-членах Европейского Союза.
II.2. Внимания заслуживают Методические указания (Guidelines; UNGCP), которые представляют собой «ценный набор принципов, определяющих основные характеристики законодательства о защите прав потребителей, институтах (механизмах) принуждения к соблюдению прав потребителей и системах возмещения вреда. Они позволяют национальным и региональным регуляторам сформировать законодательство о защите прав потребителей и обеспечить его соблюдение с учетом экономических и социальных условий, а также внешней среды соответствующего государства. Целью создания этих Методических указаний является формирование осознания о существовании многих способов, посредством которых государства-члены ООН, предприниматели и гражданское общество могут содействовать защите прав потребителей на рынках публичных и частных товаров и услуг» [1; предисловие]. В соответствии с п. 8 UNGCP «каждое государство должно обеспечить или поддерживать адекватную инфраструктуру для развития, применения и мониторинга политики по защите прав потребителей».
В контексте темы настоящего Раздела II отмечаем, что UNGCP предусматривает существование организаций потребителей, их взаимодействие с государством и предпринимателями, определяет их некоторые (наиболее важные) функции (пп. 15, 45, 50).
Как указывается в UNCTAD Manual, в UNGCP содержатся неоднократные ссылки на роль объединений потребителей, включая содействие их развитию со стороны правительств, которое может пониматься как предполагающее их финансовую поддержку. Как однозначно указывается в п. 5(h) UNGCP, правомерной потребностью является «свобода создавать потребительские и иные соответствующие группы или организации и возможность для таких организаций представлять свои взгляды в процессе принятия решений, которые могут их касаться».
Специально оговаривается, что во многих странах, где установлен режим защиты прав потребителей «независимое движение потребителей в настоящее время широко признается как правомерный способ представления интересов потребителей, а представители потребителей приглашаются на заседания признаваемых правительствами комитетов, чтобы огласить позицию потребителей;… объединения потребителей также могут предоставлять самим потребителям независимые и объективные советы относительно продуктов и услуг на основе тестов и обзоров, которые они проводят». Отмечается, что «хорошо организованные и широкопредставительные группы индивидуальных потребителей могут стать грозной силой.».
II.3. Поясняя положения UNGCP, в п. 1.3 UNCTAD Manual указывается, что объединения потребителей (consumer associations) отнесены к числу организаций (и публичных, и частных), на которых возлагается «в рамках их сферы [деятельности] функция защиты прав потребителей, и она [эта функция] может быть возложена на них или принята ими посредством указания на то в регулирующих их положение статутах [нормативных правовых или учредительных документах]».
В соответствии с п. 5.3 UNCTAD Manual, «в зависимости от происхождения (или природы) и области, в которой они действуют, объединения потребителей выполняют разнообразные функции, обслуживая интересы потребителей. Они [эти функции] могут быть обобщены следующим образом:
(а) предоставление независимой информации (включая результаты тестов и обзоров) относительно продуктов и услуг, а также образовательной деятельности с тем, чтобы позволить потребителям принимать решения на основе надлежащей информированности и потреблять ответственно;
(б) организация мероприятий по отдельным вопросам, чтобы потребители могли коллективно выразить свои взгляды и продемонстрировать свою силу (например, организация лобби в парламенте и координация кампаний в средствах массовой информации, даже бойкотов, шествий и т.п.);
(в) предоставление советов и действие по отдельным потребительским жалобам, консультирование и получение возмещения ущерба (например, участие в органах разрешения споров или в публичных судебных процессах в интересах потребителей);
(г) участие в диалоге с правительством и бизнесом с целью доведения до сведения, убеждения иди ведения переговоров от имени потребителей (например, организация рабочих встреч и семинаров по отдельным аспектам, чтобы осветить альтернативные позиции для сведения разработчиков государственной политики, бизнеса и средств массовой информации);
(д) представление позиции потребителей в официальных комитетах (как, например, организованных регуляторами сферы коммунальных услуг или финансовой деятельности), и
(е) осуществление обзоров и исследований проблем, с которыми сталкиваются потребители, включая влияние правительственной политики на потребителей, и доведение их результатов до сведения потребителей, разработчиков политики и средств массовой информации».
II.4. В UNCTAD Manual подчеркивается, что вовлечение объединений потребителей в вопросы защиты прав потребителей в настоящее время широко признано. Такие объединения получили право представлять интересы при принятии национальных конституций и законов о защите прав потребителей, разработке государственной политики по защите прав потребителей, в процессе возмещения понесенного потребителями ущерба (в специализированных судах) и в альтернативном разрешении споров, в отраслевых организациях медиации, в процессах отраслевого регулирования и при спонсируемой правительством разработке кодексов поведения.
Такое признание государственными органами роли объединений потребителей не всегда может ожидаться, однако во многих случаях движение по защите прав потребителей инициируется и поддерживается государством, когда возникает потребность регулировать рационализацию потребления продуктов и иных ресурсов. В таких случаях процедуры такого участия объединений потребителей признаются на уровне закона, а самим таким объединениям предоставляется право быть представленными в процессе, когда принимаются важные регулирующие решения, и на государственные органы возлагается обязанность консультироваться с этими объединениями.
В то же время, в UNGCP не предусматривается создание именно единой организации, и не устанавливается каких-либо требований к ее статусу.
B. О статусе единой организации в документах ОЭСР
II.5. В рекомендациях ОЭСР также не обнаруживается специальных положений, относящихся к созданию на национальном уровне какой-либо единой организации по защите прав потребителей. В то же время многократно указывается на роль организаций потребителей, например, признавая их деятельность по защите коллективных интересов потребителей и предполагая регулирование исков, подаваемых потребительскими организациями в качестве представителей стороны потребителей, понесших экономический (имущественный) ущерб в результате подобной деятельности одного и того же лица или группы связанных лиц [17; преамбула, п. В.5.b].