При этом согласно п. 7 Правил оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения свидетельства о рождении «заявление на государственную регистрацию рождения ребенка подается в письменной форме родителями (или одним из них)не позднее двух месяцев со дня его рождения, а в случае их смерти, болезни или невозможности по иным причинам сделать заявление - заинтересованными лицами или администрацией медицинской организации, в которой находилась мать при рождении ребенка».
__________
11 Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 31.03.1993 г. «О присоединении Республики Казахстан к Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.».
12 Пп. 1 п. 7 Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 17.04.2015 г. № 219. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 17.06.2015 г. № 11374 «Об утверждении стандартов государственных услуг по вопросам регистрации актов гражданского состояния и апостилирования».
В нормах двух подзаконных актов имеются очевидные расхождения по срокам подачи заявления, по субъектам правомочным подавать подобные заявления и по форме заявления.
Полагаем, что подобные расхождения привносят некоторую неясность и могут привести к отсутствию единообразия в организации порядка оказания государственной услуги по регистрации рождения ребенка.
Внимание обращает то, что для осуществления государственной регистрации рождения ребенка к заявлению необходимо приложить следующие документы:
1) заявление по форме, установленной Министерством юстиции Республики Казахстан;
2) копии документов, удостоверяющих личность родителей;
3) копию свидетельства о заключении брака (супружества) родителей, для лиц, зарегистрировавших брак до 2008 г. (при наличии);
4) медицинское свидетельство о рождении или копия решения суда об установлении факта рождения;
5) документ, подтверждающий полномочия представителя, в случае невозможности подачи заявления родителями или заинтересованными лицами.
В случае государственной регистрации рождения ребенка, достигшего одного года и более дополнительно предоставляются:
1) объяснительная родителей;
2) медицинское свидетельство о рождении;
3) извещение об отсутствии актовой записи о рождении регистрирующего органа соответствующей административно-территориальной единицы;
4) справка о состоянии здоровья ребенка по месту его проживания (п. 6 Правил оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения свидетельства о рождении).
Иными словами, на подзаконном уровне допускается регистрация рождения ребенка как сразу после рождения, так и по истечению неограниченного промежутка времени.
В соответствии со стандартом оказания государственной услуги в перечень необходимых документов входят:
1) заявление о государственной регистрации рождения (далее - заявление);
2) документ, удостоверяющий личность родителей или представителя по нотариально удостоверенной доверенности (для идентификации личности);
3) копия свидетельства о заключении брака (супружества) родителей (лица, зарегистрировавшие брак после 2008 года на территории Республики Казахстан не представляют копию свидетельства);
4) медицинское свидетельство о рождении или копия решения суда об установлении факта рождения;
5) нотариально удостоверенная доверенность, в случае обращения представителя услугополучателя;
иностранцы дополнительно представляют:
6) иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие или временно пребывающие в Республике Казахстан, представляют документы, удостоверяющие личность, соответствующие своему статусу. Наряду с предъявлением документа, удостоверяющего личность, представляется нотариально засвидетельствованный перевод его текста на государственный или русский язык.13
__________
13 П. 9 Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 17.04.2015 г. № 219. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 17.06.2015 г. № 11374 «Об утверждении стандартов государственных услуг по вопросам регистрации актов гражданского состояния и апостилирования».
Отметим, что на уровне подзаконных актов, регламентирующих порядок регистрации рождения только в стандарте государственной услуги выделяется категория лиц без гражданства временно пребывающих в Республике Казахстан.
Также необходимо обратить внимание на такой неотъемлемый элемент документов, удостоверяющих личность как индивидуальный идентификационный номер (далее - ИИН), наличие которого является обязательным при регистрации рождения.
На основании пп. 1 и пп. 2 п. 4 ст. 3 Закон Республики Казахстан от 12.01.2007 г. «О национальных реестрах идентификационных номеров» ИИН применяется при регистрации актов гражданского состояния и выдаче документов, удостоверяющих личность. Более того, п. 5 ст. 9 названного закона устанавливает обязанность государственных органов и иных государственных учреждений учитывать идентификационный номер при выдаче документов регистрационного, разрешительного и иного характера в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
ИИН присваивается при оформлении правового статуса гражданина, иностранца или лица без гражданства. Формирование ИИН осуществляется:
1) для граждан Республики Казахстан при выдаче:
свидетельства о рождении;
паспорта гражданина Республики Казахстан;
удостоверения личности гражданина Республики Казахстан;
2) для иностранца при выдаче вида на жительство иностранца в Республике Казахстан или регистрационного свидетельства;
3) для этнических казахов при присвоении статуса оралмана;
4) для лиц без гражданства при выдаче удостоверения лица без гражданства или регистрационного свидетельства, выдаваемого при регистрации в органах миграционной полиции (п. 6 ст. 9).
Исходя из буквального толкования приведенной нормы следует, что формирование ИИН при выдаче свидетельства о рождении осуществляется только в отношении детей, являющихся гражданами Казахстана по рождению.
К такой категории согласно Закону Республики Казахстан от 20.12.1991 г. «О гражданстве Республики Казахстан» относятся дети:
- оба родителя которых к моменту их рождения состояли в гражданстве Республики Казахстан (ст. 11);
- оба родителя которых неизвестны (ст. 13);
- родившиеся на территории Республики Казахстан у лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства на территории Республики Казахстан (ст. 14).
Исходя из приведенных норм следует, что возможность формирования ИИН в отношении детей, родившихся на территории Казахстана у лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Республики Казахстан не предусмотрена. Вместе с тем, отсутствие ИИН в последующем может повлиять на получение таким ребенком всего спектра государственных услуг в том числе ограничить возможность реализации прав на образование, медицинское обслуживание и пр.
В целом документами с ИИН в соответствии с п. 3 ст. 9 Закона «О национальных реестрах идентификационных номеров» являются:
1) свидетельство о рождении;
2. паспорт гражданина Республики Казахстан;
3. удостоверение личности гражданина Республики Казахстан;
4. вид на жительство иностранца в Республике Казахстан;
5) удостоверение оралмана;
6) удостоверение лица без гражданства;
7) дипломатический паспорт Республики Казахстан;
8) служебный паспорт Республики Казахстан;
9) регистрационное свидетельство для иностранцев и лиц без гражданства в случае отсутствия документов, удостоверяющих личность.
Тем самым регистрация рождения ребенка требует наличия у заявителя (заявителей) ИИН, который присваивается в случае определения правового статуса и выдачи соответствующего ему документа, удостоверяющего личность. Вместе с тем, лица, не обладающие подобными документами не могут получить государственную услугу по регистрации рождения ввиду законодательного требования учитывать ИИН при выдаче документов регистрационного и иного характера.
Таким образом прежде всего подзаконные акты и содержание Закона «О национальных реестрах идентификационных номеров» ставят предоставление государственной услуги по регистрации рождения в прямую зависимость от наличия у заявителей документов, удостоверяющих личность которым присвоен ИИН.
Особо подчеркнем, что в случае непредставления полного пакета документов или недостоверных сведений должностное лицо регистрирующего органа отказывает в государственной регистрации рождения в виде произвольного письменного мотивированного отказа.14
Следует отметить, что согласно ст. 18 Закона Республики Казахстан от 27.11.2000 г. «Об административных процедурах» обращения иностранцев и лиц без гражданства рассматриваются в установленном законодательством порядке, если международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, не предусмотрены иные правила их рассмотрения.
Под обращением в данном случае исходя из содержания пп. 4 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 12.01.2007 г. «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» понимается наряду с предложением, жалобой, запросом, откликом также и заявление.
Конечно данный закон в пп. 2 п. 3 ст. 9 допускает отказ в удовлетворении обращения с обоснованием принятия такого решения.
Однако в случае с мигрантами, не имеющими удостоверяющих личность документы и выступающими в качестве получателей государственной услуги по регистрации рождения нарушается один из основных принципов предоставления подобных услуг, а именно принцип «равного доступа услугополучателям без какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам» (ст. 3 Закона Республики Казахстан от 15.04.2013 г. «О государственных услугах»).
Таким образом, отказ в предоставлении государственной услуги по регистрации рождения ввиду отсутствия у родителей-мигрантов документов, удостоверяющих личность противоречит номам Конституции и законодательных актов Республики Казахстан.
Следует еще раз подчеркнуть, что согласно п. 1 ст. 39 Конституции права и свободы человека могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Кроме того, согласно п. 5 Сиракузских принципов толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах п. 2 и п. 3 ст. 24 МПГПП «Все ограничения признаваемых в Пакте прав должны быть закреплены в соответствии с национальным законом и соответствовать целям и задачам Пакта».15 В свою очередь согласно п. 7 указанного акта произвольное применение ограничений не допускается.
_____________
14 П. 17 Правил организации государственной регистрации актов гражданского состояния, внесения изменений, восстановления, аннулирования записей актов гражданского состояния.
15 Организация Объединенных Наций. Экономический и социальный совет. Документ ООН E/CN.4/1985/4, Приложение (1985).
Таким образом, ограничение права на регистрацию рождения, как и иных прав и свобод, на уровне подзаконных актов не допускается. Принимая во внимание международные обязательства и нормы законодательных актов, предусматривающих обязательную регистрацию рождения ребенка сразу же после рождения (п. 2 и п. 3 ст. 24 МПГПП, п. 1 ст. 46 Кодекса «О браке (супружестве) и семье», ст. 9 Закона «О правах ребенка в Республике Казахстан») очевидна необходимость внесения изменений и дополнений в «Правила организации государственной регистрации актов гражданского состояния, внесения изменений, восстановления, аннулирования записей актов гражданского состояния» и в «Стандарты государственных услуг по вопросам регистрации актов гражданского состояния и апостилирования». Кроме того, при разработке соответствующей нормативной правовой базы следует во главу угла ставить принцип приоритетности норм международных актов перед законами Республики и их непосредственное применение ввиду ратификации (п. 3 ст. 4 Конституции).
Таким образом, из анализа подзаконных актов следует, что одними из обязательных документов, необходимых для государственной регистрации рождения являются документы, удостоверяющие личность, а также копия свидетельства о заключении брака.
Подобное требование без сложностей может быть реализовано иностранцами и лицами без гражданства, которые вправе предоставить соответствующие их правовому статусу удостоверяющие личность документы. Например, вид на жительство иностранца в Республике Казахстан; удостоверение лица без гражданства; дипломатический паспорт Республики Казахстан; удостоверение беженца.
Определённые сложности может вызвать предоставление таких документов в случае их отсутствия. Однако, применительно к этой ситуации обращает на себя внимание п. 28 Правил оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения свидетельства о рождении.
Согласно этому пункту в свидетельстве о рождении сведения о родителях ребенка заполняются согласно документам, удостоверяющим их личность. В случае же отсутствия документов, удостоверяющих личность родителей, в момент государственной регистрации по уважительной причине сведения о родителях заполняются согласно свидетельству о заключении брака (супружества) либо актовой записи о заключении брака (супружества) в данном регистрирующем органе.
К сожалению, подобный выход из ситуации в отношении ребенка родителей мигрантов, документы которых были утрачены ввиду различных возможных причин не применим. Кроме того, следует учитывать, что не все родители вне зависимости от правового статуса состоят в браке и имеют соответствующее свидетельство. В этой связи полагаем, что подзаконные акты должны уточнять, что требование о наличии свидетельства о заключении брака обязательно только для родителей, состоящих в браке.
Исходя из действующего законодательства полагаем, что родители-мигранты могут обратиться в уполномоченные органы для получения документов, определяющих их правовой статус. В свою очередь после получения необходимых документов возможно обращение с заявлением о государственной регистрации ребенка.
Наиболее радикальным способом выхода из описанной ситуации может быть обращение в суд. Согласно ст. 306 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - ГПК) «Суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение, лишь при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов».
Так, согласно пп.3) ч. 2 ст. 305 ГПК суд рассматривает дела об установлении фактов регистрации рождения.
Вышеприведенные алгоритмы действий допустимы по действующему законодательству, но они не позволяют реализовать нормы п. 3 ст. 24 МПГПП, ст. 7 Конвенции о правах ребенка, п. 1 ст. 46 Кодекса о браке (супружестве) и семье, а также ст. 9 Закона «О правах ребенка в Республике Казахстан» в части регистрации каждого ребенка сразу же после его рождения и реализации права на имя и на приобретение гражданства с момента рождения.
Вместе с тем, отметим что юридическая сила законодательных актов выше чем подзаконных, а нормы международных актов являются частью действующего права Казахстана и согласно п. 3 ст. 4 Конституции ввиду их ратификации имеют приоритет перед законами Республики и применяются непосредственно. Данный принцип пронизывает законодательство Казахстана и закреплен в большинстве законодательных актов.
Как известно, международные договоры Республики Казахстан заключаются, выполняются, изменяются и прекращаются в соответствии с Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого международного договора, Венской конвенцией о праве международных договоров, Законом Республики Казахстан от 30.05.2005 г. «О международных договорах Республики Казахстан», Нормативным постановлением Верховного Суда Республики Казахстан от 10.07.2008 г. «О применении норм международных договоров Республики Казахстан» и пр.
Согласно ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться».16 При этом согласно пп. 6) ст. 1 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» под международным договором Республики Казахстан следует понимать международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами), либо с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, договор, конвенция, пакт, соглашение и т.п.).
В этой связи нормы об обязательной регистрации рождения ребенка сразу после его рождения являются приоритетными и подлежат непосредственной реализации. В свою очередь подзаконные акты, которые согласно пп. 5 ст. 1 п. 2 ст. 6 Закона Республики Казахстан от 6.04.2016 г. «О правовых актах» принимаются на основе и (или) во исполнение и (или) для дальнейшей реализации законодательных актов не могут устанавливать какие-либо ограничения и в этой связи должны быть приведены в соответствие с законодательными актами и нормами международных актов.
____________
16 Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 31.03.1993 г. «О присоединении Республики Казахстан к Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.».
1.2.3. Препятствия в определении правового статуса мигранта
А. Ограниченное толкование термина «беженец»
Одним из основных барьеров, препятствующих своевременной регистрации рождения ребенка являются отдельные упущения в законодательном регулировании, не позволяющие определить правовой статус мигранта.
Так, например, согласно пп.1 ст. 1 Закона Республики Казахстан «О беженцах» беженец определен «иностранец, который в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, национальности, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой своей страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или лицо без гражданства, находящиеся вне страны своего постоянного места жительства или гражданской принадлежности, которые не могут или не желают вернуться в нее вследствие этих опасений».
Из приведенного определения видно, что лицо, вынужденно покинувшее свою страну ввиду, например, боевых действий - «беженцы войны» или иных обстоятельств, угрожающих его жизни, не охватывается категорией «беженец» по законодательству Казахстана беженцем признано быть не может.
Данный вывод подкрепляется Специальным докладом о ситуации с правами оралманов, лиц без гражданства и беженцев в Республике Казахстан.17
Б. Необходимость удостоверяющих личность документов для определения (регистрации) правового статуса по национальному законодательству
Существенным условием определения правового статуса мигранта и получения соответствующих документов является необходимость предоставления удостоверяющих личность документов, как национальные или заграничные паспорта, или документы лица без гражданства, выданные за границей.
Так, для получения удостоверения лица без гражданства необходимо предоставить один из следующих документов, удостоверяющих личность:
заграничный паспорт с истекшим сроком действия;
удостоверение лица без гражданства;
паспорт образца 1974 года (бывшего Союза Советских Социалистических Республик);
военный билет;
справка об освобождении из мест лишения свободы;
справка о выходе из гражданства Республики Казахстан и изменении гражданства по Указу Президента Республики Казахстан, а также изменении гражданства в соответствии с международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан;
свидетельство о рождении (при оформлении лицам до шестнадцати лет);
свидетельство на возвращение, выдаваемое загранучреждениями Республики Казахстан (при утрате удостоверения лица без гражданства временно находившимся за рубежом):18
Реализация данного требования законодательства может быть осложнена в случае отсутствия перечисленных документов. Тем самым неопределенность правового статуса мигранта может привести к невозможности регистрации рождения ребенка подобного субъекта.
Вместе с тем, следует отметить, что для присвоения статуса беженца к соответствующему ходатайству прилагаются документы, удостоверяющие личность лица, ищущего убежище. 19
Однако если лицо заявило об отсутствии у него документов, удостоверяющих личность, сведения о нем записываются с его слов, с ним проводится собеседование в течение одного рабочего дня.
Бремя доказывания возлагается на лицо, подающее ходатайство. В случаях невозможности предоставления документов, удостоверяющих или подтверждающих личность лица, ищущего убежище, в течение пяти рабочих дней направляется запрос в уполномоченный государственный орган в области внешнеполитической деятельности.
_____________
17 Доклад одобрен резолюцией Президента Республики Казахстан № 32-42.80 от 21.02.2012 г.
18 Правила оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения паспорта гражданина Республики Казахстан, удостоверения личности гражданина Республики Казахстан, вида на жительство иностранца в Республике Казахстан, удостоверения лица без гражданства и удостоверения беженца. Утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 26.08.2013 г. № 852.
19 П. 4 Правил регистрации и рассмотрения ходатайства о присвоении статуса беженца. Утверждены Приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 29.11.2010 г. № 496. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан от 15.12.2010 г. № 6681.
Полагаем, что данный механизм можно было бы распространить и на иные категории мигрантов, не имеющих удостоверяющих личность документов, что несомненно облегчило бы учет и документирование родителей и детей мигрантов.
В. Подтверждение платежеспособности
П. 1 ст. 4 Закона «О правовом положении иностранцев» обязательным условием предоставления разрешения на постоянное проживание в Республике Казахстан является подтверждение лицом, претендующим на получение такого разрешения платежеспособности в порядке и размерах, определяемых Правительством Республики Казахстан. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 26.11.2003 г. № 1185 утверждены «Правила подтверждения иностранцами и лицами без гражданства, претендующими на получение разрешений на постоянное проживание в Республике Казахстан, своей платежеспособности в период пребывания в Республике Казахстан».
Согласно данным правилам иностранцы и лица без гражданства для подтверждения своей платежеспособности в период пребывания в Республике Казахстан предоставляют в органы внутренних дел документ банка-резидента Казахстана (справку), подписанный председателем правления банка или уполномоченным лицом банка, о наличии денег на банковском счете (счетах) в сумме:
1) равной или превышающей эквивалент 1320-кратного МРП, установленного на дату подачи ходатайства об оставлении на постоянное проживание;
2) достаточной для покупки жилища, из расчета 15 квадратных метров на одного члена семьи в населенном пункте, где ходатайствующий намерен проживать.
Исключением из этого общего требования являются этнические казахи, лица, родившиеся или ранее состоявшие в гражданстве Республики Казахстан или Казахской Советской Социалистической Республики, и члены их семей.
Полагаем, что установленное законодательством требование о подтверждении платежеспособности является препятствием, которое затрудняет документирование лиц без гражданства, в том числе и их детей ввиду требований законодательства.
1. В целях надлежащей реализации норм п. 3 ст. 24 МПГПП, ст. 7 Конвенции о правах ребенка, п. 1 ст. 46 Кодекса о браке (супружестве) и семье, а также ст. 9 Закона «О правах ребенка в Республике Казахстан» в части регистрации каждого ребенка сразу же после его рождения и реализации права на имя и на приобретение гражданства с момента рождения необходимо привести подзаконные акты в полное соответствие с законодательным.
В частности, необходимо внести соответствующие изменения в «Правила организации государственной регистрации актов гражданского состояния, внесения изменений, восстановления, аннулирования записей актов гражданского состояния» и в «Стандарты государственных услуг по вопросам регистрации актов гражданского состояния и апостилирования».
Также представляется целесообразным предусмотреть в п. 6 ст. 9 Закона Республики Казахстан «О национальных реестрах идентификационных номеров» необходимость формирования ИИН при выдаче свидетельства о рождении детей, родившихся на территории Казахстана у лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Республики Казахстан. Подобное дополнение позволит в полной мере реализовать права ребенка и откроет доступ к получению целого спектра государственных услуг.
При этом еще раз подчеркнём, что юридическая сила законодательных актов выше подзаконных, а нормы международных актов являются частью действующего права Казахстана и согласно п. 3 ст. 4 Конституции ввиду их ратификации имеют приоритет перед законами Республики и применяются непосредственно. В этой связи нормы об обязательной регистрации рождения ребенка сразу после его рождения являются приоритетными и подлежат реализации. В свою очередь подзаконные акты не могут устанавливать какие-либо ограничения и в этой связи должны быть приведены в соответствие с законодательными актами и нормами международных актов.
2. Поскольку проблема преодоления барьеров при государственной регистрации рождения детей мигрантов требует комплексного подхода, а прежде всего решения проблемы безгражданства необходимо разработать национальный план действий по сокращению безгражданства.
Безгражданство, или положение лица, которое ни одно государство не считает своим гражданином, может являться как причиной, так и следствием миграции. По оценкам УВКБ, к категории лиц без гражданства во всем мире относятся более 10 миллионов человек, многие из которых - дети. Последствия такого положения для детей могут быть очень серьезными: в более чем 30 странах дети нуждаются в подтверждающих гражданство документах для получения медицинской помощи; по меньшей мере в 20 странах дети без гражданства не могут на законных основаниях пройти вакцинацию. Дети без гражданства часто сталкиваются с серьезными ограничениями в плане получения доступа к базовым услугам и осуществления своих основных прав человека, а ведь это факторы, для многих являющиеся стимулом к миграции. В ряде стран, особенно в Центральной Азии и Западной Африке, были приняты национальные планы действий по сокращению безгражданства путем стимулирования систематической регистрации рождения детей мигрантов и проведения обследований на местах. Другие страны, в том числе Армения, Латвия, Черногория и Эстония, внесли изменения в законодательство для решения проблемы безгражданства20. При принятии решений, которые затрагивают детей-мигрантов, государства должны руководствоваться в первую очередь принципом наилучшего обеспечения интересов ребенка.
Кроме того, в Заключительных замечаниях по четвертому периодическому докладу Казахстана Комитет по правам ребенка выразил в свете своего замечания общего порядка № 14 (2013 год) о праве ребенка на уделение первоочередного внимания наилучшему обеспечению его интересов. Комитет рекомендует государству-участнику активизировать свои усилия, с тем, чтобы обеспечить надлежащее отражение и последовательное толкование и применение этого права во всех законодательных, административных и судебных процедурах и решениях, а также во всех стратегиях, программах и проектах, которые имеют отношение к детям и оказывают на них воздействие. В этой связи государству-участнику предлагается разработать процедуры и критерии, которыми могут руководствоваться все соответствующие уполномоченные лица для определения наилучших интересов ребенка во всех сферах и для придания им должного веса в качестве приоритетного соображения21.
3. Из приведенного анализа имеющихся препятствий на получение удостоверяющих личность документов видно, что отсутствие документов ограничивает такие основные права человека, как право на образование, право на труд, право на получение квалифицированной медицинской помощи, право на получение социальных пособий и пенсий, доступ к достаточному жилью, человек даже не может зарегистрировать свой брак, а также рождение своих детей.
Кроме того, ввиду невозможности легально трудоустроиться мигранты с неопределенным правовым статусом не имеют постоянных заработков. В свою очередь, учитывая различные сборы, пошлины и штрафы для получения или восстановления документов необходимы средства, которых у таких мигрантов, как правило, нет.
У лиц с неопределённым правовым статусом рождаются дети, которых также невозможно документировать без удостоверяющих личность документов родителей.
_________
20 UNHCR, «Resolving existing major situations of statelessness», Good Practices Paper, Action І (Geneva, 2015)
21 Заключительные замечания по четвертому периодическому докладу Казахстана Приняты Комитетом на его семидесятой сессии (14 сентября - 2 октября 2015 г.).
Еще одной проблемой является зависимость людей без документов от любых лиц, осуществляющих властные полномочия. Они являются питательной средой для коррупции. Подобная категория людей является уязвимой и более того может создавать опасность для общества, где их юридически не существует.
Сложившаяся ситуация должна быть решена посредством проведения акции по выявлению и документированию всех лиц без документов, удостоверяющих личность, находящихся в таком положении длительное время, а также освободить их от административной ответственности за отсутствие документов, удостоверяющих личность. Тем самым будет обеспечен доступ людей без документов и членов их семей к основным правам человека, начиная от гражданских и политических, заканчивая экономическими, социальными и культурными правами.
В этой связи целесообразно отменить административную ответственность за проживание в Республике Казахстан без регистрации либо без документов, удостоверяющих личность, предусмотренную ст. 492 Кодекса об административных правонарушениях (далее - КоАП), поскольку обязанность документирования лежит на государстве, документы, удостоверяющие личность, также принадлежат государству, именно оно в первую очередь заинтересовано в том, чтобы все население Казахстана было документировано.
22.12.2016 г. Президентом подписан Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия экстремизму и терроризму». Законом изменены подходы к регистрации по месту жительства. Так, согласно п. 4 ст. 492 КоАП «4. Постоянное проживание в Республике Казахстан иностранца или лица без гражданства без регистрации по постоянному месту жительства либо без вида на жительство или без удостоверения лица без гражданства, либо по недействительному виду на жительство, удостоверению лица без гражданства сроком свыше десяти календарных дней, а также несвоевременное извещение органов внутренних дел об утере паспорта, вида на жительства либо удостоверения лица без гражданства -
влекут штраф в размере десяти месячных расчетных показателей.
5. Деяния, предусмотренные частью четвертой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влекут штраф в размере двадцати месячных расчетных показателей.».
Закон Республики Казахстан от 22.07.2011 г. «О миграции населения» внесены изменения и определены функции органов национальной безопасности. Так, согласно ст. 14 этого Закона орган национальной безопасности:
1) реализует в пределах своей компетенции государственную политику в области миграции населения;
2) формирует единую базу данных учета въезда и выезда иностранцев и лиц без гражданства, обеспечивает системное обновление сведений, а также осуществляет своевременный информационный обмен с органами внутренних дел и Министерством иностранных дел Республики Казахстан;
3) согласовывает въезд иммигрантов в Республику Казахстан и отдельные местности (территории), закрытые для посещения иностранцами;
4) согласовывает разрешение на постоянное проживание иммигрантов в Республике Казахстан;
5) осуществляет выдачу миграционных карточек иммигрантам при въезде в Республику Казахстан и их изъятие при выезде из Республики Казахстан;
6) согласовывает ходатайства иностранцев и лиц без гражданства о приеме в гражданство Республики Казахстан;
7) осуществляет иные функции, предусмотренные законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан.
Органы национальной безопасности также вправе не объяснять причину, послужившую основанием для отказа в согласовании иммигрантам въезда в Республику Казахстан и отдельные местности (территории), закрытые для посещения иностранцами; иммигрантам - разрешения на постоянное проживание в Республике Казахстан; иностранцам и лицам без гражданства - ходатайства о приеме в гражданство Республики Казахстан.
Внесенные изменения и дополнения объяснимы с позиции обеспечения национальной безопасности, однако их эффективность вызывает сомнение ввиду того, что лица без определённого правового статуса могут быть обречены подобными санкциями не только к привлечению к административной ответственности, но и к безысходности способной подтолкнуть к правонарушениям. При всем этом законодательные новеллы не уделяют внимания защите интересов иммигрантов, в частности их детей.
4. Крайне важно, чтобы государство имело национальную систему защиты детей и систему мер к обеспечению равного доступа детей-иммигрантов и детей-беженцев к услугам, эквивалентным тем, которые предоставляются детям, являющимся гражданами Казахстана. В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, например, ответственность за несопровождаемого ребенка несут те органы власти, компетенция которых распространяется на фактическое место его пребывания - так же, как и в случае ребенка-гражданина, оставшегося без попечения родителей. По прибытии несопровождаемого ребенка департамент социального обслуживания местного органа власти оценивает потребности такого ребенка и оказывает помощь.
Для беженцев и иммигрантов должны существовать варианты размещения в жилых домах, семьях и общине, при этом в первоочередном порядке следует размещать детей-беженцев, и детей-иммигрантов, и их семьи. Данную меру можно реализовать на базе центров адаптации для оралманов.
5. Оказание бесплатной юридической помощи оралманам, лицам без гражданства, беженцам и лицам, ищущим убежища актуальной проблемой.
Уязвимые слои населения нуждаются в получении квалифицированной бесплатной юридической помощи. На сегодняшний день им оказывается бесплатная правовая помощь лишь со стороны международных и некоммерческих организаций, в то время как государство не должно оставаться в стороне от защиты их прав путем разъяснения им прав и обязанностей, оказания квалифицированной юридической помощи бесплатными юристами и адвокатами по всем делам. Практика работы правозащитных НПО свидетельствует, что чаще всего их интересуют вопросы документирования, регистрации по месту жительства или пребывания, обжалования незаконных действий полиции, в том числе незаконных задержаний, привлечения к ответственности лиц, виновных в их эксплуатации. Лица, не имеющие жилья, обращаются по имущественным спорам. У этих людей нет возможности оплатить даже разовую консультацию юриста, что приводит к затягиванию решения их дел, истечению сроков обжалования и в итоге к длительному нарушению их прав.