Соотношение понятий «законодательная» и «законотворческая» деятельность: проблемы терминологии и правоприменения (С. Темирбулатов, Почетный юрист РК)

19.05.2026

Соотношение понятий «законодательная» и «законотворческая»
деятельность: проблемы терминологии и правоприменения

С. Темирбулатов,

Почетный юрист РК

В современной юридической литературе, экспертных дискуссиях и даже в официальной риторике нередко термины «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность» употребляются без достаточного разграничения. Во многих случаях они используются как синонимы, что на первый взгляд может показаться допустимым, поскольку оба понятия связаны с процессом создания законов. Но теоретико-правовой и конституционно-правовой анализ показывает существование очевидных различий как по субъектному составу, так и по объему содержания, стадиям осуществления и юридическим последствиям.

Законодательная и законотворческая деятельность представляют собой взаимосвязанные, но не тождественные процессы. Законодательная деятельность отражает политико-правовую функцию государства по формированию правовой базы, предполагает принятие и включение закона в действующую систему нормативно-правовых актов. В свою очередь законотворческая деятельность является более широким по содержанию понятием, обусловленным ее общесоциальным характером и охватывающим не только формально-юридические процедуры принятия закона, но и процессы выявления общественных потребностей, разработки концепции правового регулирования и оценки эффективности законодательства.

Действующее законодательство Республики Казахстан преимущественно использует термин «законодательная деятельность». В рамках конституционной модели законодательная деятельность определяется как деятельность государства по принятию законов в установленном Основным законом порядке. Уже сама структура Конституции показывает, что законодательная функция относится к числу фундаментальных полномочий государства и осуществляется строго определенным кругом субъектов.

Согласно статье 52 Конституции, Курултай является высшим представительным органом Республики Казахстан, осуществляющим законодательные функции. Следовательно, законодательная деятельность имеет институционально ограниченный характер и осуществляется в рамках специальной конституционной процедуры. Нормы статей 56-62 Конституции подробно регламентируют полномочия Курултая, порядок внесения законопроектов, рассмотрения и принятия законов, участие Президента в законодательном процессе, особенности принятия конституционных законов.

Особое значение имеет статья 60 Конституции, определяющая субъекты права законодательной инициативы. К ним относятся депутаты Курултая, Правительство, Казакстан Халык Кенесi (высший консультативный орган), а также Президент в предусмотренных случаях.

Тем самым Конституция формирует четкую юридическую конструкцию законодательной деятельности, для которой характерны строго формализованная процедура, ограниченный круг субъектов, обязательность установленных стадий, итог деятельности в виде принятого закона. Законодательная деятельность не может осуществляться произвольно. Ее процедуры являются гарантией легитимности закона и одним из принципов верховенства права. Несоблюдение предусмотренных Конституцией требований способно поставить под сомнение конституционность принятого нормативного акта.

Именно поэтому законодательную деятельность следует рассматривать как официальную государственно-властную деятельность уполномоченных субъектов по созданию законов в установленном Конституцией порядке. Ее ключевыми признаками выступают формально устоявшиеся процедуры, ограниченный круг субъектов и наличие строго определенного юридического результата - закона.

В отличие от законодательной деятельности термину «законотворческая деятельность» не дается прямого определения в действующем законодательстве Республики Казахстан. Но в юридической науке и правовой практике этот термин применяется достаточно широко. В отличие от строго регламентированного юридического процесса законодательной деятельности законотворчество представляет собой творческий, аналитический, исследовательский процесс поиска оптимального решения проблемы.

Субъекты законодательного и законотворческого процессов различаются. Как отмечалось выше, субъекты законодательного процесса четко определены в Конституции. Это депутаты Курултая, Правительство, Казакстан Халык Кенесi и Президент. Субъектами законотворчества могут быть государственные органы, общественные организации, ученые.

Законотворческая работа не ограничивается рамками деятельности Курултая, а представляет собой комплексный политико-правовой и интеллектуальный процесс формирования содержания закона. Законотворчество является неотъемлемой частью работы над законопроектом, предшествуя официальному законодательному процессу, включая выявление общественной потребности в правовом регулировании вопроса, подготовку концепции законопроекта, научную и экспертную проработку, общественное обсуждение, согласительные процедуры, участие в обсуждении законопроекта в Курултае, а также анализ правоприменительной эффективности уже принятого нормативного акта. В ходе законотворческой работы эксперты, ученые, представители общественности дают всестороннюю оценку текста на соответствие Конституции, нормам права, лингвистическим стандартам и общественным потребностям с тем, чтобы предотвратить правовые коллизии, коррупционные риски и обеспечить эффективную реализацию будущего закона на практике. Эксперты оценивают концептуальную обоснованность документа, его экономическую и социальную эффективность, а также прогнозирует возможные последствия принятия закона для общества.

Закон Республики Казахстан «О правовых актах» дает детальное понимание всех элементов законотворческой работы. Закон регулирует процесс создания правовых документов, определяя порядок планирования, разработки, представления, обсуждения, принятия, регистрации и введения их в действие. В частности, закон предусматривает планирование законопроектной работы, подготовку консультативных документов регуляторной политики, научную, антикоррупционную экспертизу, публичное обсуждение проектов, правовой мониторинг, оценку эффективности законодательства. Такие механизмы выводят работу над законопроектом за пределы собственно парламентских процедур принятия законов и служат доказательством того, что современное законотворчество невозможно без участия общества, экспертного сообщества и профессиональных групп. Предусмотренный законом институт правового мониторинга как один из элементов законотворчества требует анализ эффективности уже действующего законодательства, то есть законотворческий процесс - это не только создание закона, но и последующая оценка его практического воздействия.

Следовательно, можно прийти к выводу, что закон РК «О правовых актах» подтверждает наличие двух взаимосвязанных, но не тождественных явлений: законодательной деятельности как процедуры принятия законов и законотворческой деятельности как комплексного процесса формирования и совершенствования законодательства. Конституция Республики Казахстан и Закон «О правовых актах» в совокупности формируют модель, при которой формальная законодательная процедура является лишь одной из стадий более широкого законотворческого процесса.

Практика Конституционного Суда Республики Казахстан также подтверждает необходимость формального разграничения законодательной процедуры и более широкого законотворческого процесса. В своих нормативных постановлениях Конституционный Суд неоднократно обращал внимание законодателя и других субъектов законодательной инициативы на значение правовой определенности принимаемых норм, их внутренней непротиворечивости, системности законодательства, предсказуемости правового регулирования, соблюдения конституционных процедур принятия законов.

Правовые позиции Конституционного Суда основываются на признании качества закона не только политико-правовой, но и конституционной категорией. В своей практике Конституционный Суд подчеркивает необходимость соблюдения принципа соразмерности при установлении ограничений прав и свобод человека и гражданина, обеспечения юридической определенности правового регулирования, а также недопустимости произвольного вмешательства в сферу общественных отношений.

Подобный подход свидетельствует о расширении понимания процесса создания законов, ориентируя его не исключительно на соблюдение формальных процедурных требований, но и на качество нормативного регулирования с точки зрения его соответствия принципам правового государства. Иными словами, современное конституционное правосудие включает в сферу своего контроля и вопросы законотворческого характера, связанные с обоснованностью правового регулирования, согласованностью законодательства, качеством юридической техники, а также обеспечением баланса публичных и частных интересов. Практика Конституционного суда подтверждает тенденцию к возрастанию требований не только к соблюдению процедур принятия законов, но и к качеству самого нормативного регулирования.

Отсутствие четкого разграничения между законодательной и законотворческой деятельностью имеет не только теоретическое, но и серьезное практическое значение. Прежде всего это связано с проблемами неточного применения терминов, чреватого снижением качества принимаемых законов. Неточность терминологии разрушает правовую определенность, ведет к неоднозначному толкованию, может искажать смысл закона, порождать ошибки в правоприменении, а также ряд других проблем, вызываемых слабой юридической техникой.

На практике смешение этих двух понятий также может приводить к размыванию компетенции субъектов законотворческого процесса, переоценке либо недооценке, например роли экспертного сообщества. В ряде случаев законотворческий процесс фактически сводится лишь к прохождению законопроекта через парламентские процедуры, а предварительная научная и аналитическая проработка остаются недостаточными.

Всё вышеизложенное приводит к заключению, что разграничение понятий законодательной и законотворческой деятельности имеет не только теоретическое, но и существенное практическое значение для качества законодательства. В современных условиях усложнения структуры общественных отношений и необходимостью адаптации механизмов государственного управления значение качественного нормативного регулирования приобретает особую актуальность.

Современные вызовы, связанные с необходимостью адекватного реагирования на требования правового регулирования инноваций и цифровых технологий, обеспечения правовой стабильности, а также прогнозирование социально-правовых последствий обусловливают повышение требований к содержанию, системности и эффективности законов.