1. 24 августа 2009 года указом Президента Республики Казахстан была принята «Концепция правовой политики на период 2010-2020 гг.». Помимо прочего, в Концепции отмечается разработка правовой основы для административной реформы с целью создания эффективной и лаконичной системы управления и улучшения административных процедур. Хотя административная реформа проводится в Казахстане с момента обретения страной независимости, президентский указ от 24 августа 2009 года активизировал деятельность в этой сфере и задал ей новое направление.

2. 8 сентября 2010 года директор Института исследований законодательства Казахстана направил директору БДИПЧ письмо с уведомлением о разработанной Институтом концепции и проекте закона «Об административных процедурах» (далее «законопроект») и с просьбой предоставить экспертное заключение БДИПЧ по законопроекту. К письму прилагались тексты концепции и законопроекта.

3. Настоящее заключение составлено в ответ на вышеупомянутую просьбу о проведении экспертной оценки.

2. Предмет анализа

4. Настоящее заключение относится исключительно к вышеупомянутому законопроекту. Таким образом, заключение носит ограниченный характер и не содержит полного и исчерпывающего анализа всего существующего рамочного законодательства, регулирующего государственное административное управление или административные процедуры в Казахстане.

5. Настоящее заключение затрагивает основные пункты законопроекта и содержит указания на сомнительные вопросы. Проистекающие из анализа рекомендации основаны на нормах международного права и оптимальной практике в области административных процедур, а также на общих стандартах верховенства права, отраженных в международных соглашениях и обязательствах, подписанных и ратифицированных Республикой Казахстан. Цель рекомендаций - заложить основу для дальнейшего обсуждения затронутых вопросов с основными заинтересованными сторонами.

6. Заключение предоставлено по неофициальному переводу законопроекта, который прилагается к данному документу в качестве Приложения 1, что допускает возможность неточностей, связанных с переводом.

7. С учетом вышесказанного, БДИПЧ ОБСЕ хотело бы отметить, что настоящее заключение не будет иметь последствий в отношении каких-либо письменных или устных рекомендаций или комментариев по поводу данного или иных законодательных актов, связанных с государственным административным управлением или административными процедурами, которые могут быть сформулированы БДИПЧ ОБСЕ в будущем.

3. Краткий обзор

8. С самого начала следует отметить, что законопроект содержит много важных принципов и гарантий эффективного административного управления и прав личности. В целях краткости данное заключение касается, в основном, тех областей, которые могут быть усовершенствованы. С целью гарантировать полное соответствие упомянутого законодательства международным нормам рекомендуется выполнить следующее:

3.1 Основные рекомендации

A. обусловить в законопроекте, что он является первичным законодательным актом, регулирующим административные процедуры, который имеет преимущество перед другими аспектами административных процедур, отраженными в других законодательных актах, а также четко упомянуть в этом законопроекте и других соответствующих законодательных актах исключения из этого правила; [п. 19]

B. во всем тексте законопроекта заменить термин «заинтересованные лица» двумя разными определениями, разграничивающими лиц, являющихся сторонами в административных делах, и заинтересованных третьих лиц; [п.п. 25 и 43]

C. обсудить и уточнить характер и цель принципов, перечисленных в Главе 2; [п.п. 27 и 80]

D. расширить статью 44, включив в нее больше информации о допустимых методах расследования в административных делах; [п. 55]

E. пересмотреть и отредактировать процедуры подачи и рассмотрения административных жалоб с учетом необходимости разграничить различные типы жалоб и различные органы обжалования; [п.п. 86-90]

F. напрямую или посредством ссылки на другое законодательство включить в законопроект четкую информацию о процедуре обжалования в суде; [п.п. 96-98]

G. пояснить статьи 78 и 79, предоставив более подробную информацию о характере и типах ответственности за нарушение законопроекта, а также о юридических последствиях, которые влечет за собой такая ответственность; [п.п. 100-103]

H. обеспечить необходимый объем финансирования и подготовки для должного исполнения закона после его принятия; [п.п. 104-105]

3.2 Дополнительные рекомендации

I. уточнить, какие именно права имеются в виду в ст. 4, п. 14; [п. 14]

J. четко указать, какие именно положения других законодательных актов регулируют аспекты административных процедур; [п. 16]

K. удалить п. 3 статьи 2; [п. 17]

L. провести сравнительный анализ данного законопроекта и проекта закона «О доступе к публичной информации» с целью избежать несоответствий между ними; [п. 20]

M. объединить различные подпункты пункта 3 статьи 1 в одно ясное и лаконичное определение термина «административный акт»; [п. 21]

N. пересмотреть ст. 1, п. 7, и уточнить, в чем заключается разница между терминами «государственная услуга» и «административный акт»; [п. 23]

O. проанализировать и отредактировать определение термина «дискреционные полномочия» в статье 1, п. 8; [п. 24]

P. добавить в Главу 2 следующее:

1) принцип, определяющий необходимость постоянного соблюдения личной тайны индивидуума; [п. 29]

2) принцип, определяющий, что все административные акты должны четко и точно определять возможные средства судебной защиты; [п. 30]

3) требование ко всем административным органам о принятии инструкций, отражающих принципы, включенные в Главу 2; [п. 32]

Q. внести в статью 8 следующие поправки:

1) пересмотреть термин «любые иные обстоятельства»; [п. 31]

2) включить в перечень недопустимых видов дискриминации дискриминацию на политической основе; [п. 31]

3) включить возможность допустимого разного обращения на основании объективно обоснованных причин; [п. 32]

R. пояснить в статье 12, предоставление какого рода информации влечет за собой ответственность в соответствии со статьей 12, а также каковы последствия такой ответственности; [п. 33]:

S. включить в статью 13 ссылку на п. 2 статьи 19 с целью пояснить, что физические лица не обязаны предоставлять официальные документы или сертификаты, полученные от других учреждений; [п. 34]

T. пояснить в статье 14 обязанность административных учреждений публиковать все соответствующие законодательные акты и уведомлять о них население; [п. 35]

U. определить термин «личный интерес» в статьях 20 и 31; [п. 36]

V. внести в статью 23 следующие поправки:

1) в п. 2 указать, что предоставление взаимопомощи другим административным органам - это не право, а обязанность; [п. 38]

2) указать в п. 2 (3) (и в ст. 46, п. 2), что в предоставлении информации может быть отказано только в отдельных случаях, после тщательного анализа заявки (принцип максимального раскрытия информации); [п. 39]

3) более четко разграничить подпункты 2 и 3; [п. 40]

W. указать в статье 25, п. 2, что лица, недостаточно владеющие местными языками, должны быть оперативно проинформированы о своих правах; [п. 41]

X. дать определение термина «лица, способствующие рассмотрению административного дела», который упомянут в статье 26; [п. 42]

Y. внести в статью 27 следующие поправки:

1) включить в нее право на получение должным образом опечатанных документов и право на получение информации на всех этапах административных процедур; [п. 44]

2) пояснить значение слов «другие права», упомянутых в п. 1 статьи 27; [п. 45]

Z. внести в статью 28 следующие поправки:

1) изменить название статьи, заменив слова «Полномочия административного органа» словами «Обязанности административного органа»; [п. 46]

2) разграничить различных участников административных процедур, а именно, с одной стороны - административные органы, а с другой стороны - физических лиц и заинтересованных третьих лиц; [п. 47]

3) добавить важные дополнительные обязанности, такие как обязанность издавать обоснованные административные акты и предоставлять информацию о праве на обжалование и праве быть выслушанным; [п. 48]

4) удалить п. 1 (6) и включить его в общие обязательства по обеспечению гласности в статье 14; [п. 49]

5) удалить п.п. 4 (3) и (4); [п. 53]

AA. внести поправки в ст. 29, п. 3, обусловив, что представители заявителей обязаны всегда предъявлять письменное подтверждение своих представительских полномочий; [п. 54]

BB. использовать более широкий подход к вопросу о том, когда члены коллегиальных органов или должностные лица должны брать самоотвод в рассмотрении административного дела в соответствии со статьей 31; [п. 56]

CC. внести в статью 33 следующие поправки:

1) расширить сферу применения данной статьи таким образом, чтобы и физические, и юридические лица имели право на возбуждение административного дела; [п. 58]

2) удалить п. 1 (3); [п. 59]

DD. пояснить природу и правовую основу для внесения платы за выдачу документов и информации, упомянутых в статье 35, п. 2 (6); [п. 60]

EE. указать в статье 40, п. 1 (3), что заявление может быть оставлено без рассмотрения на формальных основания только если в документе по-прежнему есть формальные ошибки, несмотря на то, что заявитель был о них уведомлен; [п. 61]

FF. в статье 43 и других соответствующих пунктах заменить термин «участники административной процедуры» на более дифференцированный термин «физические/юридические лица, являющиеся сторонами в административной процедуре, либо заинтересованные третьи стороны»; [п. 62]

GG. дифференцировать заявления и документы либо информацию, упомянутые в статье 44, п. 2, и указать, в каких случаях документы и информация могут быть отклонены административными органами; [п. 63]

HH. пояснить процедуру обеспечения права быть выслушанным в статье 45; [п. 64]

II. указать в статье 49, на какой стороне лежит бремя доказательства; [п. 65]

JJ. внести в статью 50 следующие поправки:

1) разъяснить термин «отдельные действия» в п. 2; [п. 66]

2) пояснить упоминание об опубликовании сведений, содержащихся в п. 4; [п. 67]

KK. прояснить сферу применения п. 2 статьи 52 и при необходимости обусловить ответственность административных органов за негативные последствия непринятия административного акта в установленные законом сроки; [п.п. 68 и 69]

LL. обозначить в статье 53 природу упомянутых в ней расходов; [п. 70]

MM. дифференцировать различные типы административных актов, упомянутые в статье 54; [п. 71]

NN. в тех случаях, когда словесные и иные административные акты не в письменной форме имеют негативные последствия для физических лиц, письменные подтверждения этих актов должны быть зарегистрированы компетентным административным органом и выданы физическому лицу; [п. 72]

OO. удалить статью 56, п. 3; [п.п. 73 и 74]

PP. указать, какие именно «другие случаи» имеются в виду в статье 57, п. 4; [п. 75]

QQ. отредактировать статью 58, обязав административные органы исправлять ошибки, опечатки или описки в административных актах; [п. 76]

RR. прояснить, что представляют собой «предметные административные правовые акты», упомянутые в статье 59; [п. 77]

SS. внести в законопроект поправки, обусловив, что компетентные органы должны быть проинформированы об аннулированных и ничтожных актах, речь о которых идет в статье 60, после чего они обязаны начать процедуры оперативной выдачи правовых административных актов в соответствующем случае; [п. 78]

TT. исправить нумерацию и ссылки на другие статьи и пункты в статье 61, п. 5; [п. 79]

UU. удалить пункты 2 (2) и (3) из статьи 62; [п. 82]

VV. указать в статье 73, что административный акт должен быть исполнен как можно скорее, и что меры по его исполнению должны быть начаты через 7 или 14 дней после вступления административного акта в силу; [п. 83]

WW. прояснить в статье 76, какому именно процессуальному законодательству должна соответствовать процедура исполнения административного акта; [п. 84]

XX. внести в статью 68 следующие поправки:

1) обусловить, что в рассмотрении жалобы может быть отказано по формальным основаниям только в том случае, если жалоба по-прежнему не соответствует требованиям даже после того, как заявитель был проинформирован о наличии в ней ошибок; [п. 91]

2) отредактировать пункт 2, обязав административные органы объяснять причины для оставления жалобы без рассмотрения; [п. 92]

YY. указать в законопроекте, в каких обстоятельствах может быть отсрочено исполнение административных актов в ходе процедур обжалования; [п. 93]

ZZ. удалить упоминание об удовлетворении жалобы из формулировки статьи 72, п. 2; [п. 95]

AAA. внести поправки в ст. 65 п. 4, обусловив, что судебное производство должно быть отложено до конца процедуры рассмотрения жалобы в административном порядке. [п. 99]

4. Анализ и рекомендации

4.1 Международные нормы в области административной процедуры

9. Законодательство в области административной процедуры в целом регулирует различные аспекты взаимоотношений между физическим лицом и государственной администрацией. В этом смысле государственная администрация подразумевает правительственные органы, вступающие в непосредственный контакт с населением.¹

10. Кодексы или законы, регулирующие административные процедуры в разных странах, сильно отличаются друг от друга. Таким образом, невозможно говорить о конкретных международных нормах в области административных процедур, поскольку каждая административная система основывается на культурных, экономических и исторических предпосылках отдельных стран. Различные страны в регионе ОБСЕ следуют различным моделям государственного управления и административных процедур.

11. Однако, несмотря на эти различия, важно, чтобы законы, регулирующие административные процедуры, обеспечивали эффективное администрирование и способствовали соблюдению прав физических лиц в отношении государственных органов.² Как и другие законодательные акты, эти законы должны быть ясными и предсказуемыми, должны способствовать принципам законности, недискриминации, а также должны следовать основному правилу в отношении норм закона.³ Они также должны отражать принцип пропорциональности. Важность упомянутых принципов также отражена во множестве документов, нацеленных на повышение эффективности административных процедур в странах Совета Европы⁴ и ЕС⁵, а также заложена в основу деятельности БДИПЧ ОБСЕ в области проведения реформы административного законодательства в регионе ОБСЕ, особенно в странах Содружества Независимых Государств (далее СНГ).⁶

______________

¹ См. Пер Берглинг, Ларс Беджстам, Дженни Эрделов, Эрик Веннерстром и Ричард Заак Саннергольм (ред.): «Верховенство права в государственном управлении», опубликовано Академией Фольк Бернадотт в 2008 г., где государственные административные органы определены как «посредник между государством и личностью», стр. XV.

² См. Галлиган, Денис: Административные процедуры и надзор над администрацией в Венгрии, Польше, Болгарии, Эстонии и Албании, документы SIGMА, № 17, OCDE/GD(97)167, издательство ОЭСР, 1997 г., пункт 1.1.

³ См. Герард Марко: Правовые и регуляторные основы государственного управления, Департамент поддержки и управленческих услуг, Секретариат ООН, документ ООН ST/SG/AC.6/1995/L.4, п. 23.

⁴ См. рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-участникам: CM/Rec R (80)2, «Об отправлении дискреционных полномочий административных органов» от 11 марта 1980 г.; CM/Rec R (87) 16, «Об административных процедурах, имеющих влияние на большое количество лиц» от 17 сентября 1987 г.; CM/Rec R (91)1, «Об административных санкциях» от 13 февраля 1991 г.; CM/Rec (2003) 16 «Об исполнении административных и судебных решений в области административного права» от 9 сентября 2004 г., CM/Rec (2004)10 «О судебном рассмотрении административных актов» от 15 декабря 2004 г., и CM/Rec (2007)7 «О должной администрации» от 20 июня 2007 г.

⁵ См. директиву ЕС 2006/123/EC, Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. «Об услугах на внутреннем рынке» (Official Journal L 376, 27/12/2006, стр. 36-68), - Глава II «Административное упрощение». См. также Европейские принципы государственного управления SIGMA и ОЭСР, документы SIGMA, № 27, CCNM/SIGMA/PUMA(99)44/REV1, от 22 ноября 1999 г. См. также Франциско Кардона: «Справочный перечень пунктов общего закона об административных процедурах», составленный SIGMA и ОЭСР (2005 г.) и «Справочный перечень вопросов для составления проектов законов и регуляторного управления в Центральной и Восточной Европе», документы SIGMA, № 15 (1997 г.)

⁶ См. Эва Грина и Скотт Карлсон: Совместный ответ № 09-005 Международной сети по способствованию верховенству права (INPROL) «Оценка статуса административного законодательства», июль 2009 г., стр. 1.

12. Некоторые из вышеупомянутых принципов отражены в Конституции Республики Казахстан⁷ (далее - «Конституция»), в частности, в статье 14 о равенстве перед законом, статье 20, п. 2 о праве на получение и распространение информации, и в статье 33 о праве на участие в управлении и равном праве служить на государственной службе. Таким образом, права человека и свободы гарантируются статьей 12 Конституции.

__________________

⁷ Конституция Республики Казахстан была принята в результате референдума 30 августа 1995 года; поправки в Конституцию были внесены в 2007 г.

4.2 Общая сфера действия законопроекта

13. Хотя в преамбуле к законопроекту в общих словах определена цель закона, более подробно о сфере действия закона говорится в статье 4 законопроекта. В этой статье говорится, что закон применяется в деятельности административных органов, которая завершается принятием административных правовых актов, а также при действии или бездействии административных органов, которые влекут фактические последствия для лиц.

14. В то время как п. 1 ст. 4 содержит, по большей части, подробный перечень примеров деятельности административных органов, предпочтительно более четко сформулировать п. 1 (14) статьи 4. В этом пункте упоминается предоставление, удостоверение, регистрация или приостановление (прекращение) «иных правомочий» заинтересованных лиц, однако не указывается, какие именно правомочия имеются в виду. Рекомендуется определить, какие правомочия подпадают под действие статьи 4, п. 1 (14), и соответствующим образом отредактировать этот пункт.

4.3 Связь законопроекта с другими соответствующими законодательными актами

15. В соответствии со статьей 2 законопроекта, законодательство Республики Казахстан об административных процедурах основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов (в основном, других законов) Республики Казахстан. Этими актами могут устанавливаться особенности осуществления административных процедур «для отдельных видов административных дел», в основном, относительно перечня документов, необходимых для рассмотрения административного дела, и сроков его рассмотрения (ст. 2 п. 3). Однако эти особенности не должны противоречить основополагающим положениям об административных процедурах в соответствии со статьей 3 настоящего Закона (ст. 2 п. 4).

16. Туманное упоминание «иных законодательных актов» уже отмечалось в предыдущих заключениях БДИПЧ ОБСЕ по поводу других законопроектов Казахстана.⁸ Статья 2 законопроекта не соответствует принципу определенности законодательства, поскольку лица, обязанные применять этот закон, подробно не проинформированы о том, какие именно законы помимо данного законопроекта и Конституции регулируют административные процедуры.⁹ Рекомендуется отредактировать эту статью, конкретно указав, какие положения каких именно законов помимо данного законопроекта регулируют различные аспекты административной процедуры.

_______________

⁸ В качестве недавнего примера см. Заключение БДИПЧ по поводу проекта закона Республики Казахстан «О доступе к публичной информации» от 16 ноября 2010 г., заключение № FOI-KAZ/164/2010 (AT), п. 14. См. также заключение БДИПЧ по поводу проекта закона «О профилактике преступлений в Республике Казахстан» от 13 октября 2009 г., заключение № CRIM-KAZ/140/2009 (MA/AT), п. 19, и заключение БДИПЧ по поводу проекта закона Республики Казахстан «О миграции населения» от 24 сентября 2009 г., заключение № MIG-KAZ/137/2009, п.п. 20-21.

⁹ В этом контексте см., помимо проч., также ст. 7, ст. 27 п. 2 (4), и ст. 50.

17. Статья 3 законопроекта определяет, при каких обстоятельствах нормативные правовые акты признаются несоответствующими законопроекту, в основном, это происходит в тех случаях, когда акты не соответствуют требованиям или принципам законопроекта. В этом контексте следует отметить, что пункт 2 статьи 3 просто повторяет содержание пункта 1 и поэтому должен быть удален.

18. Предположительно, под словами «нормативные правовые акты» подразумевается вторичное законодательство, иными словами - акты, которые принимает не законодательный орган, а исполнительные, в том числе административные органы. В таком случае статья 3 просто повторяет общий принцип господства права, которые заключается в том, что вторичное законодательство не может преобладать над первичным (принятым законодательным органом) или вносить в него поправки.

19. Что касается связи законопроекта с другими первичными законодательными актами, следует отметить, что принятие Закона об административных процедурах должным образом послужит своей цели только в том случае, если будет первичным законодательным актом в этой области и в качестве такового будет иметь преимущество над иными аспектами административных процедур, описанных в других законах. Исключения из этого правила преференции должны быть конкретно обозначены в законопроекте (с указанием названия и пункта соответствующего закона) и в других соответствующих законах. Рекомендуется внести надлежащие поправки в соответствующие пункты законопроекта. В частности, в п. 1 статьи 50 упоминаются «иные законодательные акты Республики Казахстан», которыми могут устанавливаться другие сроки административных процедур. Следует также упомянуть ссылки на конкретные законы в статье 70, где сказано, что другие законы могут иметь преимущество в определении процедур административного обжалования.

20. Следует отметить, что в то время как этот законопроект находится в процессе обсуждения, продолжается работа над проектом закона «О доступе к публичной информации». С учетом того факта, что определенные части этого законопроекта (в частности, статья 14 и п. 2 статьи 28 об онлайновых информационных ресурсах), похоже, повторяют проект закона «О доступе к публичной информации, рекомендуется провести сравнительный анализ обоих законопроектов с целью избежания несоответствий между ними. Должно быть ясно, что первичным законодательным актом в области административных процедур является настоящий законопроект, в то время как проект закона «О доступе к публичной информации» является первичным во всех вопросах, относящихся к доступу к информации.

4.4 Терминология

21. Основные термины, использованные в законопроекте, изложены в статье 1. Административные акты определены в п. 3 статьи 1 как правовой акт индивидуального применения, имеющий внешнее воздействие, который принят административным органом по результатам рассмотрения административного дела в соответствии с настоящим законодательством. В дополнение к этому определению, п. 3 статьи 1 предусматривает три отдельных альтернативных элемента, присущих документам, которые могут представлять собой административные акты. Некоторые из этих определений повторяют друг друга. Например, в п. 3 ст. 1 сказано, что административный акт также является актом, который распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг лиц, что, похоже, повторяет понятие индивидуального применения, отмеченное выше в том же пункте. То же самое справедливо и в отношении третьей характеристики административного акта как акта, который «устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц». Это определение вновь подразумевает индивидуальное применение и составляет суть административного акта. Во избежание повторений и совпадений в тексте данной статьи, рекомендуется объединить все вышеупомянутые элементы в ясное и лаконичное определение административного акта.

22. Параграф 7 статьи 1 определяет термин «государственная услуга» как деятельность административных органов и иных физических и юридических лиц по принятию административного правового акта. Во-первых, такое определение государственной услуги представляется довольно ограничительным, так как в целом понятие государственная услуга охватывает все услуги, предоставляемые государственной администрацией, а не только принятие административных актов. Далее, не ясно, на какие «иные физические и юридические лица» ссылается данное положение, так как все физические/юридические лица, уполномоченные принимать правовые акты, уже описаны в определении административного органа. Более того, термин «государственная услуга» почти что не встречается в тексте законопроекта, что ставит под вопрос необходимость его включения в список терминов, изложенных в статье 1.

23. Один из немногих примеров упоминания термина «государственная услуга» содержится в п. 2 статьи 1 (определение административного органа). Однако в этом положении административные органы определены как физические/юридические лица, уполномоченные оказывать государственные услуги и принимать административные правовые акты, что подразумевает, что государственные услуги и принятие административных актов совсем не одно и то же. Рекомендуется пересмотреть п. 7 статьи 1 законопроекта с целью уточнения разницы между государственной услугой и административным актом.

24. В п. 8 статьи 1, дискреционные полномочия описаны как «предоставленные законом административному органу либо должностному лицу права выбора одного из возможных решений, соответствующих закону». В данном контексте следует заметить, что дискреционные полномочия не являются законными правами, предоставляемыми административным органам или должностным лицам. Дискреционное право - это степень свободы действий или гибкости, которой обладают государственные административные органы при принятии решений или осуществлении своей деятельности.¹⁰ Таким образом, дискреционное право - это аналог закона или нормы, дающее административному органу свободу выбора. Рекомендуется пересмотреть или внести соответствующие поправки в это определение.

_____________

¹⁰ См. Кеннет Ф. Уоррен: Административное дискреционное право, опубликовано в Энциклопедии государственного управления и государственной политики, второе издание, США, издано 15 апреля 2008 г., последнее обновление - 11 ноября 2010 г.

25. Термин «заинтересованное лицо», который определен в п. 10 статьи 1, по-видимому, относится к обоим лицам (физическому и юридическому), обратившимся в административный орган в связи с принятием административного правового акта, а также к лицам, чьи права и интересы затрагиваются такими актами. Следовательно, это определение затрагивает две различные группы лиц - лиц, обратившихся за принятием административного акта, и лиц, которые на обращались за принятием акта, но на которых акт может оказать влияние. Для внесения ясности необходимо разграничить эти две группы лиц, так как физическое/юридическое лицо, инициирующее административную процедуру, является стороной, непосредственно участвующей в процедуре, а иные лица, на которые влияют административные решения, скорее являются заинтересованными третьими сторонами. Этого разграничения необходимо придерживаться во всем тексте законопроекта, особенно в положениях об административной процедуре в Главах 3 и 4 (см. анализ этого вопроса ниже в п. 47) и положениях, касающихся процедуры обжалования. Рекомендуется заменить определение заинтересованного лица двумя определениями - одно для лиц, являющихся сторонами административной процедуры, и другое для третьих заинтересованных сторон.

4.5 Основные принципы

26. Принципы административных процедур указаны в Главе 2 (статьи 5-20). Они включают в себя важные факторы надлежащего административного управления, такие законность, равенство, пропорциональность, гласность и эффективность.

27. В общем неясна цель данной главы и указанных в ней принципов, так как неясно, являются ли эти принципы просто рекомендациями для административных органов или их можно использовать в качестве основания для аннулирования административных актов судами. Законопроект не содержит четкого описания последствий нарушения одного или нескольких принципов. В то время как статья 6 описывает права физических лиц в контексте принципа верховенства права, она не содержит упоминания самих принципах. Статья 7 также не упоминает эти принципы в качестве юридического основания для судебного преследования. Поэтому рекомендуется проанализировать и прояснить характер и цель упоминания этих принципов в Главе 2, для того, чтобы они не остались просто словами, не обладающими юридической силой.

28. В дополнение к принципам, перечисленным в данной главе, рекомендуется включить в перечень остальные основные принципы административной процедуры, например, такие как обязательство предоставить надлежащее обоснование или мотивировку административных актов, особенно в случаях запретительных административных актов. Хотя данное обязательство упомянуто в статье 56, его важность дает основание для внесения его в перечень принципов, указанных в Главе 2, и, возможно, в статью 14 - «Гласность и открытость».

29. Другой принцип, который следует включить в Главу 2, это принцип соблюдения личной тайны индивидуума, особенно в отношении информации частного характера. При обращении с личными документами и данными необходимо соблюдать строжайшую конфиденциальность.

30. Далее, рекомендуется внести в данный перечень принцип, согласно которому, в любом принятом административном решении должно содержаться четкое и точное указание возможных средств правовой защиты, иными словами информация о праве на обжалование и подробное описание соответствующих процедур.

31. Статья 8 законопроекта посвящена принципу равенства и запрету на дискриминационные действия административных органов. Следует отметить, что запрет на дискриминацию на основании «любых иных обстоятельств» может быть слишком широким и может создать проблемы при применении закона. В то же время, в дополнение к запретам, перечисленным в статье 8, рекомендуется включить в нее запрет на дискриминацию на политической основе.

32. Формулировка статьи 8 также подразумевает, что неравное обращение с участниками административных процедур может быть оправдано, если оно имеет объективно обоснованные причины, а не только если административный орган намерен изменить свои дискреционные решения в будущем, как указано в п. 5. Также следует обязать административные органы к принятию внутренних инструкций, согласно которым, при принятии административных актов, дискреционное право должно применяться с учетом принципов, отраженных в Главе 2 законопроекта. Эти правила могут быть пересмотрены или изменены лишь в исключительных обстоятельствах и только при наличии уважительных и объективно обоснованных причин.

33. Статья 12 о презумпции достоверности представленных лицами сведений также содержит положение (п. 3) об ответственности лиц за предоставление ложных сведений и информации. Не ясно, какую именно ответственность влекут такие действия, в частности, будет ли эта ответственность административного или уголовного характера, и подразумевает ли эта ответственность необходимость наличия намеренной лжи. С целью информирования лиц, предоставляющих информацию административным органам, об ответственности за те или иные действия, рекомендуется разъяснить характер действий, которые влекут за собой ответственность, а также юридические последствия этих действий (подробный анализ ответственности, предполагаемой законопроектом, описан ниже в п.п. 100-103).

34. Согласно статье 13, административным органам запрещается налагать на заинтересованных лиц обязанности или отказывать им в каком-либо праве «лишь с целью удовлетворения формальных требований». В этом положении было бы полезно уточнить, что лица не обязаны предоставлять официальные документы или свидетельства, полученные от других административных органов - при внесении такого уточнения следует сослаться на содержание п. 2 статьи 19, в котором данный вопрос представлен более подробно.

35. Гласность и открытость административных процедур гарантированы статьей 14 законопроекта. Право лиц «знакомиться в установленном законодательством порядке с административными правовыми актами, которые вступили в силу», описанное в п. 3 статьи 14, не отражает реальные обязательства государства в отношении права каждого человека на получение информации. Вместо того, чтобы повторять, что каждый имеет право ознакомиться с такими вторичными законами, рекомендуется уточнить в статье 14, что административные органы обязаны опубликовать или иными способами информировать население обо всех применяемых законах. Такое информирование имеет первостепенное значение для надлежащего применения и исполнения законов.

36. Статья 20 посвящена вопросу беспристрастности административных органов. В ней в частности говориться, что должностные лица и члены коллегиальных административных органов не могут участвовать в административных процедурах при наличии личной заинтересованности или других обстоятельств, способных повлиять на принятие административного правового акта. Хотя в статье 31 приводятся примеры случаев, когда эти лица могут подлежать отводу, ни одна из этих двух статей не дает четкого определения термина «личная заинтересованность». Важно дать четкое определение этого термина во избежание слишком узкой интерпретации. Дальнейший анализ вопросов, связанных с этой темой, приводится ниже в п. 56.

4.6 Административная процедура

37. Административным процедурам посвящены Глава 3 (Основные процедурные положения) и Глава 4 (Стадии административных процедур) законопроекта.

Добавить в список основных источников в Google

Заключение по проекту Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» (БДИПЧ, Варшава, 29 декабря 2010 года)

Подтвердите, что вы не робот