Комментарии к Законам Республики Казахстан
«О деятельности международных или иностранных некоммерческих организаций на территории Республики Казахстан» и
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций»
Данный отчет был подготовлен Джереми МакБрайдом (преподавателем международного права в области прав человека Университета Бирмингема, соучредителем и вице-председателем организации «Interights»). Дополнительные комментарии, включенные в данный отчет, были подготовлены экспертами БДИПЧ/ОБСЕ..
Aleje Ujazdowskie 19 PL-00-557 Warsaw ph. +48 22 520 06 00 fax. +48 22 520 0605
СОДЕРЖАНИЕ:
1. ВВЕДЕНИЕ
2. КРУГ РАССМАТРИВАЕМЫХ ВОПРОСОВ
3. КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ
4. АНАЛИЗ И РЕКОМЕНДАЦИИ
4.1 Организации, в отношении которых предусматривается регулирование
4.2 Необходимые условия для осуществления деятельности в Республике Казахстан
4.3 Разрешенные и запрещенные цели
4.4 Обязательства по информированию и другие обязательства
4.5 Открытие филиала или представительства
4.6 Приостановление деятельности и ликвидация филиалов
4.7 Собственность филиалов и представительств
4.8 Отчетность
4.9 Юридическая ответственность
4.10 Заключительные и переходные положения
1. ВВЕДЕНИЕ
1. В апреле 2005 года группа депутатов Парламента Республики Казахстан представила на рассмотрение Парламента два законопроекта: «О деятельности филиалов и представительств (обособленных подразделений) международных или иностранных некоммерческих организаций на территории Республики Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций» (далее «Законопроекты») вместе с пояснительной запиской. 15 июня 2005 года эти Законопроекты были приняты Мажилисом.
2. Нижеизложенные комментарии были подготовлены по требованию Центра ОБСЕ в Алматы на основе английского перевода текста вышеупомянутых Законопроектов после внесения в них поправок на 1-м чтении и пояснительной записки, а также на основе русского текста принятых законов.
2. КРУГ РАССМАТРИВАЕМЫХ ВОПРОСОВ
3. В данных комментариях рассматривается степень соответствия двух вышеупомянутых законов международным стандартам в области прав человека, в частности, обязательствам страны в рамках человеческого измерения ОБСЕ. Данные комментарии не ставят своей целью предоставление исчерпывающего анализа.
4. Выражаемое здесь мнение, в основном, опирается на международные стандарты в области права на свободу объединения, приверженность которым Республика Казахстан продемонстрировала, подписав Международный пакт о гражданских и политических правах[1], ратифицировав Конвенцию о правах ребенка[2] и Конвенцию о доступе к информации, общественном участии в процессе принятия решений и доступе к правосудию в экологических вопросах (Орхусскую конвенцию)[3], а также в рамках своих обязательств как государства-участника Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе[4] и через поддержку Декларации ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Декларация о правозащитниках)[5].
Кроме того, при определении объемов права на свободу объединения можно руководствоваться решениями судебных органов, таких как Европейский суд по правам человека и, как это указывается в пояснительной записке к Закону о деятельности международных или иностранных некоммерческих организаций, положениями международных инструментов, таких как Европейская конвенция о признании юридического статуса международных неправительственных организаций, инструментами «мягкого» права, такими как Основные принципы, определяющие статус неправительственных организаций в Европе (принятые в рамках Совета Европы)[6], а также практикой других стран-участниц ОБСЕ. Однако положения Законов также могут иметь последствия для осуществления других прав человека, в частности, права на свободу слова и права на образование и частную жизнь, поэтому эти права также принимаются во внимание в комментариях.
5. В изложенном здесь мнении оба закона рассматриваются в совокупности, так как закон о внесении изменений и дополнений закрепляет ряд положений, которые станут следствием принятия закона о деятельности международных или иностранных некоммерческих организаций. В этих положениях рассматриваются такие вопросы, как: возникновение административной ответственности, применение требований к процессу регистрации, предоставление информации о деятельности и ее финансировании, тем самым, разъясняется характер обязательств, налагаемых законопроектом. Однако необходимо также учитывать, что положения Законов могут также повлечь за собой последствия для деятельности организаций, которые не являются международными или иностранными. Таким образом, в данных комментариях рассматривается, в первую очередь, природа организаций, деятельность которых будет в действительности подпадать под действие Законопроектов. Затем рассматриваются условия, выполнение которых необходимо для осуществления деятельности этих организаций, разрешенные и запрещенные цели такой деятельности, обязательства по информированию и другие обязательства, процедура создания филиала или представительства, а также положения, предусматривающие приостановление деятельности и ликвидацию таких филиалов или представительств. В заключение в комментариях рассматриваются положения в отношении собственности филиалов и представительств, требований об отчетности и юридической ответственности, а также действие заключительных и переходных положений.
6. БДИПЧ ОБСЕ желает отметить, что представленные здесь комментарии никоим образом не умаляют значения каких-либо рекомендаций или комментариев, с которыми БДИПЧ может выступить в будущем в отношении рассматриваемых законопроектов.
3. КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ
7. Законопроекты, направленные на регулирование деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан, подходят к этой задаче с неоправданно ограничительной точки зрения. Прямым следствием введения таких положений станет наложение ограничений, которые будут несоразмерны ни с одной из законных и оправданных целей, какие только можно себе представить. Также, такие ограничения не только станут препятствием для законной деятельности таких организаций, но и окажут негативное влияние на права и свободы жителей Казахстана. Более того, в законопроектах есть множество положений, в отношении которых есть необходимость более точных и ясных формулировок, и действительные цели и следствие введения которых также необходимо разъяснить. Существует насущная необходимость переработки этих положений в свете изложенных ниже рекомендаций.
8. Рекомендуется, чтобы Законопроекты были изменены с тем, чтобы:
(a) ограничить область их применения к организациям, созданным в соответствии с законодательством иностранного государства иностранным государством или их гражданами, убрав ссылку на «международные некоммерческие организации Республики Казахстан» (пункт 12);
(b) ясно указать, что открытие филиала или представительства не является необходимым условием для того, чтобы представить выступающего на мероприятии, организованном какой-либо местной организацией, чтобы осуществлять рассылку печатных материалов лицам, которые запросили такие материалы, а также чтобы назначать лиц, которые будут предоставлять организации информацию по вопросам, которые могут иметь отношение к ее мандату (пункты 15 и 16);
(c) ограничиться требованием, чтобы организация проходила процедуру аккредитации для осуществления деятельности в Республике Казахстан. Такая организация сама должна решать, считает ли она необходимым открытие филиала или представительства для осуществления своей деятельности (пункт 19);
(d) предусмотреть отступления от требования, чтобы любое разрешение на деятельность выдавалось после получения соответствующих доказательств того, что в уставе рассматриваемой организации предусмотрено осуществление ею деятельности в Республике Казахстан с тем, чтобы требования к предоставлению такой информации были различными в зависимости от условий в конкретной стране, где была создана эта организация (пункт 21);
(e) сделать более ясным значение понятия «общественные блага», обеспечение которых требуется от иностранных некоммерческих организаций для осуществления ими деятельности в Республике Казахстан; прояснить должно ли это требование выполняться как самой организацией, так и ее филиалом или представительством; а также указать, должна ли организация удовлетворять требованиям достижения обеих целей: обеспечение «общественных благ» и обеспечение «благ своих членов», или же только одной из них (пункты 23-25);
(f) предусмотреть, что единственным другим основанием для отказа в аккредитации организации (или филиала или представительства), планирующей осуществлять деятельность в Республике Казахстан, является наличие достаточных разумных оснований для того, чтобы решить, что планируемая организацией деятельность будет неконституционной или незаконной (пункт 31);
(g) предусмотреть, чтобы любой такой отказ был обоснован (пункт 32);
(h) разъяснить и сузить сферу применения термина «финансирование» деятельности политических партий, профсоюзов и религиозных объединений (пункт 33);
(i) исключить требование о том, чтобы главы филиалов и представительств и члены исполнительных органов управления фондов и «международных некоммерческих организаций Республики Казахстан» были гражданами Казахстана (пункт 39);
(j) ограничить основания для отказа в аккредитации предоставлением недостоверной информации и существованием достаточных причин полагать, что организация планирует осуществление неконституционной или незаконной деятельности; при этом любые отказы должны быть мотивированы (пункт 47);
(k) четко указать, что приостановление деятельности иностранной некоммерческой организации или ее филиала или представительства, а также запрет на деятельность присутствующей в стране организации или ликвидация ее филиала или представительства должно всегда быть исключительной и соразмерной мерой, основанной на достаточных и соответствующих доказательствах (пункт 48);
(l) ограничить длительность устанавливаемого прокурором срока, на который приостанавливается деятельность организации, а также исключить положение, предусматривающее минимальный срок приостановления деятельности судом на три месяца (пункты 49 и 50);
(m) исключить положение, предусматривающее приостановление деятельности или ликвидацию за деятельность, противоречащую положению о филиале или представительстве, а также исключить не имеющие четкого определения иные основания для ликвидации в отсутствие убедительных обоснований для их возникновения (пункты 52 - 54);
(n) пересмотреть масштабы запрета на анонимные пожертвования (пункт 55);
(o) исключить требование о том, что для получения финансирования, пожертвований и других видов материальной помощи для осуществления конкретных видов деятельности необходимо предварительное согласие (пункт 56);
(p) более точно указать область действия положения, обязывающего организации отчитываться о своей деятельности, а также в отношении средств проверки достоверности опубликованных вследствие этого положения сведений (пункты 63 и 64);
(q) разъяснить действие изменений, вносимых в банковское и налоговое законодательство (пункт 65);
(r) обеспечить, чтобы при наложении любых санкций основным принципом была соразмерность (пункт 66);
(s) исключить положение, предусматривающее ответственность иностранных некоммерческих организаций в том, что касается требования о создании филиала или представительства (пункт 67); а также
(t) позволить существующим филиалам или представительствам, которые обратились за аккредитацией согласно новому закону, продолжать осуществление своей деятельности до конца процесса аккредитации (пункт 68).
4. АНАЛИЗ И РЕКОМЕНДАЦИИ
9. Как это указано в пояснительной записке, положения Законов основаны на анализе международного опыта, который, как утверждается в записке, показывает, что «на законодательном уровне установлен жесткий контроль по всем направлениям деятельности неправительственных организаций». Однако такой анализ на самом деле противоречит как подходам, закрепленным в международных инструментах, таких как Основные принципы определяющие статус неправительственных организаций в Европе[7], так и общей практике государств в применяемом ими подходе к регулированию деятельности некоммерческих организаций[8].
4.1 Организации, в отношении которых предусматривается регулирование
10. В Статье 1 Закона о деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций указывается, что этот закон направлен на филиалы и представительства «международных или иностранных некоммерческих организаций», которые определяются как «созданные в соответствии с законодательством иностранного государства или положениями международных договоров, и учредителями которых являются международные организации, иностранные государства непосредственно или в лице своих уполномоченных органов, иностранцы, лица без гражданства, иностранные юридические лица». На первом чтении положения Статьи 1 были изменены таким образом, чтобы включить «некоммерческие организации Республики Казахстан», определяемые как «некоммерческие организации с иностранным участием и (или) некоммерческие организации, деятельность которых распространяется на территорию двух и более государств».[9] Исключение делается для «международных и иностранных организаций, деятельность которых регулируется международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также государственных учреждений и религиозных объединений».[10]
11. Из определения «международных некоммерческих организаций Республики Казахстан» не совсем ясно, что может означать «иностранное участие». Станет ли единовременное получение финансирования из иностранного источника причиной для изменения статуса НПО на статус «международной некоммерческой организации», и организация тем самым подпадет под действие этого закона? Такое требование было бы неоправданно обременительным для НПО, так как практически каждая из них получает иностранные гранты или может их получать в будущем. В том что касается деятельности казахстанских НПО за пределами Казахстана, то их деятельность в других государствах будет иметь очень малое, если вообще какое-то влияние, на интересы Республики Казахстан и будет регулироваться законодательством того государства, где они действуют.
Поэтому рекомендуется, чтобы ссылка на «иностранные некоммерческие организации Республики Казахстан» была исключена из текста Закона. Применение закона следует ограничить организациями, установленными в соответствии с законодательством иностранных государств.
4.2 Необходимые условия для осуществления деятельности в Республике Казахстан
12. В Статье 2 проекта Закона о деятельности иностранных и международных некоммерческих организаций устанавливается, что иностранные некоммерческие организации, планирующие работать на территории Республики Казахстан, осуществляют свою деятельность исключительно через свои филиалы и представительства и только при условии, что их устав предусматривает возможность распространения их деятельности на территорию двух и более государств.
13. Первый элемент этого требования является проблематичным в связи с недостаточной ясностью формулировки «осуществляют свою деятельность на территории Республики Казахстан». Очевидно, что под такую формулировку подпадает широкий перечень действий: от предоставления выступающего на мероприятии, организованным какой-либо казахстанской организацией; рассылки печатных материалов проживающим в Республике лицам, которые пожелали получать такую информацию; назначения в Казахстане лиц, которые бы предоставляли организации информацию по вопросам, которые могут иметь непосредственное отношение к ее мандату, и вплоть до организации своих собственных встреч и подобных мероприятий в Республике Казахстан.
14. Недостаточная ясность в отношении того, что подпадает под действие данного положения, не соответствует требованию о том, чтобы свобода объединения и свобода слова могут быть ограничены только при условии, что такие ограничения точно определены в степени необходимой для того, чтобы можно было предусмотреть, насколько они затрагивают определенный вид деятельности. Более того, в том, что касается таких видов деятельности, как приведенные в первых трех примерах, всегда есть серьезный риск, что такое положение станет несоразмерным ограничением свободы собрания, свободы объединения и свободы слова людей в Республике Казахстан, так как требование наличия филиала или представительства сделает невозможным для людей выслушивать выступления приглашенных экспертов, получить печатные материалы и проводить совместную работу с организациями за пределами страны при том, что для соблюдения таких формальностей нет никакой четко-определенной насущной необходимости.
15. Тем самым, было бы целесообразным изменить проект Закона о иностранных и международных некоммерческих организаций таким образом, чтобы недвусмысленно указать, что деятельность такого рода не требует наличия филиала или представительства.
16. Однако это требование не станет менее проблематичным, если сфера его действия будет прямо ограничена более значимыми видами деятельности на территории страны (такими как, проведение встреч и предоставление программ по обучению и подготовке). Необходимость явно обозначить свое присутствие в стране для проведения такого рода мероприятий все равно может стать несоразмерным бременем для таких организаций, в особенности, если они планируют осуществлять такую деятельность в течение относительно короткого периода времени.
17. Хотя в международных нормах, таких как Основные принципы, определяющие статус НПО в Европе, допускается, что для осуществления деятельности иностранного НПО в стране может требоваться какая-либо форма разрешения, признается также, что такие формальные требования не должны быть чрезмерными. В частности, следует учитывать, что в этом документе прямо предусматривается, что создание в этих целях «нового и отдельно существующего учреждения»[11] не должно являться необходимым. Более того, создание отдельного юридического лица не является требованием, необходимым для регулирования определенной деятельности. Важно отметить, что в пояснительной записке не содержится никаких обоснований для того, чтобы считать такое требование необходимым, а также создается впечатление, что при ссылке на «Основные принципы» в контексте содержащихся в проекте закона положений об аккредитации в записке не было учтено только что упоминавшееся конкретное положение «Основных принципов». Интересы Республики Казахстан будут в достаточной степени соблюдены введением требования о том, чтобы иностранные некоммерческие организации не приступали к осуществлению такого рода деятельности без предварительного получения разрешения, тогда как сама деятельность будет регулироваться применимыми нормами. Именно на этой основе построена Европейская конвенция о признании юридического статуса международных неправительственных организаций - единственный международный инструмент, рассматривающий конкретно этот вопрос. Конвенция предусматривает, что в случае, когда учреждение уже обладает статусом юридического лица, более целесообразным будет требование о подтверждении наличия такого статуса[12], а затем принятие решения о том, есть ли еще другие причины, по которым такому учреждению может быть не позволено осуществлять свою деятельность в данной стране[13]. Не возникает также возражений в связи с тем, чтобы такое разрешение было обусловлено информированием соответствующих органов власти о том, кто выполняет обязанности представителя организации (или о любых возникающих в этой связи изменениях).
18. Тем самым, Закон должен быть изменен с тем, чтобы ограничиться требованием, чтобы организация проходила процедуру аккредитации для осуществления деятельности в Республике Казахстан. Такая организация сама должна решать, считает ли она необходимым открытие филиала или представительства для осуществления своей деятельности.
19. Второй элемент этого требования, предусматривающий наличие в уставе той или иной организации пункта о распространении ее деятельности на территорию двух или более государств, является также нецелесообразным, так как он не принимает во внимание то, насколько различными путями организации определяют свои полномочия при осуществлении деятельности. Хотя есть традиционные системы, предусматривающие такое доскональное санкционирование деятельности, есть и другие системы, где такой необходимости нет, так как признается, что общие полномочия на какую-либо деятельность могут подразумевать под собой ряд прав, что также может включать возможность осуществления своей деятельности за пределами территории, на которой была создана данная организация.
20. Республика Казахстан может вполне обоснованно быть заинтересована в том, чтобы удостовериться, что планирующая работать в Казахстане организация будет действовать на законной основе (не в последнюю очередь, если Казахстан желает обеспечить, чтобы возмещению понесенных убытков не препятствовали ссылки на какую-либо форму доктрины ultra vires). Однако достаточным будет предусмотреть отступление от требования о том, чтобы любое разрешение на деятельность выдавалось после получения соответствующих доказательств того, что в уставе рассматриваемой организации предусмотрено осуществление ею деятельности в Республике Казахстан. Требования к предоставлению такой информации должны быть различными в зависимости от условий в конкретной стране, где была создана эта организация. Тем самым в Законопроект следует внести соответствующие изменения.
4.3 Разрешенные и запрещенные цели
21. Статья 4(1) проекта Закона о деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций предлагает предусмотреть, чтобы филиалы и представительства иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан создавались «для достижения целей, направленных на обеспечение общественных благ и благ своих членов». Само по себе, это положение не представляется проблематичным, но есть несколько аспектов, где необходимо разъяснение.
22. Во-первых, существует неопределенность в отношении точного значения формулировки «общественные блага» в казахстанском законодательстве. Подобные термины можно найти и в законах других стран, и возможно, что отдельные организации будут соответствовать этому требованию в рамках законодательства свои стран, но не по казахстанским законам. Поэтому важно, чтобы значение этого ограничения было разъяснено с тем, чтобы организации могли определить, соответствуют ли они данному требованию Законопроекта.
23. Во-вторых, необходимо разъяснить, должна ли вся организация или только ее филиал и представительство соответствовать этому требованию (впечатление в пользу последнего возникает при буквальном прочтении положения о том, что «филиалы и представительства… могут создаваться…»). Известны случаи создания организациями филиалов с более узко-определенными полномочиями, чем их собственные, поэтому возможность того, чтобы только филиал и представительство в Казахстане должны соответствовать требованиям в связи с определяемым Казахстаном понятием «общественное благо», может оказаться благоприятной для некоторых организаций, которые бы хотели работать в стране без того, чтобы производить пересмотр своих общих задач. Однако, это все равно не является достаточным основанием для требования о том, чтобы прежде чем приступить к осуществлению своей деятельности в стране организация открывала филиал или представительство.
24. В-третьих, необходимо разъяснить, должна ли организация удовлетворять требованиям достижения обеих целей: обеспечение «общественных благ» и обеспечение «благ своих членов», или же только одной из них. Конечно же, международные и созданные государствами организации не будут подпадать под категорию созданных для обеспечения благ своих «членов», в той мере, в какой у них вообще есть членство.
Содержащийся в Статье 4(2) запрет на создание филиалов и представительств «для выражения политической воли граждан, различных социальных групп, а также в целях представления их интересов в представительных и исполнительных органах государственной власти, местного самоуправления и участия в их формировании» также нуждается в дополнительном разъяснении. Хотя запрет на участие не-граждан в некоторых видах политической деятельности не является необычным или несоответствующим свободе объединения или слова,[14] такое ограничение обычно направлено на партийную политику, правительственную деятельность и деятельность в представительных органах.[15] Вводимое Законом ограничение вызывает еще больше вопросов в свете предложенных в первом чтении поправок, которые расширяют сферу действия Закона таким образом, что под него подпадают называемые в Законе «международными некоммерческими организациями Республики Казахстан» НПО, которые по существу являются казахстанскими (см. пункты 10-12, где рассматривается этот вопрос).
25. Полное ограничение политической деятельности в более широком, вне-партийном смысле, не может считаться оправданным[16], а именно к такому результату может привести формулировка «выражение политической воли граждан», под которую несомненно может подпадать и другая деятельность, в частности, содействие защите окружающей среды и правам человека, в которой граждане могут пожелать привлечь помощь международной или иностранной некоммерческой организации (когда речь идет о вопросах, касающихся Республики Казахстан) или работать с какой-либо организацией (когда речь идет о вопросах, касающихся какой-либо иной страны). В тех пределах, в которых такая деятельность будет подпадать под данный запрет, это будет приводить к чрезмерному вмешательству в осуществление права на свободу объединения и свободу мнения как граждан Республики Казахстан, так и других лиц.
26. Кроме того, важно отметить, что это ограничение не только приведет к нарушению более общих обязательств по обеспечению этих прав, но может также отрицательно сказаться как на исполнении обязательств в отношении обеспечения участия общественности, возникающих согласно «Конвенции о доступе к информации, общественном участии в процессе принятия решений и доступе к правосудию в экологических вопросах» (Орхусская Конвенция), так и на роли некоммерческих организаций (включая иностранные) согласно Декларации ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Декларация о правозащитниках)[17]. Более узко сформулированное определение запрещения в Статье 4(2) будет, следовательно, более целесообразным. Сиракузские принципы ООН по ограничениям и отступлениям от положений Международного Пакта о гражданских и политических правах[18] также должны быть внимательно рассмотрены в свете того факта, что Пакт вскоре должен быть ратифицирован Республикой Казахстан.
27. Дальнейшее запрещение целей или действий иностранных некоммерческих организаций в Статье 4(3) также проблематично в том плане, что используемые формулировки с многих точек зрения недостаточно четко сформулированы, хотя желание запретить многих из перечисленных целей само по себе достаточно оправданно. Неточность - которая не устраняется «Пояснительной запиской», и которая в результате ведет к выводу о том, что ограничения, налагаемые на различные права, не удовлетворяют требованию предписанности законом - проистекает из того, что в перечисленных в этой статье пунктах используются чрезмерно расширительные формулировки, такие как «обострение социально-политической ситуации», «дезорганизация деятельности государственных органов» и «нарушение их бесперебойного функционирования», которые могут распространяться как на законные, так и на незаконные действия. В то же время приветствуется тот факт, что предлагавшиеся в проекте Закона формулировки, такие как «вмешательство во внутренние дела государства», а также практически неопределяемые «иные нежелательные для Казахстана последствия», были исключены из окончательного текста Закона
28. Согласно упомянутым выше Сиракузским принципам, ограничение является необходимым если, в дополнение к тому, что оно (а) опирается на одну или более допустимые причины (например, национальную или общественную безопасность, общественный порядок, защиту общественного здоровья или нравственности или защиту прав и свобод других людей), оно «(б) отвечает насущной общественной необходимости, (в) преследует законную цель и (г) соразмерно этой цели»[19]. Несмотря на то, что из Закона следует, что рассматриваемые положения были изначально направлены на обеспечение национальной безопасности и общественного порядка - цели, которые присутствуют среди причин, которые могут служить оправданием для ограничения прав, Закон, тем не менее, не отвечает международным стандартам, так как в нем используются чрезмерно расширительные определения как «национальной безопасности», так и «общественного порядка». Согласно Сиракузским принципам, «к национальной безопасности можно обращаться с тем, чтобы оправдать меры, ограничивающие некоторые права только, когда они применяются, чтобы защитить существование страны, или ее территориальную целостность, или политическую независимость против применения силы или угрозы применения силы»[20]. Более того, национальную безопасность «нельзя использовать в качестве причины для наложения ограничений, чтобы предотвратить просто местную или относительно изолированную угрозу правопорядку»[21]. Ее нельзя также «использовать, как предлог для того, чтобы ввести расплывчатые или произвольные ограничения; к ней можно обращаться только тогда, когда имеются достаточные гарантии и эффективные средства против злоупотреблений»[22]. Нет сомнений в том, что иностранные некоммерческие организации - более чем кто-либо другой - должны соблюдать законы страны. Но цели, перечисленные в Статье 4(3), послужат основой для принятия решений, влияющих на работу организации в Казахстане, и использующиеся в этих статьях расширительные формулировки не создают реальной основы для уверенности в том, что отказ в разрешении основан на законных причинах, а не на нереальном выводе в отношении неприемлемости ее предполагаемых целей или действий.
29. Необходимость избежать последнего особенно важна, учитывая тот факт, что к этому моменту организация еще ничего не сделала, а прецедентные решения Европейского суда по правам человека свидетельствуют о значительном количестве случаев, в которых власти слишком торопились с выводами о планах той или иной организации, предполагая что они представляют серьезную угрозу совершения неконституционных или противозаконных действий, при том, что конкретные ограничения, которые были применены, сами по себе были абсолютно законны[23].
30. Этих проблем можно было бы избежать просто путем замены настоящих положений полномочиями отказа в аккредитации организации (или ее филиалам и представительствам, если таковые были учреждены), если существуют достаточно веские основания считать, что ее предполагаемые действия будут неконституционными или противозаконными (что также будет распространяться и на запрещение в Статье 4(3) «террористической и (или) экстремистской организаций», поскольку они подпадают под действие действующего уголовного права). В этой связи следует заметить, что формулировка «неконституционный или противозаконный» уже фигурирует как принципиальная основа для приостановления деятельности или ликвидации филиала или представительства по Статье 7 Закона[24], и было бы желательно проявлять последовательность в критериях, используемых в нем.
31. Однако, существенно важно, чтобы отказ в аккредитации на этих основаниях - как и по причине, рассматриваемой в параграфах 24-27 - был аргументированным, для того, чтобы была возможность оспорить решение, которое фактически недостаточно оправданно Несмотря на то, что не всегда есть возможность помешать организации действовать неконституционно или противозаконно, предпочтительнее, при наложении ограничений на организацию, руководствоваться ее конкретными делами, нежели фразами, используемыми в ее официальной декларации целей или предположениями о том, что они могут повлечь за собой.
32. Запрет в Статье 4(4) на финансирование филиалами и представительствами иностранных некоммерческих организаций «деятельности политических партий, профессиональных союзов и религиозных объединений», в целом, не будет считаться проблематичным, учитывая конкретные типы рассматриваемых организаций. Однако, есть необходимость пояснить, что понимается под термином «финансирование»; означает ли это прямое снабжение финансовыми средствами, или же оно может включать такую деятельность, как обучение и стажировка членов таких организаций? Конечно, «финансирование» включает «материальную помощь» в контексте Статьи 8 Закона о деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций[25]. Таким образом, существенно, чтобы рамки такого запрещения были более четко очерчены, но в то же время вряд ли целесообразно препятствовать формам поддержки членов таких организаций (в противоположность самим организациям) в отсутствие какого-либо убедительного оправдания, так как это ограничивает право этих лиц получать информацию и вступать в ассоциации с другими людьми.
33. И, наконец, надо отметить, что упоминание «экстремистской деятельности» в Законе заслуживает особого внимания, потому что в самом понятии «экстремизм» присутствует некоторая доля неопределенности «Экстремизм» не определяется ни в одном международном документе и, следовательно, не отвечает требованиям законности, уверенности и предсказуемости в применении закона. Определение «экстремизма» было бы более точным, если бы оно было сопряжено со средствами, нежели сфокусировано на так называемых «экстремистских целях». Необходимо перенести акцент с природы взглядов и убеждений, присутствующий в этом слове, на угрозу, возбуждение или использование насилия.
34. В этой связи, следует отметить, что положения рассматриваемого законопроекта не включают элемента насилия как необходимой предпосылки, при упоминании изменения конституционного порядка в пункте 3 параграфа 3 (хотя он включен в пункте 4).
4.4 Отчетность и другие обязанности
35. Приветствуется тот факт, что в его окончательном варианте Закон о деятельности международных или иностранных некоммерческих организаций уже не содержит требования о том, чтобы такие организации предоставляли предварительное уведомление о своих мероприятиях, а также о условия о том, что местные исполнительные органы должны иметь неограниченный доступ к проводимым мероприятиям. Если бы эти положения были приняты, то они бы привели к неоправданному нарушения права на свободу объединения и свободу слова, а также к нарушения принципа неприкосновенности частной жизни.
4.5 Создание филиала или представительства иностранного НПО или «иностранной некоммерческой организации Республики Казахстан»
