03.01.2024
Ответственность работников организаций, осуществляющих государственные функции
Мусалиев Ерсултан, магистр юридических наук,
консультант юридической фирмы «Salvare»
В настоящее время все более актуальными становятся вопросы, связанные с правовым положением юридических лиц, которые уполномочены осуществлять функции государственных органов. В научной литературе такие субъекты относят к так называемым «юридическим лицам публичного права». Вместе с тем, отсутствует единое определение, которое в полной мере раскрывало бы это понятие, поскольку в каждой юрисдикции данному термину придается свое значение[1]. Так, по мнению М.К. Сулейменова, Ф.С. Карагусова, A.A. Кота, А.Е. Дуйсеновой и С.В. Скрябина данный термин охватывает как организации (юридические лица), так и публично-правовые образования в виде государства, территориальной единицы, муниципалитета.
Но целью настоящей работы не является анализ понятия «юридические лица публичного права», в также перспективы законодательного закрепления данной конструкции в Республике Казахстан. Хотелось бы ограничиться практическими аспектами передачи частным юридическим лицам функций государственных органов Республики Казахстан и ответственности их работников. Для целей настоящего анализа представляется удачным обозначить такие юридические лица в качестве «уполномоченных организаций», что позволит выделить их из более широкой категории «юридических лиц публичного права», которая, как отмечено выше, может включать в себя государство, территориальные единицы и т.д.
Итак, под уполномоченными организациями в настоящей статье подразумеваются субъекты (юридические лица), которые юридически обособлены от государства, и осуществляют определенные функции государственного органа, но при этом таковым не являются.
Проблема детальной квалификации уполномоченных организаций требует отдельный подробный анализ, поэтому я не буду останавливаться на ней, но в целях объяснения, о каких уполномоченных организациях идет речь, следует вкратце отметить, что на сегодняшний день условно можно выделить две основные категории организаций, которым государство передало определенные функции государственных органов: 1) субъекты квазигосударственного сектора, среди которых особое место занимают некоммерческие организации, и 2) саморегулируемые организации.
Согласно пп. 31 ст. 3 Бюджетного кодекса РК субъекты квазигосударственного сектора - это государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, учредителем, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.
Как видно, вышеуказанное положение в первую очередь относит к субъектам квазигосударственного сектора коммерческие организации (ГП, ТОО, АО), затем устанавливает вторую группу субъектов: дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними. Из данного определения к субъектам квазигосударственного сектора следует отнести и некоммерческие организации, учрежденные государством в целях передачи им функций государственных органов. Назовем их для удобства квазигосударственными некоммерческими организациями. Такие некоммерческие организации имеют особый статус, поскольку они или ограниченно подчиняются общим требованиям о юридических лицах (т.е. имеется специальный нормативный акт, регулирующий их особый статус), или фактически выполняют государственные функции, в связи с чем в правоотношениях с ними как правило возникают неразрешимые вопросы и проблемы.
Кроме вышеуказанных субъектов квазигосударственного сектора существуют иные юридические лица, которые уполномочены осуществлять определенные государственные функции, - это так называемые саморегулируемые и (или) самофинансируемые организации, например, нотариальные палаты, коллегии адвокатов, палаты частных судебных исполнителей и т.д. Они, как правило, обладают узкой специализацией, имея свою специфику, и исторически так или иначе связаны с государственным регулированием (например, институты саморегулирования в сфере адвокатуры и нотариата имеют давнюю историю своего законодательного регулирования, которое далеко не всегда строилось по принципу диспозитивности).
Законодательством РК также предусмотрены организации, которые сложно отнести к той или иной категории, поскольку хотя они созданы государством, но имеют более тесную связь с субъектами предпринимательства, например, Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан.
Передача функций государственных органов уполномоченным организациям может иметь различные правовые основания. Например, такое делегирование может быть следствием реализации государственной программы по передаче функций государственных органов частным организациям («План нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ» от 20 мая 2015 года). Нередко соответствующая трансформация происходит на основании принятия соответствующих законов или актов Правительства РК. В качестве примеров можно назвать Законы РК от 4 июля 2013 года № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан», от 01 февраля 2012 года № 550-IV «О Фонде национального благосостояния» - АО «ФНБ «Самрук-Казына», от 19 января 2011 года № 394-IV «О статусе «Назарбаев Университет», «Назарбаев Интеллектуальные школы» и «Назарбаев Фонд»»; Постановление Правительства РК от 29 января 2016 года № 39 «О создании некоммерческого акционерного общества «Государственная корпорация «Правительство для граждан»», названия которых говорят сами за себя.
В целом, нельзя не признать, что передача функций государственных органов уполномоченным организациям имеет свой положительный эффект. Уверен, каждый гражданин заметил, что государственные услуги стали доступнее, их можно получать, не посещая множество кабинетов государственных органов, посредством обращения только в ЦОН. Вместе с тем, в погоне за «удобством» и «доступностью» государственных услуг, государство, на мой взгляд, упустило такую важную составляющую правоотношений с участием уполномоченных организаций как ответственность за ненадлежащее выполнение возложенных на них функций.
Предусмотрена ли специальная ответственность работника уполномоченной организации, которая оказывает государственные услуги? Приравнивается ли работник такой организации к статусу государственного служащего при оказании государственной услуги? Распространяется ли на такого работника ответственность, предусмотренная для государственного служащего?
Попробуем ответить на поставленные вопросы посредством анализа правового статуса работников конкретной уполномоченной организации - НАО «ГК «Правительство для граждан».
Как оказалось, на практике работники данной уполномоченной организации не приравниваются к статусу государственных служащих и не несут ответственности, предусмотренной для государственного служащего. Так, Закон РК от 18 ноября 2015 года № 410-V ЗРК «О противодействии коррупции» содержит ряд определений категорий лиц, на которых распространяется законодательство по противодействию коррупции: лицо, занимающее ответственную государственную должность, должностное лицо, лицо, исполняющее управленческие функции в государственной организации или субъекте квазигосударственного сектора, лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, лицо, приравненное к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций. Из сказанного следует, что работники уполномоченной организации не относятся к субъектам коррупционных правонарушений, за исключением только определенных лиц субъекта квазигосударственного сектора (не каждой уполномоченной организации):
- лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию исполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в субъекте квазигосударственного сектора;
- лицо, исполняющее управленческие функции субъекте квазигосударственного сектора,
- лицо, уполномоченное на принятие решений по организации и проведению закупок субъекта квазигосударственного сектора.
Следует отметить, что Закон РК от 23 ноября 2015 года № 416-V ЗРК «О государственной службе Республики Казахстан» также не регулирует вопросы правового статуса работников уполномоченных организаций.
Таким образом, специальная ответственность (и то, только за коррупционные правонарушения) может быть возложена на руководителей субъектов квазигосударственного сектора и лиц, руководящих процедурами закупок субъектов квазигосударственного сектора. Иные работники уполномоченной организации по закону не несут ответственности, которая присуща государственным служащим. Другими словами, они рассматриваются в качестве обычных частных лиц, которые работают по трудовому договору с любой другой частной организацией. Поэтому к таким работникам, как правило, можно применить только дисциплинарную ответственность (в рамках которой можно, по сути, только расторгнуть трудовой договор). Получается, уполномоченная организация выполняет функции государственного органа (например, регистрация/перерегистрация юридических лиц, сертифицирование, аттестация и т.д.), но ее работники не подлежат ни специальной ответственности, ни ответственности, которая налагается на государственных служащих.
В итоге, работники уполномоченной организации по небрежности или умышленно потенциально могут нарушать законы, и никакой ответственности, кроме дисциплинарной, им не грозит. Конечно, нельзя исключать ответственность, налагаемую в общем порядке, например, уголовные санкции за мошенничество и т.п., но на практике служащие органов уголовного преследования предпочитают не давать ход таким делам. Обычно заявления по проверке наличия состава уголовного правонарушения оставляются без движения или возвращаются заявителю, за исключением «дел государственной важности» по примеру ТОО «Оператор РОП» (о чем более подробно указано ниже).
Приведу один случай из практики, который наглядно иллюстрирует описанную проблему.
Специализированный межрайонный экономический суд г. Алматы своим решением обязал Компанию Б уплатить в пользу Компании А задолженность в размере примерно 100 млн. тенге. После возбуждения исполнительного производства выяснилось, что БИН Компании Б не существует, частный судебный исполнитель, не долго думая, сделал вывод, что такая Компания Б ликвидирована. В процессе разбирательства сложившейся ситуации выяснилось, что Компания Б реорганизована в форме присоединения к Компании Т. При этом реорганизацию регистрировало НАО «ГК «Правительство для граждан» в лице своего алматинского филиала. Очевидно, такая реорганизация проведена с существенными нарушениями закона. Поэтому НАО «ГК «Правительство для граждан» пришлось исправлять ситуацию. Указанная уполномоченная организация приняла гениальное решение - просто «вернуть» Компанию Б, т.е. в реестре снова появился БИН Компании Б, а сама реорганизация (без решения суда и (или) актов правоохранительных органов) отменена в одностороннем порядке уполномоченной организацией, якобы, на основании заявления заинтересованного лица.
Антикоррупционная служба по г. Алматы, рассмотрев вышеуказанную ситуацию, указала, что руководители филиалов уполномоченной организации, и его работники не относятся к субъектам коррупционных правонарушений.
Законодательством о регистрации юридических лиц предусмотрено, что государственный контроль за деятельностью. НАО «ГК «Правительство для граждан» осуществляют органы юстиции в рамках Предпринимательского кодекса РК. Думаю, для многих остается непонятным, почему отношения между органом юстиции и уполномоченной организацией (причем некоммерческой, осуществляющей управленческие функции государства) регулирует Предпринимательский кодекс РК?!
При этом на практике органы юстиции могут только вынести предписание об устранении нарушения, в случае невыполнения его они подают иск в суд о понуждении к устранению выявленного нарушения. Другими словами, только суд своим решением (а не органы юстиции) может фактически повлиять на АО «ГК «Правительство для граждан» для целей устранения нарушений. Общеизвестно, что стандартный срок судебного разбирательства длится около 6 месяцев. Учитывая, что сначала выносится предписание, а потом инициируется судебное разбирательство, то пройдет примерно 7 месяцев до получения вступившего в законную силу решения суда. Довольно продолжительный срок, чтобы создать для недобросовестных субъектов благоприятные условия для уклонения от выполнения своих обязательств, например, выведения активов из компании.
На данном примере не сложно представить, что может произойти в ЦОНах (филиалах АО «ГК «Правительство для граждан»), если их работники решат «помочь» недобросовестным лицам. Думается, что это прямая возможность для недобросовестных субъектов уклониться от исполнения обязательств или осуществить рейдерские захваты бизнеса.
Выше продемонстрирована только одна проблема, существующая в такой большой уполномоченной организации как НАО «ГК «Правительство для граждан». Представляется, что в других уполномоченных организациях также хватает своих проблем, связанных с ответственностью их работников. В качестве подтверждения можно привести громкое дело по хищению в ТОО «Оператор РОП», в рамках которого экс-вице-министра экологии (ранее Председатель Комитета экологического регулирования и контроля МЭ РК), экс-директора и директора приговорили к 7 годам лишения свободы, а финансового директора - двум годам лишения свободы[2]. Главным выводом по данному делу является то, что привлечение к ответственности виновных лиц стало возможным только в рамках уголовного расследования. При этом Уголовный кодекс РК (далее - УК РК) не содержит специальную ответственность работников уполномоченной организации, в связи с чем экс-директор и директор ТОО были осуждены (здесь и далее указаны обобщенные нормы без детализации квалификации со смягчающими или отягчающими обстоятельствами) по ст. 189 (Присвоение или растрата вверенного чужого имущества) и 250 (Злоупотребление полномочиями) УК РК. В свою очередь экс-министр экологии осужден по ст. 189 и ст. 361 (Злоупотребление должностными полномочиями) УК РК. Следует подчеркнуть, что ст. 361 УК РК относится к коррупционным правонарушениям, которая специально предусмотрена для государственных служащих. Практическая разница заключается в том, что ст. 250 УК РК предусматривает максимальный срок лишения свободы 4 года, когда ст. 361 УК РК - 7 лет.
Таким образом, даже в рамках уголовного законодательства работники ТОО «Оператор РОП» и государственный служитель имеют разные правовые статусы, а поэтому к работникам уполномоченной организации применены общие нормы ответственности, когда к государственному служителю - более суровая специальная ответственность.
Другими словами, законодательство Республики Казахстан не предусматривает механизмы применения специальной ответственности работников уполномоченной организации, в свою очередь нормы общей ответственности - более мягкие в отличие от специальных санкций. Это представляется несправедливым и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, включая малый бизнес и обычных граждан Казахстана, так как работники уполномоченной организации фактически выполняют управленческие функции, как и государственные органы, т.е. предугадать границы сферы последствий их деяний довольно затруднительно.
Поэтому предлагается законодательно проработать вопрос ответственности работников уполномоченной организации и установить их подчиненность компетентным органам.
Так, по мнению ученых, «Законами предусматривается дисциплинарная, имущественная, административная и уголовная ответственность должностных лиц и служащих публичных организаций, облеченных административными полномочиями, за ненадлежащее исполнение функциональных и должностных обязанностей. Уголовная ответственность, как правило, устанавливается за мошеннические действия, а также за грубую неосторожность при исполнении функций, повлекшую нарушение служебных обязанностей.
Как правило, законами исключается одновременное привлечение к административной и уголовной ответственности. В свою очередь, применение мер имущественной ответственности, как правило, осуществляется безотносительно привлечения к уголовной ответственности, если только результаты уголовного расследования не должны стать основанием для подачи иска имущественного характера»[3].
Учитывая изложенное, необходимо в законе прямо предусмотреть дисциплинарную, имущественную, административную и уголовную ответственность работников уполномоченной организации. Причем не только должностных лиц, но и ответственных работников, которые фактически совершают действия по выполнению функций уполномоченной организации.
Также имеется объективная необходимость, во-первых, установить за каждой уполномоченной организацией компетентный орган, который должен будет контролировать и проверять ее деятельность, во-вторых, законом установить «набор оперативных компетенций», который может использовать соответствующий орган самостоятельно без обращения в суд, например, отменить или приостановить акты уполномоченной организации, изъять дело для самостоятельного принятия решения по спорному вопросу, отстранить одних работников уполномоченной организации, передав дело другим сотрудникам и т.п. Очевидно, это все необходимо детально регламентировать и установить законодательные условия применения такого набора компетенций (например, установить, что определенные оперативные компетенции могут осуществляться с санкции прокурора). Причем такие реформы должны быть сделаны унифицировано, т.е. они подлежат регламентированию в одном нормативной правовом акте, например, АППК РК, чтобы исключить разночтения, пробелы и злоупотребления.
Указанные вопросы актуализируются в свете того, что недавно Правительство РК приняло Постановление от 21 сентября 2023 года № 824 «О вопросах создания товарищества с ограниченной ответственностью «Компания по управлению возвращенными активами»». Здесь, среди множества объективных вопросов (например, почему ТОО, а не АО; почему не сам государственный орган и т.д.), важным и очень интересным будет вопрос ответственности работников указанного товарищества.
В связи с чем законодателю надлежит предусмотреть специальную ответственность работников уполномоченной организации, включая административную и уголовную, определить государственные органы с набором их компетенций, чтобы не загружать суды. Кроме того, необходимо установить подследственность дел, связанных с нарушениями в деятельности уполномоченных организаций, чтобы правоохранительные органы перестали заниматься «отписками» и в действительности совершали необходимые действия для проверки наличия признаков правонарушений.
[1] Подробнее см.: М.К. Сулейменов, Ф.С. Карагусов, A.A. Кот, А.Е. Дуйсенова, С.В. Скрябин «О понятии и правовом статусе юридических лиц публичного права в законодательстве некоторых развитых иностранных государствах и бывших советских республиках» // Электронный источник: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32603692&pos=30;-56#pos=30;-56
[2] Пресс-центр Суда г. Астаны «Осуждены руководители ТОО «Оператор РОП» и экс-вице-министр экологии» // Электронный ресурс: https://astana.sud.kz/rus/news/osuzhdeny-rukovoditeli-too-operator-rop-і-eks-vice-ministr-ekologii
[3] М.К. Сулейменов, Ф.С. Карагусов, A.A. Кот, А.Е. Дуйсенова, С.В. Скрябин «О понятии и правовом статусе юридических лиц публичного права в законодательстве некоторых развитых иностранных государствах и бывших советских республиках» // Электронный источник: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32603692&pos=30;-56#pos=30;-56
