04.09.2025
Вправе ли административный суд апелляционной инстанции изменять предмет или основание иска?
Мельник Р.С.
доктор юридических наук, профессор,
директор научной школы административного
и немецкого права
Maqsut Narikbayev University,
член НКС при Верховном Суде Республики Казахстан
https://melnykroman.com
Круглов А.А.
юридический консультант, член Совета Палаты юридических консультантов «Юстус»,
член и эксперт рабочих групп по законодательству Национальной палаты предпринимателей РК «Атамекен»,
Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы,
Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан,
Министерства просвещения Республики Казахстан
Причина постановки подобного вопроса очень проста. Правоприменительная практика административных судов апелляционной инстанции содержит примеры, свидетельствующие о том, что суды в своих постановлениях изменяют предмет или основания иска, заявленные истцом и зафиксированные в решении суда первой инстанции. На наш взгляд, подобная практика является недопустимой в связи со следующим.
1. Предмет и основания иска - это институт судебного процессуального права, посредством которого решается ряд важных задач процесса, а именно: 1) определяется содержание и объем материально-правовых требований истца, а также их фактические основания; 2) устанавливаются границы, в рамках которых от иска «защищается» ответчик; 3) определяется масштаб проверки (оценки) судом поданного иска, а также 4) возможность его рассмотрения судом в принципе. Кроме того, предмет и основания иска влияют на возможность объединения в одно производство нескольких исков, а также определяют состав лиц, участвующих в деле, и объем доказывания.
Предмет и основания иска, таким образом, направлены на максимальную конкретизацию как самого спора, так и деятельности суда и сторон процесса по его разрешению.
2. Институт предмета и оснований иска применяется в рамках различных видов судопроизводства с определёнными особенностями, которые обусловлены как спецификой спорных правоотношений, так и задачами, а также полномочиями суда по их рассмотрению и разрешению.
3. Особенностью административного процесса Республики Казахстан является то, что административные суды в процессе отправления правосудия имеют право (должны) применять не только нормы АППК, но и нормы ГПК. Соответственно, в рамках рассмотрения административных дел институт предмета и оснований иска применяется с учетом положений ГПК. В абзаце 2 части 3 статьи АППК по этому поводу четко сказано, что в административном судопроизводстве применяются положения Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан, если иной порядок не предусмотрен настоящим Кодексом.
4. Вопросам использования данного института истцом в административном суде первой инстанции посвящена фактически только одна норма, где сказано, что: «истец вправе изменить основание и предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований путем подачи письменного заявления до удаления суда для вынесения решения» (абз. 2 ч. 1 ст. 142 АППК). В связи с этим, для обеспечения его функционирования должны применяться соответствующие нормы ГПК, в частности ст. ст. 48, 169.
Таким образом, наблюдается неразрывная связь между административно-процессуальным и гражданско-процессуальным регулированием института предмета и оснований иска. Существующие нормы применяются одновременно, дополняя друг друга. Использование или только норм административного процесса, или только норм гражданского процесса не допускается поскольку это будет означать уклонение от применения необходимых (существующих) источников права.
5. Институт изменения предмета и оснований иска наряду с истцом может быть использован (в определенных границах) на уровне первой инстанции также и административным судом. Принимая во внимание задачи административного судопроизводства и его специфические принципы (прежде всего принцип активной роли суда), нормы АППК закрепили особенности реализации данного института административным судом. Главная из этих особенностей, в сравнении с соответствующими положениями ГПК, состоит в том, что:
«При определении предмета иска суд не связан формулировкой исковых требований, текстом иска и документами, приложенными к нему или представленными позднее.
Суд вправе оказать содействие стороне в формулировании и (или) изменении исковых требований с предварительным разъяснением правовых последствий.
Суд не связан заявленным основанием иска, но не вправе выходить за пределы исковых требований» (часть 1 статьи 116 АППК).
Запрет на изменение предмета иска по инициативе суда дополнительно закреплен в абз. 5 ч. 1 ст. 142 АППК.
6. Как вытекает из изложенного, центральная особенность названного института в административном процессе состоит в том, что административный суд не связан заявленным основанием иска. Подобное нормативное положение обеспечивает суду возможность в полной мере реализовать принцип активной роли, а также достичь установления объективной законности в рамках рассмотрения и разрешения административного дела. При этом все иные положения ГПК, которые касаются института предмета и оснований иска, административным судом должны соблюдаться и применяться. Административный суд не может уклониться от их применения, поскольку это будет противоречить требованиям абз. 2 ч. 3 ст. 1 АППК.
7. Проанализированные выше нормы касались ситуаций, связанных с рассмотрением административным судом дела по первой инстанции. В связи с этим, возникает вопрос, допустимо ли применение (использование) института предмета и оснований иска (в части их изменения) на уровне апелляционного рассмотрения административного дела как истцом, так и судом.
8. Ответ на данный вопрос применительно к истцу зафиксирован в ч. 4 ст. 142 АППК, где установлено два условия, при наступлении (наличии) которых, право истца на изменение предмета и оснований иска не может быть реализовано. В первом случае речь идет о ситуациях, когда изменение иска противоречит закону либо нарушает чьи-либо права, свободы или законные интересы. Второй случай связан с пересмотром дела в апелляционном и кассационном порядке (ч. 4 ст. 142 АППК).
9. Недопустимость изменения иска (его предмета или оснований) истцом в рамках пересмотра дела, в частности, в апелляционном порядке в полной мере согласовывается с положением абз. 2 ч. 1 ст. 142 АППК, а также ч. 1 ст. 169 ГПК, где четко и однозначно установлено, что истец вправе это сделать «до удаления суда для вынесения решения». Соответственно, после вынесения судом решения это право более не может быть реализовано. Иными словами, оно доступно истцу лишь на стадии рассмотрения административного дела судом первой инстанции. Подобный подход законодателя представляется абсолютно логичным и практично ориентированным, поскольку изменение предмета или оснований иска во многих случаях может привести к необходимости участия в процессе новых лиц, сбора и исследования новых доказательств, совершению иных процессуальных действий, направленных на полное, объективное и всестороннее рассмотрение административного дела судом. Все эти задачи могут, а главное должны быть в полном объеме решены именно судом первой инстанции. Таким образом, и право на изменение предмета или оснований иска может быть реализовано истцом только в рамках данной стадии судебного процесса.
10. Сформулированный вывод о возможности истца реализовать право на изменение предмета или оснований иска лишь в рамках рассмотрения дела судом первой инстанции вытекает также и из положений ч. 3 ст. 413 (Пределы апелляционного рассмотрения) ГПК, где четко и однозначно установлено, что «в суде апелляционной инстанции не применяются правила о … изменении предмета и основания иска…». ГПК знает лишь одно исключение из этого требования, которое связано со случаями рассмотрения дела судом апелляционной инстанции по правилам суда первой инстанции (ч. 4 ст. 413 ГПК), что опять-таки подтверждает вывод о том, что институт предмета и оснований иска может быть применен лишь в рамках производства по делу в суде первой инстанции.
11. Требование о невозможности изменения предмета или оснований иска в рамках апелляционного пересмотра решения суда первой инстанции, на наш взгляд, распространяется как на истца, так и на апелляционный суд. Для подобного вывода существуют следующие основания.
12. Согласно п. 4 ст. 3 Конституции Республики Казахстан государственная власть (составным элементом которой выступает судебная власть) в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов. Это конституционное требование согласовывается с общеизвестным принципом функционирования публичной власти, согласно которому власть имеет право совершать лишь те действия (решения), на которые она прямо уполномочена (разрешено то, что предписано законом). Данное требование было неоднократно уточнено и Конституционным Судом Республики Казахстан, который подчеркивал, что «в нормативных правовых актах надлежит с необходимой степенью формальной определенности устанавливать и содержание конституционной нормы, и процедуру ее осуществления. Иное понимание приведенных конституционных положений по отношению к органам государственной власти чревато размыванием их полномочий (выделено авт.), что в правоприменительной практике может привести к нарушению положений Конституции»[1].
Это означает, что любой орган (представитель) государственной власти, включая и суды всех инстанций, имеют право лишь на те действия и решения, для которых существует четкое правовое регулирование, не допускающее неоднозначного толкования их полномочий.
Изложенное выше, если смотреть на него сквозь деятельность административного суда апелляционной инстанции и вопрос о возможности самостоятельного изменения этим судом предмета или оснований административного иска, рассмотренного судом первой инстанции, означает, что на подобные действия (решения) апелляционный суд должен быть прямо и четко уполномочен законом (АППК или ГПК). Уровень четкости и однозначности правового регулирования по этому вопросу должен быть таким, каким мы его наблюдаем в ст. 116 АППК, где говориться об институте предмета и оснований иска применительно к суду первой инстанции.
Анализ АППК и ГПК показывает, что в этих кодексах отсутствует норма, которая позволяет (разрешает, допускает) административному суду апелляционной инстанции как самостоятельно, так и по инициативе истца изменять предмет или основания административного иска.
13. Недопустимость изменения предмета или оснований административного иска на уровне апелляционного пересмотра административного дела, разрешенного судом первой инстанции, вытекает также и из процитированной выше ч. 3 ст. 413 (Пределы апелляционного рассмотрения) ГПК, где установлено, что «в суде апелляционной инстанции не применяются правила о … изменении предмета и основания иска…».
В данном случае следует обратить дополнительное внимание на формулировку, использованную законодателем в этой статье. Законодатель говорит о неприменении данного права в суде, т.е. он подчеркивает, место (суд апелляционной инстанции), где это правило не применяется. Этим самым исключается его использование как истцом, так и коллегией судей, рассматривающей соответствующее дело в суде апелляционной инстанции.
14. В очередной раз нельзя не обратить внимание и на тот факт, что законодатель как в АППК, так и в ГПК связывает реализацию данного права истцом с судом первой инстанции, указывая на то, что он (истец) может воспользоваться им только до удаления суда для вынесения решения. При этом отдельно подчеркнем, что возможность изменения предмета и основания иска предусмотрена законом, в первую очередь, для истца, поскольку благодаря данному праву последний может в полной мере защитить и восстановить, принадлежащее ему право, свободу или законный интерес. Иными словами, данное право имманентно связано прежде всего с истцом, а не с судом. Соответственно, суд, применительно к данному праву, всегда будет выступать в роли его неосновного (дополнительного) носителя, который пользуется им для того, чтобы помочь истцу. Следовательно возможности суда в части пользования данным правом не могут быть шире, чем возможности его основного носителя - истца. Этот вывод, в частности, подтверждается и тем, что суду запрещено по собственной инициативе изменять предмет иска, хотя истцу, конечно же, это право доступно.
Таким образом, если истец, согласно АППК и ГПК, может воспользоваться данным правом только до момента удаления суда первой инстанции для вынесения решения, то и суд в этой части не может обладать более широкими возможностями. Это, как следствие, говорит о том, что изменение предмета или оснований иска недоступно суду апелляционной инстанции. Изменение оснований иска может быть осуществлено только судом первой инстанции и до момента принятия им решения по делу.
15. Возможность административного суда апелляционной инстанции самостоятельно изменять прежде всего основания иска (суд не может самостоятельно изменить предмет иска в принципе), не согласовывается с идей судебного процесса и его основополагающими стандартами.
А) изменение оснований иска, под которым понимаются обстоятельства, которыми истец обосновывает свои требования, неизменно влечет необходимость их доказывания, что невозможно сделать в суде апелляционной инстанции без предоставления новых доказательств. В то же время, как известно, абз. 2 ч. 2 ст. 413 ГПК устанавливает, что «Новые доказательства принимаются, если суд апелляционной инстанции признает, что невозможность их представления в суд первой инстанции вызвана уважительными причинами, в том числе если лицо не было привлечено к участию в деле в суде первой инстанции, а также если в суде первой инстанции заявлялось ходатайство об их исследовании и (или) истребовании, но оно было оставлено без удовлетворения».
Таким образом, изменение оснований иска по инициативе суда апелляционной инстанции не согласовывается с правилами предоставления новых доказательств на этом этапе судебного процесса.
Б) объем процессуальных действий суда на каждой из четырех стадий административного процесса определяется задачами, которые возлагаются на суд соответствующей инстанции. Иными словами, суд апелляционной инстанции имеет право совершать лишь те действия и принимать только такие решения, которые согласовываются с возложенными на него процессуальным законом задачами.
Какие задачи возложены на суд апелляционной инстанции?
В юридической литературе по этому поводу сформулирована четкая позиция, которая сводится к следующему. Апелляционный суд создан для проверки законности и обоснованности решений суда первой инстанции и для повторного рассмотрения и разрешения дела по имеющимся в нём и дополнительно представленным доказательствам[2].
При этом повторное рассмотрение дела не является самоцелью (т. е. рассмотреть дело ещё раз, для того чтобы рассмотреть дело ещё раз), оно, так же как и проверка решения, связано с выявлением и устранением судебных ошибок. Поэтому характер деятельности апелляционного суда предопределяет необходимость установления таких пределов рассмотрения дела, которые бы обеспечивали тождественность дела, рассмотренного судом первой инстанции и рассматриваемого в суде апелляционной инстанции относительно заявленных требований. Одним из правил, обеспечивающих такую тождественность, является недопустимость в суде апелляционной инстанции изменения предмета или оснований иска. Изменение оснований иска не согласуется с сущностью апелляционного производства, поскольку не только не обеспечивает указанную выше тождественность, но и предполагает обратное. Следовательно, апелляционное производство утрачивает проверочный компонент в своей деятельности. Невозможно говорить о проверке, если суд первой инстанции рассматривает одни требования, а апелляционный суд - другие. Изменение оснований иска в суде апелляционной инстанции приводит к тому, что он становится первым судом, рассматривающим дело по существу[3].
Таким образом, самостоятельное изменение судом апелляционной инстанции оснований иска, по которому было принято решение судом первой инстанции, неизменно приведет к выхолащиванию процессуальной деятельности последнего. При подобном подходе происходит недопустимая с точки зрения принципов судопроизводства замена суда первой инстанции судом апелляционной инстанции. Результатом подобного станет, фактически, принятие апелляционным судом решения по новому (иному) делу, а не пересмотр, судебного акта, принятого на уровне первой инстанции.
В) для обоснования возможности суда апелляционной инстанции самостоятельно изменить основания иска, по которому судом первой инстанции было принято решение, недопустимо использовать принцип активной роли суда.
Принцип активной роли суда, во-первых, закреплен в АППК исключительно для судов первой инстанции. Это связано, очевидно, с тем, что именно на данном процессуальном уровне происходит окончательное формирование предмета и оснований иска, определяется круг участников процесса, устанавливаются и исследуются необходимые доказательства.
Во-вторых, для всех юристов очевидным представляется тот факт, что суды следующих (вышестоящих) инстанций априори обладают меньшим объемом процессуальных возможностей в сравнении с судом первой инстанции. Суд «супер-кассационной инстанции» (Верховный Суд) пересматривает дела лишь по исключительным основаниям; кассационный суд - это суд права, а не суд фактов; суд апелляционной инстанции ограничен в правах исследования новых доказательств, так как он «работает» с состоявшимся судебным актом. Поэтому использование принципа активной роли суда за рамками деятельности суда первой инстанции становится невозможным, так как это не согласовывается с конституционными задачами и принципами деятельности вышестоящих судов.
В-третьих, принцип активной роли суда создан для помощи истцу в административном процессе, а не для того, чтобы истец был полностью заменен судом. Данный принцип и вытекающие из него процессуальные возможности суда не говорят о том, что суд обязан и вправе все решения принимать вместо истца и еще и по собственной инициативе. Подобное искаженное представление о сути названного принципа может привести к формированию этатизма в судебной системе. Суд во всех видах судебного процесса был и остается арбитром, который должен (может) оказывать содействие истцу лишь тогда, когда последний испытывает трудности не в общем, а лишь в рамках его взаимодействия с административным органом. Административный суд - это не «дополнительный государственный адвокат» истца, который думает, анализирует и принимает решения вместо истца или с его молчаливого согласия. На подобной позиции не может пребывать как суд первой инстанции, так и суд апелляционной инстанции. Таким образом, предмет и основания иска - это прежде всего зона персональной ответственности истца; это его представления о том, где и в какой мере он видит нарушение своих прав, свобод или интересов; это запрос, который он адресует административному суду и который определяет объем и направления деятельности последнего.
Поэтому и с данной позиции становится очевидным, что суд апелляционной инстанции не вправе по собственной инициативе изменять основания административного иска, который был рассмотрен и разрешен по сути судом первой инстанции.
В-четвертых, неправильное определение истцом оснований административного иска не является тотальной и невозвратной ошибкой, которая приведет к полному блокированию его конституционного права на судебную защиту. Процессуальный закон не воспрещает истцу повторно обратиться в суд с иском с тем же предметом, но с новыми основаниями (если при первичном обращении основания были определены неверно). Поэтому как суд первой инстанции, так и суды всех следующих инстанций не должны рассматривать себя в качестве субъектов, которые ни смотря ни на что должны исправить «ошибку» истца в части оснований заявленного иска.
Таким образом, институт предмета и оснований иска представляет собой набор процессуальных норм права, которые могут быть использованы истцом на уровне рассмотрения дела судом первой инстанции для достижения более эффективной защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов. Данным институтом, в установленных законом границах, может воспользоваться так же и административный суд первой инстанции. В тоже время для административного суда апелляционной инстанции этот институт недоступен. Суд апелляционной инстанции не вправе по собственной инициативе изменять предмет и основания иска, заявленные истцом и зафиксированные в решении суда первой инстанции.
[1] Нормативное постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 8 апреля 2023 года № 7 «О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан» и Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан» // https://www.gov.kz/memleket/entities/ksrk/documents/details/453756?lang=ru
[2] Рогожин Н. А. Арбитражный процесс: курс лекций. - М., 2010. С. 196.
[3] Морозова А.С. Изменение предмета или основания иска в суде апелляционной инстанции // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 3 (52). С. 102-106.
