07.07.2022
Об иерархии нормативных правовых актов
Жанузакова Лейла Тельмановна,
Главный научный сотрудник отдела конституционного,
административного законодательства и государственного
управления Института законодательства и правовой
информации Республики Казахстан, заместитель директора
НИИ права университета «Туран», доктор юридических
наук, профессор, Республика Казахстан, Алматы,
e-mail: zhanleila@mail.ru
Введение
Вопросы иерархии нормативных правовых актов - один из традиционных в теории права. Суть его заключается в уяснении соотношения юридической силы актов, содержащих нормы права, в первую очередь, законов и подзаконных актов. Определение иерархии нормативных правовых актов необходимо во избежание противоречий между ними и возникающей отсюда неправильной трактовки и применения законодательства.
Данный вопрос нашел достаточно широкое освещение в современной юридической литературе, но, главным образом, в российской. Внимание ученых данные проблемы привлекают с точки зрения самой иерархической системы правовых норм и соотношения актов разной юридической силы, их систематизации, факторов, влияющих на иерархию, юридических коллизий в праве и т.д. [1, с.141-143; 2, с.190-195; 3-11].
В этой связи представляется уместным изучение данной проблемы применительно к системе национального законодательства Республики Казахстан.
Материалы и методы
Основными материалами для подготовки данной статьи стали исследования российских и казахстанских ученых-юристов по проблемам иерархии нормативных правовых актов, а также положения Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. «О правовых актах» и других законов. В процессе работы над данной статьей автором использовались общефилософские и частные методы научного познания: диалектический, анализ и синтез, структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой и иные.
Обсуждение
Само понятие «иерархия» применительно к праву определяется как «важнейший организационный принцип системных объектов, расположение их элементов (частей) в порядке возрастания от высшего к низшему, соподчинение» [4, с. 154], «обусловленное специфическими факторами построение норм, содержащихся в правовых актах разной юридической силы, при котором они находятся в соподчиненности и согласованности» [7, с. 15], «порядок отношений между разноуровневыми элементами права, основанный на неравенстве ниже- и вышестоящих уровней в контексте общности (абстрактности) описания права, слоев принятия решений по праву или организации права как системы» [3, с.39]. А.А. Петровым оно рассматривается на двух уровнях: сущности и содержания права; внутренней и внешней формы права, а на каждом из них еще в трех аспектах [8, с. 10-11].
Отметим, что речь идет об иерархии в позитивном праве, т.е. праве как системе юридических норм. И в этом понимании иерархия в праве представляет собой соотношение нормативных правовых актов, располагаемых в определенной вертикальной последовательности, в зависимости от их юридической силы, предполагающая соответствие актов каждого нижестоящего уровня всем актам вышестоящих уровней.
Иерархия нормативных правовых актов обусловлена также системой государственных органов, многие из которых находятся в иерархической (вертикальной) подчиненности друг другу. На такой основе, в частности, построена система исполнительной власти: Правительство - центральные исполнительные органы (министерства, агентства) - их внутренние подразделения (ведомства) - местные исполнительные органы (акиматы, акимы). При этом на вершине этой пирамиды находится Президент, который, хотя и не возглавляет исполнительную власть, тем не менее, ее формирует, которому она организационно подчинена и подотчетна. Соответственно, акты, издаваемые всеми этими субъектами, также располагаются в вертикальном срезе - от актов более высокой юридической силы к нижестоящим актам.
Основополагающие принципы иерархии в праве закреплены в ст.4 Конституции Республики Казахстан. Они устанавливают соответствие нормам Конституции законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан, высшую юридическую силу Конституции, приоритет норм международного права (ратифицированных международных договоров) перед национальными законами1.
Однако в главном нормативном документе страны содержатся и другие положения относительно юридической силы нормативных правовых актов различных государственных органов и их места в иерархии права. Они касаются указов Президента Республики Казахстан (п. 1 ст.45), законов и постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат (п.7 ст.62), постановлений Правительства Республики Казахстан (п.3 ст.69), правовых последствий решений Конституционного Совета РК (ст.74), деятельности судов в связи с применением неконституционных актов (ст. 78), актов местных представительных и исполнительных органов (ст. 88), изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан (п.2, 3 ст.91).
Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. «О правовых актах» не дает определения терминам «иерархия права» или «иерархия нормативных правовых актов, но зато расшифровывает сопутствующие им понятия «уровень нормативного правового акта» и «юридическая сила нормативного правового акта»2.
Закон устанавливает систему законодательства Республики Казахстан, обеспечение ее целостности (ст. 4), юридическую силу и место нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан в системе законодательства (ст. 5), а также приоритет международных договоров Республики Казахстан перед ее законами (ст. 6).
Ст. 10 закрепляет иерархию нормативных правовых актов.3 При этом данная иерархия в целом основана на обозначенных выше положениях Конституции. В данной статье Закона устанавливается недопустимость противоречия актов нижестоящего уровня актам вышестоящих уровней, а также место нормативного правового акта производного вида в зависимости от уровня акта основного вида.
В то же время возникают некоторые вопросы, связанные с данной иерархией.
Так, более высокое место по сравнению с консолидированными и обычными законами занимают кодексы, которые являются базовыми нормативными правовыми актами в соответствующей отрасли или подотрасли права и принимаются по более сложной процедуре. Сам порядок принятия кодексов и вносимых в них изменений, по сути, идентичен, как и в отношении обычных законов (путем последовательного рассмотрения на раздельных заседаниях Палат простым большинством голосов). Но для них обязательным является не менее двух чтений. Хотя следует оговориться, что и большинство законов принимается в двух чтениях. Но изменения и дополнения в кодексы могут быть также внесены и приняты в особых порядках, установленных соответствующими кодексами (пп.1) и 1-1) п.2 ст.34)4.
К примеру, внесение изменений и (или) дополнений в Налоговый кодекс осуществляется законом, не предусматривающим внесение изменений и дополнений в другие законодательные акты Республики Казахстан, за исключением Закона о введении в действие данного Кодекса (п.4 ст.3)5.
Однако в большинство кодифицированных актов изменения осуществляются в виде обычных законов, когда одновременно с поправками в кодексы допускаются изменения и дополнения в другие законы. Например, Законом Республики Казахстан от 20 декабря 2021 г. внесены изменения и дополнения в Бюджетный, Административный процедурно-процессуальный кодексы, Закон «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан»6.
И дело не в том, что здесь может быть не соблюден порядок об обязательности двух чтений. Как раз в этом отношении процедура обычно соблюдается. Речь идет о законах разной юридической силы. Получается, что обычным законом вносятся изменения, как в идентичные по силе акты, так и в акты более высокой юридической силы. Возникает противоречие, относящееся к так называемым «вертикальным коллизиям», связанным с различными уровнями структуры законодательства [9, с. 18].
______________________
1 Конституция Республики Казахстан. Принята 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме. С изменениями и дополнениями, внесенными законами РК от 7 октября 1998 г., от 21 мая 2007 г., от 2 февраля 2011 г., от 10 марта 2017 г., от 23 марта 2019 г. // Ведомости Парламента РК. - 1996. - № 4. - Ст. 217; 1998. - № 20. - Ст. 245; 2007. - № 10. - Ст. 68; 2011. - № 3. - Ст. 29; 2017. - № 5. - Ст. 9; 2019. - № 5-6. - Ст. 28
2 Закон РК от 6 апреля 2016 г. «О правовых актах» (с изменениями и дополнениями) // Ведомости Парламента РК. - 2016. - № 7-I. - Ст.46
3 Закон РК «О правовых актах»
4 Закон РК «О правовых актах»
5 Кодекс РК от 25 декабря 2017 г. «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)» (с изменениями и дополнениями) // Ведомости Парламента РК. - 2017. - № 22. - Ст. 107
6 Закон РК от 20 декабря 2021 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам судебной системы» // Казахстанская правда. - 2021. - 21 декабря
На наш взгляд, это недопустимо. Поправки, вносимые в тот или нормативный правовой акт, должен вноситься актом, аналогичным по своей юридической силе. Так, в конституционные законы, которые в иерархии нормативных правовых актов стоят на одну ступень выше кодексов, изменения могут вноситься только в форме конституционных законов.
Следующее положение ст. 10 Закона «О правовых актах», где нормативные постановления Парламента и его Палат находятся выше нормативных правовых указов Президента, также является весьма сомнительным.
Согласно п.1 ст.45 Конституции Республики Казахстан «Президент Республики Казахстан на основе и во исполнение Конституции и законов издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики». П.7 ст.62 не допускает противоречия постановлений Парламента и его Палат Конституции и законам7.
Несмотря на разное изложение данных норм, они показывают место нормативных постановлений Парламента и его Палат и нормативных правовых указов Президента в иерархии нормативных правовых актов. И в том, и в другом случае вышестоящими для них являются Конституция и законы (закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию, кодекс, консолидированный закон, закон (обычный). Почему же в иерархии они оказались на разных уровнях?
Вызвано это было введением в саму Конституцию Республики Казахстан (п.1 ст.62) и Закон «О правовых актах» (пп.7) ст. 1) термина «законодательный акт», который охватывает разные виды законов, постановления Парламента, постановления Сената и Мажилиса. При этом Конституция содержит общую формулировку «закон», а Закон «О правовых актах» ее расшифровывает в части видов законов. Однако не уточняется, что речь идет именно о нормативных правовых постановлениях органа законодательной власти и его палат. Ведь подобные акты могут и не содержать норм права. Например, постановление может касаться создания совместной комиссии Палат Парламента с определением ее персонального состава.
Понятно стремление разработчика данной нормы объединить в одном термине все виды актов, принимаемых законодательной властью. И поскольку институт Президента в большей степени ассоциируется с исполнительной властью, хотя по нашей Конституции он не входит ни в одну из ветвей власти и равноудален от них, в системе разделения властей законодательная власть стоит как бы выше исполнительной, несмотря на их организационную самостоятельность и невмешательство в дела друг друга. По крайней мере, издаваемые ими акты находятся на разных иерархических ступенях. В данном случае речь идет именно о законах и подзаконных актах. Причем сам Парламент тоже принимает подзаконные акты, в частности, это постановления. Выше уже говорилось о недопустимости их противоречия Конституции и законам.
Вместе с тем, объединение актов разной юридической силы в одном термине породило правовую «ловушку», в которую попадает и сам законодатель, и правоприменительные органы. В чем это выражается? В том, что регулируя, скажем, полномочия того или иного государственного органа или какие-либо другие вопросы, в соответствующей статье зачастую делается бланкетная отсылка на «иные законодательные акты» или «законодательство» в целом, хотя по смыслу нормы подразумеваются именно другие законы, но никак не постановления Парламента или его Палат, а тем более подзаконные нормативные правовые акты.
Во многом это было обусловлено перешедшей из советской системы права нахождения законов и постановлений высшего представительного органа (Верховного Совета) в одной связке: постановлениями нередко вводились в силу законы. В настоящее же время нормы о вступлении в силу закона в целом или отдельных его норм содержатся, как правило, в заключительных статьях самого закона, либо принимается отдельный закон по этому поводу. Если же специальный срок не указан, то порядок введения в действие закона определяется ст.42 Закона «О правовых актах».
В этой связи термин «законодательный акт», если и претендует на дальнейшее сохранение, то может охватывать только различные виды законов, но не включать в себя подзаконные акты, а именно постановления Парламента и его Палат.
____________________
7 Конституция Республики Казахстан
Что касается нижестоящего положения нормативных правовых указов Президента по сравнению с нормативными постановлениями Парламента и его Палат, то они, безусловно, должны находиться на одной строчке в иерархии нормативных правовых актов, поскольку юридически оформляют самостоятельные полномочия каждого из этих субъектов, требующие правового регулирования. Сам Парламент и Президент не находятся в организационной подчиненности и подотчетности друг другу.
Для сравнения можно привести положения Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», в котором постановления Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь находятся строкой ниже не только декретов и указов Президента, но и постановлений Совета Министров (п.2 ст.3)8. С этим вряд ли можно согласиться, ибо данная норма исходит из верховенства президентской и исполнительной власти над законодательной, что противоречит принципу разделения властей.
В этом отношении более последовательной и правильной представляется позиция российских разработчиков проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Так, согласно п. 5 т. 10 нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам9. Иными словами, нормативные правовые акты Президента и Парламента России в иерархии нормативных правовых актов находятся на одной ступени. К сожалению, данный Закон до сих пор не принят.
Критику вызывают нахождение вне иерархии актов Председателя Совета Безопасности Республики Казахстан (п.5 ст. 10 Закона «О правовых актах»). Во-первых, сам Закон «О Совете Безопасности»10 изначально принимался и был ориентирован под статус Первого Президента, который являлся пожизненным председателем этого органа. Хотя в 2022 г. его возглавил действующий Президент и в Закон были внесены соответствующие изменения, сама форма актов Председателя Совета Безопасности Законом так и осталась не определенной. Но поскольку Председателем Совета Безопасности является глава государства, то какие другие акты, кроме указов и распоряжений, он может еще издавать? Только эти. Но ведь нормативные правовые указы Президента включены в иерархию нормативных правовых актов и имеют подзаконный характер. Сама форма актов главы государства прописана Конституцией и Конституционным законом Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан»11.
Таким образом, налицо явное противоречие п. 5 ст. 10 Закона «О правовых актах» вышестоящим по юридической силе актам, которое нуждается в разрешении путем исключения.
Комментируемая норма также ставит вне иерархии нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан.
Опять проводя сравнение с вышеназванным Законом Республики Беларусь, укажем, что в нем нормативные правовые акты Верховного Суда Республики Беларусь поставлены в иерархию и расположены в одной строке с нормативными правовыми актами обеих Палат Национального собрания, Генеральной прокуратуры, нормотворческих органов, подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь12.
Такой подход законодателя вызывает сомнение по указанным выше причинам.
Нами уже в течение нескольких лет в разных научных работах и выступлениях говорилось об ошибочности отнесения нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан к системе нормативных правовых актов, учитывая их особую юридическую природу [12, с.33-34, 36; 13, с.53-55]. Они являются актами нормативного толкования и в этом качестве выступают юридическими источниками действующего права. Поэтому они и не могут находиться в иерархии нормативных правовых актов. Фактически данная норма становится бессмысленной.
______________________
8 Закон РБ от 17 июля 2018 г. «О нормативных правовых актах» (с изменениями и дополнениями) //https://kodeksy-by.com/zakon_rb_о_normativnyh_pravovyh_aktah.htm
9 Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»//Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов - https://docs.cntd.ru/document/420243605
10 Закон РК от 5 июля 2018 г. «О Совете Безопасности Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями) //Ведомости Парламента РК. - 2018. - № 16. - Ст. 54
11 Конституционный закон РК от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями) // Ведомости Верховного Совета РК. - 1995. - № 24. - Ст.172
12 Закон РБ от 17 июля 2018 г. «О нормативных правовых актах»
Результаты
Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения.
1. В иерархии нормативных правовых актов, закрепленной ст. 10 Закона Республики Казахстан «О правовых актах», нормативные правовые акты располагаются в вертикальной последовательности по мере убывания юридической силы. Однако отдельные положения Закона, в том числе касающиеся иерархии, противоречат конституционным нормам и поэтому нуждаются в пересмотре.
2. С целью сохранения принципы одинаковой юридической силы кодекса и нормативного правового акта, который вносит в него изменения, необходимо пп.3) п.2 ст. 10 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» после слова «кодекс» следует дополнить словами «законы, вносящие изменения и дополнения в кодексы».
3. Для уточнения понятия «законодательный акт» оставить в его содержании только различные виды законов, исключив из него постановления Парламента и его Палат. Это необходимо в целях недопущения неправильного использования данного термина при наличии бланкетных норм в том или ином законе.
4. В целях приведения Закона «О правовых актах» с нормами Конституции целесообразно внести поправки в ст. 10 путем объединения пп.5) и пп.6) п.2, предусматривающие разную юридическую силу нормативных правовых указов Президента и нормативных постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат.
5. Учитывая, что в настоящее время Совет Безопасности возглавляет Президент, который издает подзаконные нормативные правовые акты (указы), а также юридическую природу нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан как актов нормативного толкования, считаем уместным исключить пп.2-1) и пп.5) из п.2 ст.7 и п.5 из ст. 10 Закона РК «О правовых актах».
Заключение
Таким образом, иерархия нормативных правовых актов должна быть выстроена в соответствии с принципами и нормами Конституции Республики Казахстан, быть логически выверенной, непротиворечивой и завершенной.
Закон Республики Казахстан «О правовых актах» является во многом рамочным законом, который устанавливает основные требования, предъявляемые к нормативным правовым актам, процедуры их разработки и принятия. Закрепленная в нем иерархия нормативных правовых актов нуждается в переосмыслении и пересмотре.
По мнению Ж.С. Елюбаева, «настало время ... приступить к ревизии всей правовой базы с целью выявления противоречий в нормативных правовых актах различного уровня» [5].
Совершенствование законодательства должно осуществляться в соответствии с принципами разумного, прозрачного, доказательного и результативного регулирования, защиты основных прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, как этого требует Концепция правовой политики Республики Казахстан до 2030 года13.
__________________
13 Указ Президента РК от 15 октября 2021 г. № 674 «Об утверждении Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет» adilet.zan.kz
ЛИТЕРАТУРА
1. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2004. - 245 с.
2. Теория государства и права: учебник для студентов вузов, обучающихся по юридическим специальностям. /Под ред. Бастрыкина А.И., Рассолова М.М. - 3-е изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. - 384 с.
3. Петров А.А., Шафиров В.М. Предметная иерархия нормативных правовых актов: монография. - М.: Проспект, 2014. - 208 с.
4. Кузнецова М.А. Об иерархической системе правовых норм и смежных правовых явлениях // Вестник Удмуртского университета. - 2014. - Вып. 2. - С.153-158.
5. Елюбаев Ж.С. Об иерархии правовых актов или ещё раз о всесилии ведомственных инструкций // online.zakon.kz/Document/?doc_id=31509254.
6. Карнаухова Е.В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды: дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2011. - 225 с.
7. Кузакбирдиев С.С., Кузнецова М.А., Филина М.Н. Факторы, влияющие на иерархию норм права // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2011. - № 3. - С. 14-19.
8. Петров А.А. Иерархические коллизии в праве. Автореф. дисс... канд. юрид. - Красноярск, 2009. - 27 с.
9. Кожокарь И.П. Коллизии правовых норм как изъян системы российского права // Юридическая наука. - 2019. - № 4. - С. 15-22.
10. Шевченко С.Н. О проблеме коллизий национального и международного права // Российская юстиция. - 2015. - № 10. - С. 20-24.
11. Власенко Н.А. Коллизионное право России: состояние и перспективы // Журнал российского права. - 2017. - № 6. - С. 5-18.
12. Жанузакова Л.Т. К вопросу о юридической природе нормативных постановлений Верховного Суда Республики Казахстан // Зангер. - 2018. - № 6. - С. 32-36.
13. Жанузакова Л.Т. О понятии и субъектах официального толкования норм права // Актуальные проблемы официального разъяснения (толкования) законов: Материалы международного круглого стола - Нур-Султан: Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан, 2021. - С. 50-58.
