25.11.2024
Правосубъектность государства и государственных
органов в публичном и частном праве[1]
Порохов Е.В., директор НИИ финансового и налогового права,
доктор юридических наук, профессор ВШП «Әділет»
Каспийского общественного университета
Самая большая юридическая фикция, которая когда-либо существовала в истории человечества, - это государство. Все о нём слышали, но никто никогда его не видел собственными глазами. Даже если кому-то оно и привиделось, то всякий раз обязательно в разных лицах и формах, так что идентифицировать его никому никогда не удавалось. До сих пор в теории государства и права нет единого подхода к определению понятия «государство». Как сказал по этому поводу в своё время известный теоретик права М.Н.Марченко, «Сложность и многогранность государства как явления и понятия, с одной стороны, и субъективность его восприятия различными авторами - с другой, объективно обусловливают возможность и неизбежность его многовариантного понимания и не менее разнообразного его толкования»[2]. Вследствие этого все обращающиеся к данной теме исследователи вынуждены всякий раз задавать себе заново один и тот же вопрос: государство - это что?
Что представляет собой государство как субъект права, и в чьём конкретно лице оно проявляет себя в отношениях с иными субъектами права?
Исследование темы правосубъектности государства на современном этапе его развития в свете проводимой в Казахстане административной реформы становится всё более актуальным и востребованным практикой.
Безусловно, государство - это хоть и юридическая фикция, но всё же самостоятельный субъект права, который участвует в отношениях с другими субъектами права исключительно через свои органы и должностных лиц. Традиционно государство определяется в теории государства и права как «организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества»[3].
Одним из основных признаков государства является наличие у него государственного аппарата. В государственном аппарате государство находит своё материальное воплощение и внешнее выражение. Как указывается в юридической литературе, «государственный аппарат представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции государства, достигаются стоящие перед ним на различных этапах его развития цели и задачи... Аппарат любого государства - это не механическое соединение его органов, а их чётко организованная, строго упорядоченная, целостная система... Государственные органы... «заполняют собой» всё содержание и формируют собой всю структуру государственного аппарата»[4]. Государственные органы выступают внутренними структурными элементами государственного аппарата.
В свою очередь, по определению М.Н.Марченко, «государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определённого вида государственной деятельности... Наличие государственно-властных полномочий - наиболее существенный признак государственного органа... Государственно-властные полномочия практически выражаются в издании государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, в осуществлении ими наблюдения за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих требований от нарушения путём применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и мер государственного принуждения... В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными исполнителями возложенных на него функций...»[5].
Правосубъектность государственных органов (признание их в качестве самостоятельных субъектов права) находится под большим вопросом в теории права, поскольку они являются структурными звеньями государства как самостоятельного субъекта права, всегда выступают в отношениях с другими субъектами права от имени государства и в его интересах, не имеют собственных интересов, воли и её изъявления, подчинены целям обслуживания государства, без него и вне его не могут существовать в правовой действительности. Кроме того, признание новых дополнительных субъектов права со всеми их способностями в составе самостоятельного и цельного субъекта права выглядит не логично и всегда вызывает вопросы в теории и на практике.
Государственные органы тоже являются юридической абстракцией и, в свою очередь, также представлены в отношениях с третьими лицами своими должностными лицами.
Роль должностных лиц государства и государственных органов выполняют уже абсолютно другие субъекты права - физические лица (как правило: граждане (подданные) государства), нанимаемые (избираемые, назначаемые) государством на государственные должности в государственных органах.
Человек (физическое лицо) - это универсальный субъект права в любом государстве. Человек является тем первообразным (исходным) и объективно существующим индивидуальным субъектом права, который наделён правовыми способностями в силу естественных причин. Совокупности объединённых общими интересами, устремлениями, единой волей и её изъявлением физических лиц (семья, трудовой коллектив, население административно-территориальной единицы, народ) также являются субъектами права, только уже коллективными. Все остальные субъекты права, являясь юридическими изобретениями человечества и правовыми творениями конкретных людей, получают свою правосубъектность и проявляют её впоследствии во вне в производном порядке через человека и с помощью человека. Современное государство не может не признавать человека в качестве субъекта своего права, поскольку правосубъектность самого государства впоследствии полностью поставлена в зависимость от правосубъектности человека. В Казахстане это важное положение о признании за человеком его правосубъектности нашло своё выражение и нормативное закрепление в пункте 1 статьи 13 Конституции РК, согласно которой каждый имеет право на признание его правосубъектности.
Одной из самых распространённых форм участия человека в правоотношениях с государством, наряду с гражданством (подданством), является государственная служба. Традиционно государственная служба определяется в законодательстве РК как деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти[6]. Поступая на государственную службу, замещая государственную должность и вступая в отношения с государством по этому поводу, человек (физическое лицо) становится государственным служащим, должностным лицом государства или его органа.
По легальному определению, должностное лицо - это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах. Государственный служащий - это гражданин РК, занимающий в установленном законодательством РК порядке оплачиваемую государством государственную должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства. Соответственно, государственная должность - это структурная штатная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий[7].
Поступая на службу к государству и занимая в государственных органах определённые государством в иерархической лестнице государственные должности, физические лица фактически укомплектовывают собой весь государственный аппарат, становясь при этом в своей совокупности организованной властной надстройкой над обществом. Так появляется отдельный социальный слой находящихся на службе государства и наделённых государственно-властными полномочиями людей - государственных чиновников, которые во время их пребывания на государственной службе представляют государство, его органы и действуют от имени государства в отношениях с другими субъектами права.
Соответственно, должностное лицо государства, государственного органа и государственный служащий - это уже не субъекты права, а участники внутренних служебных правоотношений с государством, одновременно выступающие в этом качестве от имени государства во внешних отношениях с третьими лицами. Субъектом права в данном случае по-прежнему остаётся человек. При этом государство, хоть и посредством человека, выступает отдельным от него самостоятельным субъектом права. Человек как субъект права, будучи должностным лицом государственного органа, представляет государство как другого субъекта права во внешних отношениях с иными субъектами права. В конечном итоге государство всегда представлено в отношениях с другими субъектами права конкретными людьми, состоящими на государственной службе и находящимися на той или иной государственной должности в государственном органе. Именно поэтому мы всегда видим «человеческий» облик государства, но каждый раз в разных лицах.
Зачастую на практике возникает путаница с использованием понятий «субъект права» и «участник правоотношения». Для того чтобы раз и навсегда усвоить различие между двумя этими понятиями, достаточно обратиться к аналогии с актёрами и их сценическими образами. Субъект права - это, своего рода, актёр за кулисами до начала игры в спектакле, а участник правоотношения - это сценический образ, роль, которую актёр исполняет после выхода на сцену. Соответственно, актёр может быть или не быть сценическим героем, но сценический герой никогда не может существовать на сцене без актёра.
Аналогичным образом субъект права может не быть участником правоотношения, но участник правоотношения всегда должен быть представлен конкретным субъектом права. Другими словами, участником любого правоотношения может быть, в конечном счёте, всегда только субъект права, являющийся таковым от природы (физическое лицо) или признаваемый в качестве такового государством (государство, юридическое лицо). В данном случае государство, юридическое лицо как юридические фикции - это хоть и искусственно созданные людьми лица, не существующие в реальности, но при этом самостоятельные субъекты права, признаваемые в качестве таковых государством и другими субъектами права.
В государственной жизни, как и на сцене, люди иногда настолько вживаются в свою должность (роль), что зачастую начинают жить ею вне сцены и даже после окончательного ухода с неё. И наоборот, нередко люди привносят в свою должность (роль) такие свои личные качества, которые искажают до неузнаваемости первоначальный сценический образ участника отношений. Отсюда часто и произрастает ошибочное восприятие окружающими людьми участника правоотношения, например, должностного лица государства, в качестве самостоятельного субъекта права даже после прекращения его участия в этих отношениях и полномочий в них[8]. Хотя на самом деле за должностным лицом стоит либо государство как субъект права, интересы которого действующее должностное лицо представляет во вне, либо человек, который непосредственно вступает в отношения с государством по поводу поступления на государственную службу и должность.
Изъян конструкции представительства государства в отношениях с третьими лицами через его органы и должностных лиц состоит в том, что воля государства как юридической фикции в конечном итоге выражается через волю представляющих его в качестве должностных лиц физических лиц, которые тоже являются самостоятельными субъектами права со своей волей и интересами. И на любом уровне государственной власти и этапе распределения государством своей власти и полномочий среди государственных органов и должностных лиц могут произойти искажение или даже подмена воли и интересов государства волей и интересами представляющих его конкретных людей.
Из-за исторически реализованной в законодательстве РК концепции определения государства и его органов в качестве одновременно действующих от своего имени самостоятельных субъектов права и отсутствия в законодательстве чёткой правовой регламентации исключительных случаев самостоятельного участия государственных органов в отношениях от своего имени, многие практические вопросы заходят в своём разрешении в тупик.
За негативными примерами далеко ходить не надо. Приведём всего только три из них.
Пример первый: «отфутболивание». В бесчисленном множестве представляющих государство органов и их должностных лиц, точное количество и наименование которых без подготовки не назовут даже специалисты в этой сфере[9], иногда просто невозможно найти конкретное лицо, к подведомственности которого относится решение возникшего у простого гражданина вопроса. «Отфутболивание» - известный приём опытных чиновников со стандартной отговоркой: «Это Вам не к нам!». Причина этой часто возникающей на практике проблемы состоит в том, что все государственные органы в большинстве своём мнят себя самостоятельными организациями с независимым статусом и исключительной компетенцией, и в такие «ответственные» моменты работы с населением они не отождествляют себя с государством в целом. Соответственно, они не озабочены тем, что попавшее к ним как к государственному органу обращение не достигнет конечного адресата, и государство, получив запрос в лице одного своего органа, в итоге не услышит и не отреагирует на него в лице другого, компетентного, органа. Как следствие, концепция слышащего государства оборачивается на практике в концепцию: «Моя хата с краю, я ничего не слышу».
И это при том, что в административном законодательстве РК с 1995 г. существует норма, обязывающая административный орган, должностное лицо, в полномочия которых не входит рассмотрение обращения, в течение трёх рабочих дней со дня его поступления перенаправить обращение уполномоченному административному органу, должностному лицу с уведомлением (извещением) об этом участника административной процедуры[10].
Пример второй: «самоуправство». Однако если государственный орган взялся за решение какой-либо проблемы объекта контроля или надзора, то тут уж он в лице своего руководителя или иного должностного лица проявит себя во всей своей красе от имени всего государства и всех его органов без исключения даже без привлечения их к участию в деле. На практике эта проблема выливается в ситуации, когда государственные органы в лице конкретных чиновников без должной координации с другими государственными органами и достаточного информационного обмена с ними решают вопросы за пределами своей компетенции и полномочий по принципам: «Государство - это Я» и «Один за всех».
Пример третий: «коллективная безответственность». Третий достаточно распространённый на практике пример - это коллективная безответственность многочисленных государственных органов и их должностных лиц при причинении ими своими актами и действиями (бездействием) вреда гражданам и организациям. Вроде бы, в ГК, КоАП и УК есть нормы, устанавливающие имущественную ответственность государства и порядок привлечения к ней за вред, причинённый государственными органами и служащими[11], а также уголовную ответственность должностных лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение власти или присвоение должностных полномочий[12]. Но отыскать за бесчисленным количеством государственных органов и государственных служащих само государство, которое непосредственно отвечает за причинённый его органами и служащими вред, простому гражданину бывает порой не под силу. Как в поговорке: в лесу за деревьями леса не видно!
Что такое правосубъектность, и кто её определяет и признаёт?
С университетской скамьи из курса теории государства и права мы знаем, что правосубъектность - это признаваемое государством за лицом свойство быть субъектом права, вступать от своего имени в правоотношения в качестве их непосредственного участника и своими действиями приобретать и реализовывать в них свои права и обязанности[13].
Круг субъектов права и объём их правосубъектности (правоспособности и дееспособности) традиционно всегда определяло государство. Решение этого вопроса всегда составляло государственную монополию, его святая святых. Это, своего рода, государственная пропускная в мир одушевлённых лиц в праве, которых признают, с которыми считаются, с которыми строят отношения и которые имеют права. Только государство всегда решало, кому можно вступать в правоотношения и с какого момента (возраста). Исключительно от государства зависит, кого оно признает субъектом своего права и в каком объёме прав и обязанностей (или кого создаст в качестве субъекта права и каким объёмом прав и обязанностей наделит). Как справедливо указывал по этому поводу М.Н.Марченко, «Не природа, не общество, а только государство в действительности определяет, кто и при каких условиях может быть субъектом права, а следовательно, и участником правоотношений, какими качествами он должен обладать. Только законом может устанавливаться и признаваться то особое юридическое качество, или свойство, которое позволяет лицу или организации стать субъектом права. Это качество, или свойство, называется правосубъектностью»[14].
Казахстан тоже не является исключением из этого общего правила, устанавливая в своей Конституции положение, в соответствии с которым Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц[15]. Правда, в Конституции РК речь идёт об установлении государством в законе правосубъектности только для физических и юридических лиц по самому распространённому гражданско-правовому критерию классификации субъектов права без учёта возможности существования других субъектов права по другим критериям их классификации в иных отраслях права.
При этом само государство обычно не очень заботит вопрос правовой регламентации собственной правосубъектности. По умолчанию всегда предполагается, что тот, кто наделяет правосубъектностью других или признаёт её за другими, уж точно не может быть сам обделён в этом вопросе. Невольно может возникнуть представление, что государство либо обладает неограниченной правосубъектностью, либо как исключительный субъект права находится над или вне правовой регламентации этого вопроса. А между тем следовало бы тщательно протестировать на правосубъектность, прежде всего, само государство.
В настоящее время в правовой доктрине и законодательстве РК не существует целостной и непротиворечивой картины с определением субъектов права в целом и правосубъектности государства в частности. Исключение составляет, пожалуй, только гражданское право, которое благодаря римскому частному праву может похвастать стройной и удобной во всех отношениях системой классификации субъектов гражданского права на физических и юридических лиц[16]. В других отраслях права, по крайней мере, в нашей отечественной правовой доктрине, нет чётких критериев и системы классификации субъектов права. Ещё проблематичнее обстоят дела с определением в теории права и законодательстве РК правосубъектности самого государства.
В каких нормах права РК выражена современная концепция определения правового статуса государства? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к статутным нормативным правовым актам по иерархии их нахождения в системе нормативных правовых актов РК. И начать необходимо, прежде всего, с конституционного и административного права.
Определение правосубъектности государства и государственных органов в конституционном и административном праве.
Согласно пункту 1 статьи 1 Конституции РК, «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Конституции РК, «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления». По утверждению нормы пункта 1 и 2 статьи 3 Конституции РК, единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. По пункту 1 статьи 41 и пункту 1 статьи 51 Конституции РК, народ избирает на выборах Президента РК и депутатов Мажилиса Парламента РК. В соответствии с пунктом 2 статьи 86 и пунктом 4 статьи 87 Конституции РК население административно-территориальных единиц РК избирает депутатов маслихатов административно-территориальных единиц РК всех уровней, акимов районов (городов областного значения), акимов районов в городе, городов районного значения, посёлков, сел, сельских округов.
Что мы видим из этих норм Конституции РК? Что народ, будучи единственным источником государственной власти, созидает государственность на своей земле, то есть создаёт государство и далее осуществляет свою власть либо непосредственно через референдум и выборы, либо опосредованно, делегируя осуществление своей власти государственным органам. Часть этих органов государства, уполномоченных народом по Конституции на осуществление власти, уже поименована в самой Конституции РК.
Очевидно, что, по Конституции РК, народ как учредитель и созидаемое им государство как учреждение представляют собой два самостоятельных правоспособных и дееспособных субъекта права. Но опять же, по Конституции РК, народ создаёт государство, а осуществление своей власти делегирует сразу государственным органам. Не может же народ, в самом деле, одновременно делегировать всю свою власть разным субъектам права или один из них, получив власть от народа, передоверить её потом другим? Это противоречило бы принципу «Delegata potestas non potest delegari» (делегированные полномочия не могут быть делегированы в дальнейшем). Из этого можно предположить, что государство и все его органы в совокупности представляют собой один и тот же субъект права, но с разных точек зрения: снаружи и изнутри.
В подтверждение этого в пункте 3 статьи 3 Конституции РК говорится, что право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий. Правительство Республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий. И при этом особо подчёркивается, что никто не может присваивать власть в Республике Казахстан. Присвоение власти преследуется по закону.
Следовательно, все должностные лица государства и государственные органы выступают от имени государства, которое они представляют во властных отношениях с другими субъектами права. Иной власти, полномочий и воли, помимо делегированных народом государству по Конституции и законам, у государственных органов нет.
В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 40 Конституции РК, Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.
Таким образом, Президент РК как высшее должностное лицо возглавляет государство и представляет его в отношениях с третьими лицами как внутри страны, так и за её пределами. Другими словами, физическое лицо как самостоятельный субъект права, избранное в качестве президента государства как другого самостоятельного субъекта права и ставшее вследствие этого его высшим должностным лицом, выступает в этом качестве от имени государства в отношениях с иными самостоятельными субъектами права. Соответственно, Президент РК, представляющий государство как субъекта права, - это не субъект права, а участник правоотношений, представленный, в свою очередь, конкретным физическим лицом - другим субъектом права.
Президент РК реализует от имени государства делегированные ему народом по Конституции РК властные полномочия и в соответствии с подпунктами 4) и 5) статьи 44 Конституции РК, с согласия Сената Парламента назначает на должности Председателя Конституционного Суда, Председателя Национального Банка, Председателя Высшего Судебного Совета, Генерального Прокурора и Председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан; освобождает их от должностей; образует, упраздняет и реорганизует государственные органы, непосредственно подчинённые и подотчётные Президенту Республики, назначает на должности и освобождает от должностей их руководителей.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Конституционного закона РК «О Правительстве РК», Президент Республики образует Правительство в порядке, предусмотренном Конституцией РК. Структуру Правительства образуют министерства. В свою очередь, министерства, в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Конституционного закона РК «О Правительстве РК», также образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом Республики по предложению Премьер-Министра Республики. Входящие в состав министерств комитеты как ведомства центральных исполнительных органов в соответствии с пунктом 2 статьи 24 Конституционного закона РК «О Правительстве РК» образуются, реорганизуются и упраздняются Правительством Республики по представлению руководителя соответствующего центрального исполнительного органа. Все ведомства, департаменты и управления, входящие в состав министерства, в соответствии с пунктом 2-2 статьи 22 Конституционного закона РК «О Правительстве РК», являются его структурными подразделениями. Для правоохранительных органов, входящих в состав Правительства, с учётом особого вида государственной службы допускается создание служб. Совокупность всех входящих в состав министерства служб, департаментов и управлений является его аппаратом.
Таким образом, в настоящее время министерство и ведомство центрального исполнительного органа (комитет) определены в качестве основных организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти РК. Статус каждого государственного органа определяется в законах или статутных положениях, утверждаемых учредившим их органом и являющихся для государственного органа учредительными документами[17].
До принятия Конституции 1995 г. организационно-правовые формы входящих в систему центральных органов исполнительной власти государственных органов определялись в Указе Президента РК от 9 июня 1993 года № 1219 «Об упорядочении центральных органов исполнительной власти». В соответствии с пунктом 1 этого Указа организационно-правовыми формами центральных органов исполнительной власти являлись: министерство Республики Казахстан, государственный комитет Республики Казахстан, комитет, Главное управление, агентство (Национальное агентство), инспекция при Кабинете Министров Республики Казахстан, департамент, агентство, комитет при министерстве Республики Казахстан. Однако, с принятием Конституции РК 1995 г. и необходимостью приведения в соответствии с ней структуры государственного управления РК этот указ утратил силу.
В соответствии со статьями 6, 10 и 56 Конституционного закона РК «О судебной системе и судоустройстве» Президент РК также образует, реорганизует, переименовывает и упраздняет местные (включая специализированные) суды и уполномоченный орган по судебному администрированию (судебную администрацию). В соответствии с пунктом 2 статьи 82 Конституции РК Президент РК назначает председателей и судей местных и других судов.
В соответствии с пунктом 4 статьи 87 Конституции РК и статьёй 28 Закона РК от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» Президент РК также назначает на должности и освобождает от должностей акимов областей, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан как руководителей местных исполнительных органов.
Таким образом, Президент РК от имени государства как его глава и высшее должностное лицо в порядке осуществления делегированных ему по Конституции РК и законам полномочий назначает других непосредственно ему подчинённых и подотчётных должностных лиц, председателя и четырёх судей Конституционного Суда РК, председателей судебных коллегий Верховного и местных судов, председателей и судей местных судов, образует Правительство, входящие в его структуру министерства, местные суды, уполномоченный орган по судебному администрированию, а также государственные органы, непосредственно ему подчинённые и подотчётные.
Понятие государственного органа не определяется в Конституции РК. Его определение содержится в норме подпункта 25) пункта 1 статьи 4 АППК, согласно которой государственный орган - это организация государственной власти, осуществляющая от имени государства на основании Конституции РК, законов и иных нормативных правовых актов РК функции по: изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения; управлению и регулированию социально значимых общественных отношений; контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.
Используемый для определения этого понятия родовой термин «организация государственной власти» указывает лишь на принадлежность государственного органа к властным организациям государства и никак не указывает на наличие у государственного органа правосубъектности как у самостоятельного субъекта права наряду с самим государством. Вместе с тем, в определении понятия государственного органа однозначно указывается на то, что государственный орган осуществляет государственные функции исключительно от имени государства.
И это в действительности является истинной причиной распутья, на котором законодатель оказывается в дальнейшем, когда в различного рода отраслевых законодательных актах уже по-разному решает для себя вопрос о наличии или отсутствии у государственных органов правосубъектности наряду с государством в зависимости от особенностей их участия в тех или иных отраслевых правоотношениях.
Академик Сулейменов М.К. объясняет существующий в праве доминирующий подход к признанию правосубъектности за государством и непризнанию правосубъектности за его органами следующим образом: «Государство, так же, как и юридическое лицо, с правовой точки зрения является юридической фикцией. Это выражается в том, что в правовых отношениях и юридическое лицо, и государство могут участвовать только через свои органы. Государственные органы (органы государственной власти и управления, органы исполнительной власти) - это органы государства. Органы юридического лица не являются субъектами права, так как они действуют от имени юридического лица, все права и обязанности возникают не у них, а у юридического лица. Точно так же органы государства действуют от имени государства, субъектом права является не госорган, а само государство. И субъектом права является только государство»[18].
«В то же время, - продолжает Сулейменов М.К., - при принятии концепции, что во всех властных отношениях, регулируемых конституционным и административным правом, субъектом права является государство, выражающее свою волю посредством государственных органов, возникает проблема отношений государственных органов между собой, которая заключается в том, что при этом возникают односубъектные отношения государства с самим собой»[19].
В качестве компромисса между двумя указанными выше взаимоисключающими подходами к признанию правосубъектности за государством и одновременно за его органами, академик Сулейменов М.К. предлагает рассматривать государство по аналогии с юридическим лицом, а государственные органы в качестве органов управления юридического лица. «Во внешних отношениях субъектом права выступает не орган юридического лица, а само юридическое лицо, однако во внутриорганизационных отношениях субъектами отношений выступают и орган юридического лица, и подразделения юридического лица, и рабочие и служащие. Поэтому применительно к государству тоже можно выделить внешние отношения государства с другими субъектами права, и внутренние отношения (отношения государственных органов между собой). Эти отношения можно назвать внутрисубъектными отношениями»[20].
Далее Сулейменов М.К., утверждая, что «предметом регулирования и конституционного, и административного, и финансового, и гражданского права являются только внешние отношения, а внутрисубъектные отношения этими отраслями права не регулируются», приходит к выводу о том, что «внутрисубъектные отношения регулируются особыми нормами права, не входящими ни в одну из существующих отраслей права. Этими особыми нормами права государственные органы наделяются ограниченной правосубъектностью (только для отношений друг с другом)»[21].
Однако, откуда произрастают и где находятся эти особые нормы права, наделяющие государственные органы ограниченной правосубъектностью, то есть признающие их субъектами права для целей взаимоотношений между собой внутри государства как субъекта конституционного, административного, финансового права, Сулейменов М.К. не указывает.
В частном праве отношения по поводу внутренней организации и функционирования органов юридического лица, а также отношения юридического лица с его работниками, выступающими от имени юридического лица в качестве его единоличных органов управления или представителей, регулируются, соответственно, корпоративным, трудовым или гражданским правом. Какой отраслью права должны тогда регулироваться отношения по внутренней организации и функционированию государственного аппарата и государственных органов?
По нашему мнению, ответ на этот вопрос следует искать в правовых формах права, регламентирующих внутренние конституционные и административные процедуры в деятельности государственных органов между собой.
В частности, согласно статье 19 АППК, способность иметь права и обязанности в административной процедуре и своими действиями осуществлять их признается в равной мере за всеми административными органами, должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством РК. Отметим здесь только, что правосубъектность в административном праве признаётся за административными органами и даже за должностными лицами, но само государство в качестве правосубъектного лица в нормах административного права почему-то не значится.
АППК допускает существование внутренних административных процедур государственных органов между собой. Согласно ст.36 АППК, предусмотренные АППК внутренние административные процедуры государственных органов осуществляются в условиях:
1) подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим, за исключением государственных избирательных органов;
2) взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства;
3) чёткого разграничения компетенции и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства.
Согласно части 1 статьи 7 АППК, административный орган, должностное лицо осуществляют административные процедуры в пределах своей компетенции и в соответствии с Конституцией РК, АППК и иными нормативными правовыми актами РК. Согласно части 3 статьи 41 АППК, государственным органам запрещается осуществлять функции, не предусмотренные за ними в законодательстве РК. Для реализации своих функций в пределах закреплённых за ними компетенции и полномочий административный орган, должностное лицо, согласно подпунктам 3), 8) части 1 статьи 20 АППК, запрашивают и получают в установленном законодательством РК порядке необходимую для осуществления административной процедуры информацию; оказывают содействие в пределах своей компетенции административным органам, должностным лицам в случаях, предусмотренных АППК.
