25.08.2026
Некоторые аспекты законотворческой деятельности в контексте Курултая
Казбаева А.Г., к.ю.н.,
главный специалист Института парламентаризма, доцент
Кокшетауского университета им. Абая Мырзахметова
23 августа 2026 года в Казахстане прошло голосование на выборах депутатов Курултая, назначенных Указом Президента Республики Казахстан от 1 июля 2026 года № 1338. Выборы открывают следующий этап конституционной реформы. После официального опубликования итогов выборов и открытия первой сессии новая модель законодательной власти перейдет к практической реализации. Именно тогда станет понятно, как предусмотренные Конституцией и Конституционным законом механизмы будут действовать при рассмотрении конкретных законопроектов.
В ходе обсуждения перехода к Курултаю основное внимание нередко сосредоточивалось на самом факте однопалатности. Однако для законодательного процесса принципиальное значение имеет другой вопрос. Как меняется работа над законопроектом, если обычный закон больше не проходит самостоятельное рассмотрение второй палатой?
В прежней системе для закона, не относящегося к конституционным, такая стадия существовала. После принятия Мажилисом закон передавался в Сенат, где мог рассматриваться не более шестидесяти дней. Сенат мог одобрить закон, не одобрить его в целом или отдельные статьи, а также предложить Мажилису новую редакцию отдельных статей. Если позиции палат расходились, применялись согласительные процедуры, а выработанная редакция вновь рассматривалась обеими палатами[1]. В новой системе такого последовательного рассмотрения обычного закона двумя палатами нет. Законодательное решение принимает Курултай. Конституционные законы принимаются не менее чем 2/3 от общего числа депутатов Курултая, обычные законы большинством голосов от общего числа депутатов, если Конституцией не предусмотрено иное[2].
Отсюда возникает вполне практический вопрос. Если второй парламентской стадии больше нет, где теперь должны выявляться спорные положения, рассматриваться поправки и согласовываться разные позиции до принятия закона?
Ответ содержится в Конституционном законе о Курултае. После официального внесения законопроект направляется постановлением Бюро в соответствующие постоянные комитеты. На заседание Курултая проект может быть вынесен только при наличии заключений постоянных комитетов[3].
Постоянные комитеты являются рабочими органами Курултая. Закон прямо относит к их задачам законопроектную работу, предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к компетенции Курултая[4]. Поэтому окончательному голосованию должна предшествовать содержательная работа над проектом. Так, один из постоянных комитетов по поручению Бюро выступает головным по конкретному законопроекту. Именно он обобщает поправки депутатов и других постоянных комитетов. При необходимости головной комитет вправе создать рабочую группу и привлечь инициаторов проекта, депутатов, представителей государственных органов, общественных объединений, субъектов предпринимательства, ученых и специалистов. После завершения работы комитет вносит в Бюро предложение о рассмотрении законопроекта на заседании Курултая[5].
Здесь важна формулировка закона. Головной комитет вправе создавать рабочую группу и привлекать в ее состав перечисленных лиц. Следовательно, создание такой рабочей группы и участие в ней ученых, предпринимателей, представителей общественных объединений и иных специалистов не являются обязательной стадией рассмотрения каждого законопроекта. При этом участие специалистов в рабочей группе следует отличать от предусмотренной законодательством научной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
На этом этапе важно не смешивать функции Бюро и головного комитета. Они участвуют в одной процедуре, но выполняют разные задачи. Бюро является координационным органом Курултая. В его состав входят заместители Председателя Курултая, председатели постоянных комитетов и руководители фракций политических партий. Бюро координирует работу комитетов и комиссий, готовит предложения по очередности рассмотрения вопросов и содействует совместной работе нескольких комитетов. Очередность и сроки рассмотрения законопроектов также определяются Бюро, а в случаях, установленных Конституцией, Президентом[6]. Головной комитет работает с конкретным законопроектом. Он обобщает поступившие поправки, при необходимости организует рабочую группу и после завершения подготовки предлагает Бюро вынести проект на заседание Курултая[7]. Если говорить проще, Бюро организует движение законопроекта внутри Курултая, а головной комитет ведет основную работу с его содержанием.
Однако Конституционный закон определяет только основные правила. Многие детали должны быть раскрыты в Регламенте Курултая. К его предмету прямо отнесены порядок реализации права законодательной инициативы, правила законотворческого процесса и порядок обсуждения проектов законов в рабочих органах[8]. Поэтому реальная практика нового законодательного процесса будет зависеть не только от уже установленных полномочий комитетов и Бюро, но и от того, насколько понятно и подробно будут выстроены внутренние процедуры.
При оценке новой роли комитетов важно учитывать еще одно обстоятельство. Постоянные комитеты не появились вместе с Курултаем. Они существовали и в прежней системе, где каждая палата образовывала свои постоянные комитеты, а для вопросов совместной деятельности могли создаваться совместные комиссии[9]. Прежняя парламентская процедура также предусматривала работу головного комитета, возможность создания рабочей группы и привлечения к ее работе представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, экспертов и специалистов. Поэтому говорить, что теперь комитеты «заменили» вторую палату, юридически неверно. Комитет и палата имеют разный статус и выполняют разные функции. Ранее другая палата самостоятельно рассматривала уже принятый обычный закон и могла не согласиться с ним полностью или частично. Комитет является рабочим органом самого Курултая и участвует в подготовке проекта к рассмотрению представительным органом. Но именно здесь проявляется важное отличие новой модели.
Комитетская работа существовала и раньше, однако после первоначального принятия обычного закона оставалась еще одна самостоятельная парламентская стадия. Теперь ее нет. Поэтому качество предварительной проработки проекта приобретает большее практическое значение. В частности, если спорная формулировка не замечена, противоречие не устранено или последствия нормы недостаточно просчитаны до окончательного голосования, самостоятельного последующего рассмотрения обычного закона другой палатой больше не предусмотрено.
Переход к однопалатной системе иногда связывают прежде всего с сокращением пути законопроекта. Однако количество процедурных стадий само по себе не определяет качество закона. Сокращение числа стадий не означает упрощения работы над законопроектом. Качество регулирования будет зависеть прежде всего от глубины предварительной проработки проекта. Поэтому основное значение приобретает не скорость прохождения законопроекта, а качество работы до принятия окончательного решения.
После выборов вопрос переходит из теоретической плоскости в практическую. Следующим этапом станет открытие первой сессии Курултая. После начала работы Курултая первого созыва предусмотренные законодательством процедуры, будут применяться при рассмотрении конкретных законопроектов. Насколько внимательно комитеты будут рассматривать законопроекты? Какие поправки будут предлагать депутаты? Насколько рано будут выявляться правовые противоречия? Будут ли привлекаться специалисты тогда, когда их мнение еще способно повлиять на текст законопроекта? Насколько полно будут просчитываться расходы и другие последствия предлагаемого регулирования?
Закон предусматривает инструменты для такой работы. Но сам факт создания рабочей группы или наличия заключения комитета еще не отвечает на вопрос о качестве проработки проекта. Рабочая группа может стать местом содержательного профессионального обсуждения, где спорная норма действительно меняется после замечаний специалистов. Вместе с тем соблюдение установленной процедуры само по себе не определяет глубину содержательной проработки. Качество результата будет зависеть от характера обсуждения, полноты рассмотрения поправок и учета профессиональных заключений. Результат такой работы проявится в окончательной редакции законопроекта. Именно поэтому, на мой взгляд, задача новой модели заключается не в поиске какого-либо одного механизма, который должен заменить прежнюю вторую парламентскую стадию. Такой прямой замены законодательство не предусматривает. Важнее обеспечить содержательную работу с проектом до окончательного голосования Курултая.
После рассмотрения в комитетах законопроект поступает на заседание Курултая. Обычный закон принимается большинством голосов от общего числа депутатов, если Конституцией не установлено иное. Но и окончательным голосованием Курултая правовой путь принятого закона не заканчивается. Принятый закон в течение десяти дней представляется Президенту на подпись[10]. Президент вправе вернуть закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования. Кроме того, до подписания принятый Курултаем закон может быть рассмотрен Конституционным Судом на соответствие Конституции по обращению Президента, Председателя Курултая, не менее 1/5 от общего числа депутатов Курултая или Премьер-Министра[11].
Вместе с тем ни возражения Президента, ни конституционный контроль нельзя считать аналогом прежнего рассмотрения закона второй палатой. У таких механизмов другое назначение. Президент реализует предусмотренные Конституцией полномочия в отношении принятого закона, а Конституционный Суд проверяет его соответствие Конституции. Основная политическая и профессиональная работа над содержанием законопроекта должна состояться раньше, внутри самого Курултая.
Если посмотреть на процедуру в целом, главное изменение становится более понятным. Переход к Курултаю изменил не только институциональную структуру законодательной власти. Практическое значение новой модели станет особенно заметно после начала работы Курултая первого созыва. Меняется момент, к которому основная парламентская работа над законопроектом должна быть завершена.
В прежней системе после принятия закона Мажилисом существовал еще один самостоятельный уровень парламентского рассмотрения. Другая палата могла предложить новую редакцию отдельных статей, а разногласия разрешались через согласительные процедуры. Теперь такой стадии нет. При этом постоянные комитеты не превратились во вторую палату, а Бюро не подменяет головной комитет. Закон распределяет роли иначе. Бюро организует и координирует работу. Головной комитет собирает поправки и непосредственно работает с конкретным проектом. Окончательное решение принимает Курултай. Поэтому один из действительно важных вопросов новой модели заключается не в том, насколько быстрее Курултай сможет принимать законы. Гораздо важнее, насколько тщательно законопроект будет проработан до окончательного голосования. Практика покажет, насколько содержательной станет такая работа. Хороший закон определяется не количеством пройденных стадий, а качеством норм, отсутствием противоречий, учетом последствий и устойчивостью регулирования после вступления закона в силу.
[1] пункты 4 и 5 статьи 61 ранее действовавшей Конституции Республики Казахстан
[2] пункты 3 и 4 статьи 61 Конституции Республики Казахстан
[3] пункт 3 статьи 19 Конституционного закона Республики Казахстан «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов»
[4] пункты 1 и 2 статьи 13 Конституционного закона Республики Казахстан «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов»
[5] подпункты 1), 2), 3) и 4) пункта 1 статьи 37 Конституционного закона Республики Казахстан «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов»
[6] статья 12, пункт 1 статьи 21 Конституционного закона Республики Казахстан «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов»
[7] статья 37 Конституционного закона Республики Казахстан «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов»
[8] подпункты 6) и 7) пункта 1 статьи 18 Конституционного закона Республики Казахстан «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов»
[9] пункты 1 и 2 статьи 60 ранее действовавшей Конституции Республики Казахстан
[10] пункт 2 статьи 23 Конституционного закона Республики Казахстан «О Курултае Республики Казахстан и статусе его депутатов»
[11] подпункт 2) пункта 1 статьи 73 Конституции Республики Казахстан
