19.07.2024
К вопросу о конституционно-правовой ответственности
в Республике Казахстан
Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор
На днях вышла в свет статья председателя Сената Парламента РК «Логика реформ» [1]. Данная публикация была приурочена к пятилетию нахождения у власти действующего Президента РК.
В публикации автор показал, какие изменения произошли в стране за этот период времени. Им правильно было отмечено, что «ключевым условием устойчивого баланса государственной системы становится ее поддержка народом». Ярким подтверждением этой мысли является то, что с апреля 2024 года в нашей стране действует закон «Об общественном контроле», который граждане могут использовать для оказания определенного воздействия на деятельность различных государственных органов и квазигосударственных структур.
Также не следует упускать из вида, что ранее в 2020 и 2021 годах главой государства были инициированы реформы, направленные на повышение влияния народа на власть. Их суть состояла в выборности акимов городов, внедрение местного самоуправления, усиление роли маслихатов. Избирателей наделили правом на выражение недоверия акиму. Кроме того, важным шагом к политическому плюрализму стали изменения и дополнения в Конституцию РК, внесенные в 2022 году.
Эти изменения и дополнения заложили основу для нового общественного договора. В его основе, как справедливо отмечает автор вышеназванной статьи, заложены понятия «справедливости», открытости власти, равенства всех перед законом, обратной связи между обществом и государством. Были изменены порядки формирования палат Парламента, введен институт отзыва депутатов Мажилиса Парламента, избранных путем самовыдвижения и др.
Казалось бы, отмеченное не должно вызывать вопросы, т.к. проведенные реформы в полной мере соответствуют всем требованиям и основам демократии. Однако содержание Конституции РК, действующих на её основе законов, а конкретно механизмы их реализации, а также правоприменительная практика, объективно в каждом из нас порождают ощущения, внутреннего сомнения, что данные реформы что-то кардинально поменяли.
Невольно начинаешь задумываться, почему так происходит?
Если в Казахстане демократия, а это мы знаем из п.1 ст.1 Конституции, то почему, например, наши выборы всегда по демократичности отличаются от выборов, которые проходят в странах с либеральными режимами в Европе, Азии и Америке. Там, выборы реально конкурентные, а подведение их итогов осуществляется предельно прозрачно под контролем общественности. Наверно поэтому мы не верим, что на выборах, что-то зависит от нашего волеизъявления. Мы вроде пользуемся благами демократии, избираем депутатов, предполагая, что они будут представлять нашу волю, хотя из опыта знаем, что вряд ли это будет так. Мы говорим о равенстве всех перед законом, но на практике этого не видим. Так, если, например, в Республике Корея, Египте, Израиле, Кыргызстане и других государствах эта формула работает, то в нашем случае её положение носит избирательный характер. В таких случаях в памяти всегда всплывает фраза из известного произведения Джорджа Оруэлла: «Все равны, но некоторые равнее».
Такое положение ведет к раздвоению не только личности, но и разделению общества. Так, если одна его часть, продолжает верить в нечто, что противоречит нашему опыту, то другая, осознав, что каждый из нас имеет нулевое влияние на избранных во власть лиц, перестает думать о государстве и как следствие о стране, находясь в состоянии внутренней миграции, общественной меланхолии, бессилии и депрессии. При такой ситуации вряд ли будет возможно установить баланс государственной системы.
Возникает вопрос, почему живя в условиях действия демократических институтов и прав, мы постоянно сталкиваемся с антидемократическим опытом?
Полагаем, что ответ на этот вопрос заключается в том, что проведенные реформы расширили права граждан (избирателей), но они носят неполный, частичный характер, хотя и не являются формальными. Ярким примером тому, является практика рассмотрения госорганами онлайн-петиций граждан и др. По результатам этой практики видно, что общество поверило в реформы, а госаппарат до сих пор находится в статичном замершем состоянии.
Такое, на наш взгляд, стало возможно потому, что проведенные реформы обошли молчанием вопросы юридической ответственности должностных лиц, находящихся во власти.
С одной стороны, игнорирование этого вопроса можно объяснить тем, что государство не может наказывать само себя, а высшие должностные лица могут нести только политическую ответственность, если не совершат административного или уголовного правонарушения, предусмотренного законом. К тому же имеет место несоответствие правовой системы Казахстана с международно-правовой практикой в части ответственности государства и его органов перед обществом [2].
В тоже время, следует отметить, что демократия не может оставаться в неизменном виде, она, под влиянием развивающегося общества, также должна реагировать на новые вызовы и видоизменяться. Только так, могут зародиться новые институты демократии и новые каналы сотрудничества власти и народа. Сегодня такая практика существует в Европе, где идут дебаты о том, что существующая представительная (репрезентативная) система уже не соответствует духу времени и требует замены на другую демократическую систему - прямого представительства.
Разница этих систем в том, что репрезентативная система это - парламент, политические партии и т.п., а прямая демократия - это когда избиратели сами, напрямую, влияют на принятие решения [3].
Этот пример был приведен не для того, чтобы поставить под сомнение институт парламентаризма, а только показать, как изменения в европейском обществе меняют взгляды на существующие формы демократии.
Справедливости ради, следует отметить, что наш сегодняшний истеблишмент, уловил дух времени и попытался его внедрить в нашу действительность. Разница лишь в том, что открытое обсуждение проблем с обществом, нужно проводить не для показушной демократии, а для принятия ответственных политических решений, являющихся прямым следствием этого обсуждения.
Теперь относительно юридической ответственности должностных лиц, наделенных государственной властью.
Здесь следует отметить, что в данном случае имеется в виду не вообще юридическая ответственность, как таковая, а только её разновидность - конституционно-правовая ответственность.
В юридической литературе под такой ответственностью понимается отрицательная оценка деятельности субъекта, в результате чего он испытывает неблагоприятные последствия - ограничение либо лишение политических, юридических или других интересов [4].
Относительно данного определения конституционно-правовой ответственности можно сказать, что оно в полной мере соответствует требованиям сегодняшнего дня. В нем автор, отождествляет конституционно-правовую ответственность с политической ответственностью. Суть, которой составляют механизмы роспуска парламента, отзыв депутатов, отставка правительства, права на критику.
Между тем, выше было отмечено, что времена меняются, а вместе с ними меняется и общество. Поэтому сегодня конституционно-правовая ответственность должна обрести свою предметность, отличающую её от политической и других видов ответственности.
Здесь следует проявить полную солидарность с теми учеными, которые считают, что конституционно-правовая ответственность — это не абстракция. Данный самостоятельный и конкретизированный вид ответственности сегодня необходим «для стабильного развития государства, защиты демократического конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Конечно, установление конституционно-правовой ответственности, прежде всего, необходимо для формирования чувства ответственности власти перед народом и страной» [5].
При этом некоторые ученые-юристы предполагают, что конституционно-правовая ответственность номинально включает в себя такие виды ответственности как - парламентская, президентская, правительственная и др. [6].
Думается, что эту точку зрения следует поддержать, несмотря на то, что в нашем законодательстве хоть и отсутствует термин «конституционно-правовая ответственность», но в Конституции РК упоминание об отмеченных видах ответственности все же есть.
Так, например, в ст. 96 законодатель прямо указывает, что «Кабинет Министров Республики Казахстан со дня вступления в силу Конституции приобретает установленные ею права, обязанности и ответственность Правительства Республики Казахстан». В п.1 ст.68 Конституции речь уже идет о персональной ответственности членов Правительства перед Премьер-Министром Республики Казахстан. Что касается парламентской и президентской ответственности, то такую форму ответственности можно вывести, например, из процедуры подписания закона председателями палат Парламента и главой государства. Об этих видах ответственности достаточно подробно было изложено в научной статье Р.Т.Окушевой «Законодательный процесс в Республике Казахстан и проблема юридической ответственности» [7].
Следует также отметить, что в последнее время появилась группа ученых, которые придерживаются мнения, в соответствии с которым ответственность кроме карательных аспектов может заключать в себе и иные, например, позитивные аспекты. По их мнению, суть ответственности с позитивным аспектом, заключается в обязанности осуществления предусмотренной правом деятельности и права требовать от субъекта ответственности отчета в связи с исполнением им обязанностей [8].
В юридической литературе также отмечают, что конституционно-правовая ответственность может выступать в двух ипостасях: как восстановительная (защитная) и репрессивно-карательная (штрафная, наказательная) [9].
Примером восстановительной ответственности, по мнению тех же авторов, может служить отмена неконституционного или незаконного нормативного правового акта. Отмена акта, означает устранение ошибки в законотворчестве и представляет собой по своей юридической природе средство защиты, восстановления конституционного правопорядка. Она также имеет своей целью побудить законодателя, заново отрегулировать общественные отношения с учетом требований Конституции, законов с правовых позиций Конституционного суда [10].
Конституционная репрессивно-карательная ответственность, по их мнению, наступает за виновное нарушение конституционных норм, за конституционный деликт. Наиболее распространенной мерой такой ответственности является отрешение от должности высших должностных лиц государства. Основанием применения указанной меры конституционной ответственности к указанным лицам, служат нарушение требований Конституции и законов, совершение государственной измены либо других опасных преступлений.
Основанием карательной (репрессивной) конституционной ответственности высших должностных лиц государства, депутатов, судей могут быть аморальные поступки, действия, нарушающие присягу, подрывающие авторитет государственной власти, только при условии указания на это в самом источнике конституционного права [11].
Выше было показано, что проблемы конституционно-правовой ответственности должностных лиц, юридическую общественность, так называемых постсоветских республик, заботили давно. Как видно, сегодня уже существуют и определенные теоретические наработки в этой области, дело остается за малым, а именно за политической волей главы государства и его окружения. Поддержкой в принятии положительного решения, по поднятой теме, может также служить зарубежный опыт.
Сегодня конституционно-правовая ответственность, как особый вид ответственности, на законодательном уровне закреплен в Конституции Польши. В ст. 198 указаны лица, которые за нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей несут конституционную ответственность[12].
Статья 142 Федерального конституционного закона Австрии также устанавливает предусмотренную Конституцией ответственность верховных органов Федерации и земель, их должностных лиц за допущенные правонарушения [13].
В заключение хочу отметить, что в условиях построения свободного гражданского общества, правового, социального государства, вопросы, связанные с конституционно-правовой ответственностью высших должностных лиц государства, как и государственных органов, обретают особую актуальность.
Актуальность такой ответственности состоит в том, что её отсутствие, не гарантирует защиту нашего общества, от волюнтаризма власть предержащих и от принятия законов, заведомо противоречащих Конституции, например, таких, как Конституционный закон о первом президенте и др.
Представляется, что такая ответственность должна получить свое нормативное закрепление на конституционном уровне в отдельной статье Конституции или в её самостоятельном разделе.
Введение такой ответственности, без сомнения, найдет положительный отклик в обществе и положительно отразится на единении власти с народом. Через эту ответственность, положения общественного договора обретут визуализацию того, что не только государство может спрашивать с граждан за его нарушение, но и граждане с государства и его должностных лиц.
Как выше было показано, рассматриваемый вид ответственности, в отдельных случаях, может быть связан и с политической ответственностью, того или иного должностного лица (Президента, председателей палат Парламента, Премьер-Министра, Генерального прокурора, председателя ЦИК и его членов, не исключено и председателя Конституционного Суда).
Учитывая, что для конституционно-правовой ответственности характерна множественность субъектов, обладающих правом привлечения к ней, то под такую ответственность надо будет подвести соответствующую материальную и процессуальную базу, разработать соответствующую доктрину составов таких правонарушений. Это также потребует и выработку соответствующих видов мер государственно-правового воздействия. Думается, что они могли бы носить морально-этический характер. Такими мерами воздействия могли бы стать, например, покаяние перед народом или принесение публичного извинения. В качестве другой меры воздействия можно назвать, например, право на забвение, но в иной коннотации, которое оно имеет сегодня. За деяния, причинившие большой вред обществу можно было бы возродить такое наказание XVIII -XIX в., как гражданская казнь, но без позорящих и унижающих её составляющих, оставив только лишение всех состояний - чинов, наград, званий, установленных законом привилегий, прав собственности и прочего.
Конечно, вышеприведенные меры воздействия носят утрированный характер, но если бы они были в редакции ранее действующей Конституции, то многие острые вопросы, сегодняшнего дня просто бы отсутствовали.
Литература:
1. Ашимбаев М. Логика реформ // Газета СНГ Интернет-версия 16.07.2024 14:44:00;
2. См.: Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс: в 2-х т. Т.2. Алматы, 2021. С.344-346;
3. См: Интернет ресурс: Власова О. Вечно незавершенный процесс // Эксперт №1 (735) от 27 дек 2010;
4. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41;
5. См.: Интернет ресурс: Василевич Г.А. Конституционно-правовая ответственность - основной вид юридической ответственности в Республике Беларусь //.Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаұнага універсітэта: у 7 т. Т. 3. Юрыспрудэнцыя. Эканоміка. Міжнародныя адносіны. Мн.: БДУ, 2001. С. 54 - 66;
6. Белкин А.А., Бурмистров А.С. Конституционная ответственность: доктринальные проблемы // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. С. 99; Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. № 12;
7. См.: Интернет ресурс: Окушева Р.Т. «Законодательный процесс в Республике Казахстан и проблема юридической ответственности» // Право и политика. №4, 2000;
8. Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 50—52; Интернет ресурс: Василевич Г.А. Конституционно-правовая ответственность - основной вид юридической ответственности в Республике Беларусь //.Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаұнага універсітэта: у 7 т. Т. 3. Юрыспрудэнцыя. Эканоміка. Міжнародныя адносіны. Мн.: БДУ, 2001. С. 54 - 66;
9. Интернет ресурс: Василевич Г.А. Конституционно-правовая ответственность - основной вид юридической ответственности в Республике Беларусь //.Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаұнага універсітэта: у 7 т. Т. 3. Юрыспрудэнцыя. Эканоміка. Міжнародныя адносіны. Мн.: БДУ, 2001. С. 54 - 66;
10. См.: там же;
11. См.: там же;
12. Конституция Республики Польша // https://worldconstitutions.ru/?p=112;
13. См.: Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 1.
