Аналитическая записка
по результатам анализа налогового законодательства, законодательства о некоммерческих организациях и об административных правонарушениях и рекомендации о внесении в них изменений и дополнений, в частности, в связи с применением правовых норм о финансировании НКО, в том числе из иностранных источников
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. Анализ законодательства, регулирующего порядок уведомления о получении средств из иностранных источников и порядка использования таких средств. Форма налогового контроля по иностранному финансированию (Н.Н.Янцен, Г.М.Кужукеева, Т.С.Зинович)
1.1. Законодательное регулирование
1.2. Официальное толкование и разъяснения статьи 29 Налогового кодекса РК
1.3. Основные проблемы статьи 29 Налогового кодекса РК
1.4. Дополнительные проблемы, выявленные НПО в процессе практической реализации норм налоговой отчетности
1.5. Правоприменительная практика
1.6. Правовой и налоговый статус грантов в РК
1.7. Дополнительные вопросы, связанные с иностранным финансированием
РЕКОМЕНДАЦИИ
2. Анализ законодательства о некоммерческих организациях относительно некоторых аспектов создания, регистрации и организационно-правовых форм некоммерческих организаций, законности и незаконности вмешательства государства в деятельность общественных объединений
2.1. Организационно-правовые формы НКО (нечленские НКО) (Е.А.Жовтис)
2.2. Обязательность регистрации общественных объединений, запрет деятельности незарегистрированных общественных объединений (Г.М.Кужукеева, Е.А.Жовтис)
2.3. Право на объединение. Правовая основа в Конституции Казахстана (А.С.Шорманбаев)
2.4. Пределы полномочий государства по регулированию деятельности организаций гражданского общества. Вмешательство во внутренние дела, подлежащие регулированию согласно уставов объединений и фондов (А.С.Шорманбаев)
2.5. Вмешательство в свободу объединения, в том числе профсоюзов, в процессе государственного контроля и надзора (А.С.Шорманбаев)
РЕКОМЕНДАЦИИ
3. Анализ законодательства об административных правонарушениях в части порядка и процедур осуществления административного производства в отношении некоммерческих организаций по результатам проверок налоговой и иной отчетности
3.1. Срок давности привлечения к административной ответственности (ст.62 КоАП РК) (Р.А.Подопригора)
3.2. Множественность административных правонарушений (ст.58 КоАП РК) (Р.А.Подопригора)
3.3. Порядок возбуждения дела об административном правонарушении (ст.802 КоАП РК) (Р.А.Подопригора)
3.4. Порядок прекращения производства об административном правонарушении (ст.ст. 741, 742, 809 КоАП РК) (Р.А.Подопригора)
3.5. Размер и виды административных санкций (ст.ст. 460-1, 460-2 КоАП РК) (Р.А.Подопригора)
3.6. Длящиеся административные правонарушения (ст.62 КоАП РК) (Р.А.Подопригора)
3.7. Недостоверные данные (ч.2 ст.460-1 КоАП РК) (Е.А.Жовтис)
3.8. Субъективная сторона состава правонарушения, совершенного юридическим лицом (ч.2 ст.460-1 КоАП РК) (Е.А.Жовтис)
3.9. Юридическая неопределенность норм Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, затрагивающих деятельность некоммерческих организаций
3.9.1. Статьи 489, 489-1, 460-1 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (Т.С.Зинович)
3.9.2. Неопределенность понятия «законодательство о некоммерческих организациях» для целей конкретных статей КоАП РК, неопределенность по субъектам, неопределенность с точки зрения объекта и последствий (А.Н.Ибраева)
РЕКОМЕНДАЦИИ
Введение
Настоящий анализ выполнен в рамках проекта: «Содействие реформированию налогового законодательства и законодательства об административных правонарушениях, касающихся организаций гражданского общества», осуществляемого республиканским общественным объединением «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности» при поддержке Фонда «Сорос Казахстан» (Казахстан) и Сигрид Раузинг Траст (Великобритания).
Одним из поводов к его осуществлению явились события ноября 2020 г. - марта 2021 г., когда около 20 ведущих правозащитных организаций и организаций гражданского общества, в том числе КМБПЧ, подверглись «атаке» со стороны налоговых органов, которые обвинили их в представлении недостоверной информации о финансировании из иностранных источников. Было применено принятое в 2016 году законодательство об обязательной отчетности о финансировании из иностранных источников, в случае если оно направлено на оказание правовой помощи, социологические и иные опросы общественного мнения и на сбор, анализ и распространение информации. Это законодательство на этапе его принятия подверглось серьезной критике со стороны БДИПЧ ОБСЕ, Спецпроцедур ООН и ICNL. Хотя претензии налоговых служб не были связаны с неуплатой налогов или расходованием иностранного финансирования на противозаконные цели, а - с некоторыми неточностями или техническими ошибками в сдаваемых формах отчетности, организации были привлечены к административной ответственности, а несколько из них были оштрафованы и их деятельность приостановлена. Несмотря на то, что эти решения позднее были отменены вышестоящими налоговыми органами, а четыре организации, в том числе КМБПЧ, выиграли судебные процессы у налоговых органов, возможность репрессивного применения такого законодательства остается.
В связи с этим группой экспертов гражданского общества (Е.А.Жовтис, Т.С.Зинович, к.ю.н А.Н.Ибраева, Г.М.Кужукеева, д.ю.н. Р.А.Подпригора, А.С.Шорманбаев, Н.Н.Янцен) был осуществлен анализ законодательства, регулирующего порядок уведомления о получении средств из иностранных источников и порядка использования таких средств; анализ законодательства об административных правонарушениях в части порядка и процедур осуществления административного производства в отношении некоммерческих организаций по результатам проверок налоговой и иной отчетности; а также анализ законодательства о некоммерческих организациях относительно некоторых аспектов создания, регистрации и организационно-правовых форм некоммерческих организаций, законности и незаконности вмешательства государства в деятельность общественных объединений и выработаны рекомендации по внесению изменений и дополнений в такое законодательство.
Для проведения анализа были использованы следующие правовые акты (по состоянию на начало мая 2021 года):
1. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года (ратифицирован Республикой Казахстан).
3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года (ратифицирован Республикой Казахстан).
4. Конвенция Международной Организации Труда №87 о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы от 17 июня 1948 года.
5. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года.
6. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 29 апреля 1997 г. № 8/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 5 Конституции Республики Казахстан» (утратило силу).
7. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 июля 2000 года № 13/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 23 Конституции Республики Казахстан».
8. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 27 февраля 2008 года № 2 «О проверке конституционности частей первой и четвертой статьи 361 Уголовного кодекса Республики Казахстан по обращению Капшагайского городского суда Алматинской области».
9. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 7 декабря 2011 года № 5 «О проверке конституционности пункта 1 статьи 44 Закона Республики Казахстан от 26 июля 2007 года № 310-III «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество» по обращению районного суда № 2 Казыбекбийского района города Караганды Карагандинской области».
10. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 года.
11. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть) от 1 июля 1999 года.
12. Налоговый кодекс Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года.
13. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года.
14. Предпринимательский кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года.
15. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года.
16. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 03 июля 2014 года.
17. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года.
18. Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года.
19. Закон Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 года.
20. Закон Республики Казахстан «Об общественных объединениях» от 31 мая 1998 года.
21. Закон Республики Казахстан «О религиозной деятельности и религиозных объединениях» от 11 октября 2011 года.
22. Закон Республики Казахстан «О профессиональных союзах» от 27 июня 2014 года.
23. Закон Республики Казахстан «О политических партиях» от 15 июля 2002 года.
24. Закон Республики Казахстан «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» от 17 апреля 1995 года.
25. Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе» от 01 марта 2011 года.
26. Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года.
27. Закон Республики Казахстан «О волонтерской деятельности» от 30 декабря 2016 года.
28. Закон Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» от 5 июля 2018 года.
29. Закон Республики Казахстан «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан» от 12 апреля 2005 года.
30. Закон Республики Казахстан «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности» от 28 февраля 2007 года.
31. Закон Республики Казахстан «О благотворительности» от 16 ноября 2015 года.
32. Закон Республики Казахстан «Об образовании». от 27 июля 2007 года.
33. Закон Республики Казахстан «О доступе к информации» от 16 ноября 2015 года.
34. Закон Республики Казахстан «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 28 августа 2009 года.
35. Постановление Правительства Республики Казахстан от 9 апреля 2018 года «Об утверждении перечня международных и государственных организаций, зарубежных и казахстанских неправительственных общественных организаций и фондов, предоставляющих гранты, и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Казахстан».
36. Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 20 февраля 2018 года № 240 «Об утверждении Правил ведения базы данных о лицах, получивших и расходовавших деньги и (или) иное имущество, полученные от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства, а также их включения и исключения из базы данных».
37. Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 20 февраля 2018 года № 241 «Об утверждении Правил, формы и сроков уведомления органов государственных доходов о получении денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства».
38. Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 20 февраля 2018 года № 242 «Об утверждении Правил, сроков и формы представления в орган государственных доходов сведений о получении и расходовании денег и (или) иного имущества, полученных от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства».
39. Нормативное постановление Верховного суда Республики Казахстан от 22 декабря 2016 г. «О некоторых вопросах применения судами норм общей части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях».
40. Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 6 октября 2017 года № 7 «О некоторых вопросах применения судами норм Особенной части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях».
41. Соглашение между Правительством Казахстана и Правительством Соединенных Штатов Америки относительно сотрудничества по облегчению оказания содействия от 20 мая 1992 года (ратифицировано Республикой Казахстан).
42. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах 1985 года.
1. Анализ законодательства, регулирующего порядок уведомления о получении
средств из иностранных источников и порядка использования таких средств.
Форма налогового контроля по иностранному финансированию
1.1. Законодательное регулирование
Налоговый кодекс РК (НК) в настоящее время содержит статью 29, которая предусматривает обязанности лица и (или) структурных подразделений юридического лица при получении, расходовании денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства в отдельных случаях уведомлять налоговые органы об этом.
Так п.1 статьи 29 предусматривает, что физические и/или юридические лица и их структурные подразделения обязаны уведомлять налоговые органы о получении денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства в размере, превышающем установленный уполномоченным органом размер, в случае, когда деятельность получателя денег и (или) иного имущества направлена на:
- оказание юридической помощи, в том числе правовое информирование, защиту и представительство интересов граждан и организаций, а также их консультирование;
- изучение и проведение опросов общественного мнения, социологических опросов, за исключением опросов общественного мнения и социологических опросов, проводимых в коммерческих целях, а также распространение и размещение их результатов;
- сбор, анализ и распространение информации, за исключением случаев, когда указанная деятельность осуществляется в коммерческих целях.
Размер денег и иного имущества при котором лицам надлежит отчитываться перед налоговыми органами определен в 1 тенге.
Помимо уведомлений также этим лицам надлежит представлять в налоговые органы сведения о получении и расходовании денег и (или) иного имущества, полученных от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства, в порядке, сроки и по форме, которые установлены уполномоченным органом.
Несмотря на то, что формально статья 29 НК в части иностранного финансирования распространяется на все физические и юридические лица и (или) структурные подразделения юридических лиц, получившие деньги или иное имущество из иностранных источников, и чья деятельность соответствует критериям, предусмотренным в Законе, данный Закон направлен прежде всего на некоммерческие организации, чья работа поддерживается грантами и финансирование со стороны международных организаций, иностранных организаций и дипломатических представительств. Такой вывод можно сделать, проанализировав обширный перечень исключений, предусмотренный в п.1 статьи 29 и перечень квалифицирующих видов деятельности, предусмотренный в этой же статье.
Кроме того п.2 статьи 29 предусматривает, что информация и материалы, публикуемые, распространяемые и (или) размещаемые лицами, указанными в подпунктах 1) и 2) части первой пункта 1 настоящей статьи, за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев и лиц без гражданства, должны содержать сведения о лицах, сделавших заказ, указание об изготовлении, распространении и (или) размещении информации и материалов за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев и лиц без гражданства.
Сведения о получателях средств и о лицах, предоставляющих эти средства, а также информация о сумме полученных средств и другая информация, включается в базу данных, которую ведет Комитет государственных доходов при Министерстве финансов РК (КГД).
За несоблюдение требований статьи 29 НК предусмотрена административная ответственность в рамках ст. 460-1 Кодекса об административных правонарушениях РК (КоАП) за нарушение порядка представления сведений о получении денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства или их расходовании.
В частности, ответственность предусмотрена за:
- неуведомление в сроки и случаях, предусмотренных налоговым законодательством Республики Казахстан, органов государственных доходов о получении денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства, а также непредставление или несвоевременное представление сведений об их получении и расходовании - влекут штраф на физических лиц в размере пятидесяти, на субъектов малого предпринимательства или некоммерческие организации - в размере ста, на субъектов среднего предпринимательства - в размере двухсот, на субъектов крупного предпринимательства - в размере трехсот пятидесяти месячных расчетных показателей (ч.1 статьи 460-1 КоАП РК);
- представление недостоверных или заведомо ложных сведений, указанных в части первой настоящей статьи, - влечет штраф на физических лиц в размере ста, на субъектов малого предпринимательства или некоммерческие организации - в размере двухсот, на субъектов среднего предпринимательства - в размере четырехсот, на субъектов крупного предпринимательства - в размере семисот месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности (ч.2 статьи 460-1 КоАП РК).
- действия (бездействие), предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влекут штраф на физических лиц в размере ста пятидесяти, на субъектов малого предпринимательства или некоммерческие организации - в размере двухсот пятидесяти, на субъектов среднего предпринимательства - в размере четырехсот пятидесяти, на субъектов крупного предпринимательства - в размере тысячи месячных расчетных показателей с запрещением деятельности (ч. 3 статьи 460-1 КоАП РК).
КоАП РК также содержит статью 460-2, которая предусматривает ответственность за нарушение порядка публикации, распространения и (или) размещения материалов лицами, получающими деньги и (или) иное имущество от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства.
Так согласно ч.1 статьи 460-2 публикация, распространение или размещение материалов на основании заключенных договоров об оказании услуг, выполнении работ с иностранными государствами, международными и иностранными организациями, иностранцами и лицами без гражданства, не содержащих сведения о лицах, сделавших заказ, и из каких средств оплачены публикация, распространение и (или) размещение данной публикации, - влекут предупреждение. Часть вторая же предусматривает, что действия (бездействие), предусмотренные частью первой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влекут штраф в размере двадцати пяти месячных расчетных показателей.
В настоящее время во исполнение требования по отчетности, предусмотренного статьей 29 НК РК действуют приказы Министра финансов РК № 241 и 242, согласно которым установлены правила отчетности физических и юридических лиц в связи с финансированием из иностранных источников. Кроме того, существуют специальные правила ведения базы данных лиц, получивших иностранное финансирование.
По действующим правилам уведомление о получении средств из иностранного источника представляется в течение 10 рабочих дней со дня, следующего за днем получения денег и (или) иного имущества от иностранных источников, то есть с момента фактического получения денег.
Также правила предусматривают, что формы отчетности 017.00 и 018.00 о полученных средствах и их расходовании предоставляется по курсу обмена валюты на дату получения валютных средств (т.е. на дату поступления средств на расчетный счет организации, если получателем средств является организация). Данные о поступлениях в этих двух формах должны совпадать между собой.
Следует отметить, что указанные нормы начиная с 2016 года неоднократно подвергались критическому анализу со стороны некоммерческого сектора страны.[1] Однако усилия гражданского общества по ликвидации данных норм из НК РК, КоАП РК и упомянутых Приказов Министра финансов, ввиду их дискриминационного характера и политической мотивированности, не были восприняты Правительством.
Многочисленные заявления представителей некоммерческого сектора о том, что эти нормы могут быть политическим финансовым инструментом давления на организации гражданского общества неоднократно отвергались со стороны государственных органов. Основной мотивировкой представителей налоговых органов было то, что эти нормы практически не применялись, что якобы свидетельствовало об объективном подходе государственного сектора к применению данных норм. Однако в 2020 году самые знаковые и крупные общественные организации, и фонды подверглись проверкам и угрозам применения непомерных санкций. Организации, подвергшиеся проверкам со стороны налоговых органов, заявляли о том, что расценивают проверки, как форму давления в связи с их основной деятельностью в период подготовки к выборам в Мажилис Парламента РК.[2]
1.2. Официальное толкование и разъяснения статьи 29 Налогового кодекса РК
КГД Министерства финансов создал специальный раздел на своем сайте «Мониторинг иностранного финансирования», на котором были размещены ответы на часто задаваемые вопросы по мониторингу иностранного финансирования, а также другие материалы (инфографика, тексты Правил предоставления отчетности и т.п.) Согласно информации КГД, данный раздел обновляется по мере поступления обращений получателей иностранного финансирования, по итогам участия в семинарах, встречах с представителями НКО.[3]
Для разъяснения одной только статьи 29 НК КГД разработал и выложил на своем сайте 137 вопросов и ответов, которые по факту дублируют текст статьи 29 и приказов, принятых во исполнение этой статьи, отсылают к той или иной норме других законов. При этом ответы нередко противоречат друг другу и тем самым не только не дают четкой и единообразной интерпретации норм закона, но еще больше запутывают читателя. Некоторые из них дают совершенно разные ответы на одни и те же вопросы, некоторые содержат слишком расширительное толкование статьи 29 НК, а некоторые вообще противоречат этой статье. Например, в документе «Вопросы и ответы по вопросу «Мониторинг иностранного финансирования»», опубликованном на сайте КГД в 2018 году, содержится вопрос №7 следующего содержания:
Вопрос: «Коммерческие предприятия, получающие выплаты за предоставление услуг, включая юридическую помощь, от зарубежных компаний, обязаны ли заполнять, и представлять в органы государственных доходов отчетность по формам 017.00, 018.00 согласно пункту 1 статьи 29 Налогового кодекса?»
Ответ: «Согласно пункту 1 статьи 29 Налогового кодекса РК требования по предоставлению отчетности распространяются на физических и юридических лиц и (или) структурных подразделений юридического лица, получивших деньги и (или) иное имущество от иностранных источников на виды деятельности, установленные указанной статьей Налогового кодекса РК. В этой связи, если указанная деятельность осуществляется в коммерческих целях, то обязательства по заполнению и представлению отчетности по формам 017.00, 018.00 отсутствуют».
Данный ответ противоречит пп.1) п.1 статьи 29 НК, где четко предусмотрено, что лица и (или) структурные подразделения юридического лица обязаны «1) в порядке, по форме и в сроки, которые установлены уполномоченным органом, уведомлять налоговые органы о получении денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства в размере, превышающем установленный уполномоченным органом размер, в случае, когда деятельность получателя денег и (или) иного имущества направлена на оказание юридической помощи, в том числе правовое информирование, защиту и представительство интересов граждан и организаций, а также их консультирование». По данному направлению деятельности не предусмотрено исключение, когда указанная деятельность осуществляется в коммерческих целях. Соответственно, коммерческие организации, осуществляющие юридическую помощь, должны заполнять и представлять отчетность по формам 017.00, 018.00.
Более того, статус опубликованных ответов КГД по иностранному финансированию вообще непонятен, так как они размещены на сайте КГД в виде Word файлов, без каких-либо опознавательных реквизитов Комитета, подписи и печатей, и не позволяют установить ни автора этих документов, ни дату принятия этих документов. Более того, они могут быть в любой момент изменены разработчиком и такое изменение также невозможно будет отследить. В суде такие документы однозначно не будут иметь силы и суд будет ориентироваться в первую очередь на саму статью 29 НК РК и на подзаконные акты в части, не противоречащие ей.
При этом нужно отметить, что на сайте КГД отсутствует открытая база данных получателей иностранного финансирования. Есть только возможность поиска сведений о лицах-получателях денег и (или) иного имущества из иностранных источников[4], однако для поиска необходимо знать БИН или ИИН того лица, о котором нужно получить сведения, таким образом сложно назвать данный ресурс открытой базой данных.
Кроме того, есть примеры, когда организация регулярно сдает отчетность по иностранному финансированию, а ее нет в базе или организация есть в базе, но сумма, указанная в ней, не соответствует действительности.
Напомним, что внедрение мониторинга иностранного финансирования было разработано с целью повышения степени прозрачности использования средств, полученных из иностранных источников. Иными словами, создание и постоянное обновление открытой базы данных получателей иностранного финансирования является основной целью введения новой отчетности, которая, к сожалению, так пока и не достигнута.
1.3. Основные проблемы статьи 29 Налогового кодекса РК
Можно выделить несколько ключевых проблем в положениях НК РК:
1. Закон в целом устанавливает обременительные требования для широкого круга субъектов при отсутствии обоснования государственного интереса.
2. Нарушение принципа определённости налогового законодательства.
3. Оказание юридической помощи признается квалифицирующей деятельностью[5] в случае, когда такая деятельность осуществляется в коммерческих целях.
а) Статья 29 НК РК в целом устанавливает обременительные требования для широкого круга субъектов при отсутствии реального государственного интереса.
Юридические (в том числе НКО) и физические лица должны уведомлять налоговые органы о получении и о расходовании средств из иностранных источников, если они осуществляют деятельность в определенных сферах. Непонятно, в чем интерес у государства осуществлять мониторинг и наказывать все подряд субъекты, осуществляющие законную квалифицированную деятельность в случае не сдачи или несвоевременной сдачи информации. Речь идет, по крайней мере, о десятках, если не сотнях тысяч граждан и организаций. Эту информацию нужно обрабатывать, на что требуются государственные ресурсы, а потом использовать с пользой для государства, иначе ресурсы будут неэффективно потрачены. Сколько человек нужно в КГД, чтобы они обработали сотни тысяч отчетов и приняли решение, что с ними делать?
Единственный реально исполнимый и противоречащий государственному интересу вариант - вычитки и проверки выборочно, по усмотрению государственного служащего, что является общеизвестным полем для коррупции, с которой Казахстан так успешно боролся в последние годы. Исполнение закона в том виде, в котором он существует, может обеспечить всплеск коррупции, особенно учитывая административные санкции за его неисполнение со стороны физических и юридических лиц, подлежащих отчетности, отсутствие четкости формулировок, и практически неограниченный круг его субъектов и объектов.
Какой государственный интерес, например, в том, чтобы все казахстанские юридические фирмы отчитывались по каждой консультации, данной иностранному гражданину или иностранной компании? Или, какой потенциальный вред государству могут принести юридические консультации гражданам и организациям, чтобы помочь им соблюдать закон и защитить их права в соответствии с законом, даже если они финансируются из иностранных источников? Было бы более целесообразным, до принятия закона, во-первых, провести анализ рисков, кто и в каких сферах совершает нарушения, чтобы в законе решались конкретные проблемы, вместо того, чтобы наложить бремя на всех подряд. Во-вторых, более четко и ограниченно сформулировать, кто и при каких условиях должен соответствовать требованиям отчетности. Это помогло бы уменьшить объем работы и повысить эффективность траты государственных и негосударственных ресурсов как для государства, так и для субъектов.
Государственные органы не скрывают того, что данная отчетность была введена для некоммерческих организаций (НКО) и физических лиц. Об этом не раз было заявлено во время выступлений должностных лиц Министерства финансов, а также на сайте КГД выложены ролики с вопросами и ответами по мониторингу иностранного финансирования, в которых четко говорится на какого направлены требования по новой отчетности.
Среди причин введения новой отчетности упоминаются следующие:
1) Это необходимо в контексте реализации «Стратегии-2050», идеи «Мэнгилик ел», концепции вхождения Казахстана в список 30 развитых государств мира.
2) Создание благоприятных внешних условий для политических, экономических и социальных преобразований внутри страны, защита национальных интересов на международной арене.
3) Казахстан совершенствует систему контроля денежных потоков из иностранных источников, поскольку этот поток недостаточно прозрачен.
4) Это необходимо для того, чтобы обеспечить прозрачность использования средств, получаемых из-за рубежа некоммерческими неправительственными организациями.
Нужно отметить, что Казахстан перегнал по требованиям отчетности такого рода все демократические страны (например, ни в одной европейской стране такого законодательства нет.) Мы проводили сравнительный анализ аналогичного законодательства с некоторыми иными странами (Россия, Таджикистан, Израиль и Азербайджан) и в случае необходимости готовы поделиться этой информацией.
Данная отчетность способствует нерациональному расходованию государственных ресурсов (зачем перегружать административную систему государства контролем за мелочью (сделки на сумму более 1 тенге)? Кроме того, введение данной отчетности привело к дублированию информации, которую НКО и так предоставляют в рамках других видов отчетности, а также к дублированию функций других государственных органов по надзору за иностранным финансированием.
б) Нарушение принципа определённости налогового законодательства
В соответствии с редакцией пп.1 п.1 статьи 29 НК РК «Лица и (или) структурные подразделения юридического лица обязаны:
1) в порядке, по форме и в сроки, установленные уполномоченным органом, уведомлять налоговые органы о получении денег и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства в размере, превышающем установленный уполномоченным органом размер, в случае, когда деятельность получателя денег и (или) иного имущества направлена на:
оказание юридической помощи, в том числе правовое информирование, защиту и представительство интересов граждан и организаций, а также их консультирование;
изучение и проведение опросов общественного мнения, социологических опросов (за исключением опросов общественного мнения и социологических опросов, проводимых в коммерческих целях), а также распространение и размещение их результатов;
сбор, анализ и распространение информации, за исключением случаев, когда указанная деятельность осуществляется в коммерческих целях».
Используемая в данном пункте терминология не соответствует требованиям юридической определенности и предсказуемости, что нарушает принцип правовой определенности налогового законодательства и предполагает возможность произвольной интерпретации положений данного пункта.
Согласно статье 6 НК РК, налоги и другие обязательные платежи в бюджет Республики Казахстан должны быть определенными. Определенность налогообложения означает установление в налоговом законодательстве Республики Казахстан всех оснований и порядка возникновения, исполнения и прекращения налогового обязательства налогоплательщика, обязанности налогового агента по исчислению, удержанию и перечислению налогов. Конституционный Совет РК в ряде своих нормативных постановлений указывал, что закон должен соответствовать требованиям юридической точности и предсказуемости последствий, то есть его нормы должны быть сформулированы с достаточной степенью четкости и основаны на понятных критериях, позволяющих со всей определенностью отличать правомерное поведение от противоправного, исключая возможность произвольной интерпретации положений закон.
Другими словами, закон должен быть четко сформулированным и предсказуемым в отношении его применения, в противном случае:
- не может быть обеспечено одинаковое применение закона;
- не исключается неограниченность трактовки в правоприменительной практике;
- и все это неизбежно приведет к произволу.
В частности, следующие положения из вышеприведенной статьи нечетко сформулированы и допускают произвольную интерпретацию:
1) Неясно, будет ли на практике перевод средств в рамках одного юридического лица рассматриваться сделкой и подлежать требованиям отчетности в соответствии со статьей 29 НК РК. Этот вопрос особо актуален для представительств и филиалов (структурных подразделений) иностранных юридических лиц, головные офисы которых перечисляют им средства на заработную плату сотрудников структурных подразделений, аренду офиса и иные текущие расходы. В соответствии с общими положениями статьи 29 средства на обозначенные виды деятельности деятельность должны быть получены от иного лица, а собственные ресурсы не должны подлежать уведомлению и отчетности. Однако для того, чтобы избежать недоразумений на практике, ситуацию, когда иностранное лицо использует собственные ресурсы на указанные в статье 29 НК РК виды деятельности (например, представительство юридического лица получает средства от своего головного офиса), было бы полезным уточнить.
2) Двусмысленно звучит фраза «оказание юридической помощи, в том числе правовое информирование, защиту и представительство интересов граждан и организаций, а также их консультирование». Слова «а также их консультирование» могут быть рассмотрены как самостоятельно выделенный вид деятельности - «а также их (граждан и организаций) консультирование», т.е. любое консультирование, не имеющее отношение к правовым вопросам, хотя, по нашему мнению, такое толкование не являлось намерением разработчиков закона.
3) Что понимается под формулировкой «проводимых в коммерческих целях» по абзацам 3-4 пп.1 п.1 статье 29 НК РК? Понятие «коммерческие цели» отсутствует в налоговом и ином законодательстве РК. Гражданское законодательство использует понятие «предпринимательская деятельность», «предпринимательство». В соответствии со статьей 10 Гражданского кодекса РК (ГК РК) «Предпринимательством является самостоятельная, инициативная деятельность граждан, оралманов и юридических лиц, направленная на получение чистого дохода путем использования имущества, производства, продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг, основанная на праве частной собственности …. Предпринимательская деятельность осуществляется от имени, за риск и под имущественную ответственность предпринимателя».
